연구 “체계·자구 심사관련 국회법 개정에 관한 소고”

- 제21대 국회 전반기 계류 법안을 중심으로 -

아래는 필자가 2021년 12월 국회 입법조사처의 등재학술지 「입법과정책」에 투고하여 게제된 “체계·자구 심사 관련 국회법 개정에 관한 소고 - 제21대 국회 전반기 계류 법안을 중심으로 -” 연구논문의 주요내용을 요약한 것이다.

최웅선·최희숙. 2021. “체계·자구 심사 관련 국회법 개정에 관한 소고 - 제21대 국회 전반기 계류 법안을 중심으로 -” 『입법과 정책』 제13권 제3호. 국회입법조사처. pp.147-176.최웅선·최희숙. 2021. “체계·자구 심사 관련 국회법 개정에 관한 소고 - 제21대 국회 전반기 계류 법안을 중심으로 -” 『입법과 정책』 제13권 제3호. 국회입법조사처. pp.147-176.

1. 연구배경

｢국회법｣ 제36조(상임위원회의 직무)에 “상임위원회는 그 소관에 속하는 의안의 심사를 수행한다.”라고 하고 있고, ｢국회법｣ 제37조(상임위원회와 그 소관) 제2호에 법제사법위원회의 소관사항으로 “법률안･국회규칙안의 체계･형식과 자구의 심사에 관한 사항”을 규정하고 있다.

또한 ｢국회법｣ 제86조(체계ㆍ자구의 심사) 제1항에 “위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안을 하였을 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다.”라고 하여 법제사법위원회의 체계･자구 심사를 거쳐야만 본회의에 부의할 수 있음을 규정하고 있다.

이때 ‘체계의 심사’란 법률안 내용의 위헌 여부, 관련 법률과의 저촉 여부, 균형유지 여부, 자체조항 간의 모순 유무를 심사하는 동시에 법률형식을 정비하는 것이고, ‘자구의 심사’란 법규의 정확성, 용어의 적합성과 통일성 등을 심사하여 각 법률 간에 용어의 통일을 기함으로써 법률용어를 정비하는 것이다.

그러나 이러한 법제사법위원회의 ‘체계･자구 심사권’에 관해서는 법안의 ‘체계･자구’ 심사의 권한을 넘어 법안의 ‘내용’에 관한 심사를 한다는 월권에 대한 비판과 정치적 목적으로 입법을 지연시키는 제도로서 기능을 한다는 비판이 있어왔다.

반면 법안의 사전적 위헌심사와 다른 법률과의 상충 여부 등을 심사할 필요가 있으며 법제사법위원회의 ‘체계･자구 심사권’이 이러한 긍정적인 역할을 한다는 옹호론도 있어 왔다.

이러한 가운데 제21대 국회가 개원하면서 여당(더불어민주당) 중심의 이른바 ‘일하는 국회’ 주장과 더불어 법제사법위원회의 ‘체계･자구 심사권’ 폐지에 대한 다수의 ｢국회법｣ 개정안이 발의되어 국회에 계류 중에 있어 이 연구는 이들 법률안을 중심으로 그간 논의의 쟁점을 분석하고 개선점을 도출하고자 하였다.

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2. 연구결과

한편 2021년 7월 23일 여야 양당 간 합의에 따른 ｢국회법｣제86조 제5항 개정(2021.9.14.)이 있었으나 이는 기존의 ‘체계･자구 심사’ 원칙을 법조문에 현행화 하는 것으로써 선언적 규정 이상의 의미를 갖기 어려워 그간에 제기되었던 법제사법위원회의 월권문제 해소를 위한 실질적 효과를 기대하기 어려운 것이 사실이다.

｢국회법｣일부개정법률안(대안)(국회운영위원장), 의안번호 2112202, 제안연월일 21.8.25.
- 신설조문 : ｢국회법｣제86조(체계ㆍ자구의 심사) ⑤ 법제사법위원회는 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 체계와 자구의 심사 범위를 벗어나 심사하여서는 아니 된다. <신설 2021. 9. 14.>

따라서 ｢국회법｣ 추가 개정에 대한 논의가 다시 시작될 수 있으므로 제21대 국회 전반기 여당(더불어민주당) 의원들이 발의하여 국회에 계류 중인 ‘체계･자구 심사권’ 폐지 관련 ｢국회법｣ 개정안의 쟁점에 대한 정밀한 분석을 통해 효과적인 개선방안을 아래와 같이 도출하였다.

첫째, 법제사법위원회의 ‘체계･자구 심사’는 해외에서 찾아보기 어려운 사례이나, 우리나라 국회와 같이 단원제 위원회 중심주의 하에서 부족할 수 있는 법률안의 세밀한 검토를 위해 법제사법위원회의 ‘체계･자구 심사권’은 폐지보다는 존치가 필요하다.

둘째, 체계･자구 검토의 주체를 국회사무처 법제실이나 각 상임위원회 전문위원으로 할 경우 의원의 입법권 훼손에 대한 비판 및 심사기능 위축의 우려가 있으므로 법제사법위원회가 ‘체계･자구 심사’를 계속 수행하게 하되, 법안심사의 권한과 책임을 명확하게 하기 위하여 ‘심사내용’과 ‘심사기준’에 대한 근거를 ｢국회법｣과 국회규칙에 마련할 필요가 있다.

셋째, 그간 법제사법위원회의 월권으로 간주될 수 있는 ‘상임위원회 간 또는 정부 부처 간 이견조정 기능’을 더 이상 법제사법위원회가 수행할 수 없게 된다면 보완방안으로 ‘전원위원회’ 개최와 관련하여 위원회 개최요구자 및 안건 상정요건을 추가하는 방향으로 ｢국회법｣을 개정하여 ‘전원위원회’를 활성화하는 것이 필요하다.

넷째, ‘기타 체계･자구심사의 절차적 개선방안’으로서 앞서 게시물에서 제시한 바와 같이 ① 법제사법위원회와 소관 상임위원회의 사전 이견해소를 위한 ‘법제사법위원회와 소관 상임위원회 간 합동회의 개최’, ② 법률안 입안 전 검토기능 강화를 위한 법제실의 입안지원 과정에서의 ‘체계･자구 검토’ 강화 및 의원발의 법률안의 법제실로 입안의뢰 의무화 ③ 법제사법위원회의 심사결과를 명확히 근거로 남길 수 있도록 법제사법위원회 심사결과의 수정이유 및 수정내용을 담은 ‘체계자구 심사결과보고서’ 신설이 필요하다.

이렇게 함으로써 우리나라 위원회 중심주의 국회 하에서 정책적 내용심사 중심의 소관 상임위원회와 체계･자구 심사 중심의 법제사법위원회의 균형을 통하여 최고 품질의 법률 생산과 각 위원회의 소임에 맞는 적합한 기능 수행을 기대할 수 있을 것이다.

< 링크 : 체계･자구 심사 관련 국회법 개정에 관한 소고 -제21대 국회 전반기 계류 법안을 중심으로- (kci.go.kr) >

체계･자구 심사 관련 국회법 개정에 관한 소고.pdf