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행간읽기
by 행간읽기 Feb 08. 2017

[우디] 개헌이 동네북인가?

2017. 2. 8. by 우디




개헌이 동네북인가?
 by 우디


1.  이슈 들어가기 

헌법은 대한민국 법체계에서 가장 높은 위치에 자리 잡고 있습니다. 헌법을 개정한다는 의미의 ‘개헌’은 국가의 최고룰을 바꾼다는 의미에서 국가의 미래 방향을 결정하는 매우 중요한 이슈인데요. 개헌이 ‘정치적 도구’로만 쓰여서는 안 되는 이유이기도 하죠. 박근혜 대통령도 작년 10월 24일 국회 시정연설에서 개헌 논의를 갑작스럽게 꺼내놓았다가 개헌을 국면 전환용으로 사용한 게 아니냐는 비판에서 벗어날 수 없었습니다.


대선 레이스가 본격 시작되면서 다시 개헌 논의가 수면 위로 나오고 있습니다. 특히, 대표적인 개헌론자 손학규 의장은 어제(2월 7일) 본격적으로 국민의당에 합류하며, 대선 판도에서 개헌이 본격적으로 주요 의제화될 가능성이 높아졌습니다. 개헌이 대선 판도를 흔들기 위한 카드라는 일각에서의 주장도 있는데요. 오늘 자 행간읽기는 개헌 이슈와 관련해서 ‘주요 정당별 상황’과 ‘각 정당의 후보자’들의 개헌 공약 중심으로 정리해보도록 하겠습니다. 



2. 이슈 디테일

우디 : 먼저 더불어민주당입니다. 개헌 이슈에서 더불어 민주당은 상대적으로 공격을 당하는 입장이었습니다. 대선 국면에서 확고부동한 1위인 문재인 후보가 개헌에 대해서는 상대적으로 다른 당에 비해 침묵했기 때문이죠. 더민주에서는 상대적으로 유리한 대선 국면에서 굳이 큰 판이 흔들리는 개헌 이슈를 내세울 이유는 없었습니다. 문제가 됐던 ‘개헌 전략 보고서’도 개헌 논의를 내세우지 말아야 한다는 내용이 주된 골자였습니다.

그렇다고 문재인을 비롯한 더민주 후보자들이 개헌을 반대하지 않았습니다. 더민주 후보들의 개헌에 대한 공약을 살펴보면 모두 개헌 자체에는 찬성했습니다. 개헌의 시기 역시 대선 후에 진행되어야 한다는 점에서 의견 일치가 있었습니다. 주목할 점은 더민주에서 이뤄지는 개헌 논의는 단순한 권력 구조 개편이 아니라 지방 분권, 기본권, 인권 등 헌법의 전반적인 분야를 아우른다는 점입니다.


문재인: 개헌 필요하다. 시기는 2018년 8월쯤. 형식은 스웨덴식 지방분권 원칙을 명시한 분권형 대통령 4년 중임제

야권의 유력 대선 주자인 문재인 더불어민주당 전 대표는 스웨덴 사례처럼 강력한 지방분권 원칙을 명시하는 것을 포함한 분권형 대통령 4년 중임제 개헌 공약을 검토하고 있는 것으로 알려졌다. 이 같은 내용의 개헌을 이르면 차기 정부 1년째인 2018년 6월 지방선거, 늦어도 임기 상반기에는 완료하겠다는 것이다. 당 안팎의 개헌세력으로부터 ‘호헌세력’이라는 공세를 받을 바엔 차라리 개헌에 대한 구체적 밑그림을 선제적으로 제시하는 게 낫다고 판단한 것으로 보인다. 문 전 대표는 4일 창원시 경남도의회에서 열린 기자간담회에서 “개헌의 가장 중요한 문제가 지방분권이라 생각한다”며 “재정분권, 자율적 직제 결정권 등 연방정부에 준하는 강력한 권한을 지방이 가져야 한다”고 강조했다. 그러면서 “조기대선이 이뤄지고 개헌에 대한 논의가 빨리 모아질 수 있으면 2018년 6월 지방선거 때 개헌을 위한 국민투표를 함께 실시할 수 있을 것으로 기대한다”고 덧붙였다.

[170105/한국일보] 문재인 ‘스웨덴식 지방분권’ 개헌 공약 검토


안희정: 개헌 필요하다. 시기는 대선 이후. 형식은 의회의 권한을 높이면서, 지방분권 의제 중심으로

“의회의 권한을 높이자는 쪽에 동의한다. 근본적으로는 제왕적 대통령제의 폐해 극복을 위해 중앙집권국가에서 자치분권국가로 가야한다고 생각한다. 지방정부를 어떻게 구성할지 실험모델이 필요하다. 그래서 시간이 필요한 것이고. 이번 기회에 국회 개헌특위를 통해 특별법을 만들자. 개헌 발효시점, 개헌 논의에 대한 절차와 국민적 논의에 대한 틀을 만들어서, 국민에 의한 개헌으로 만들어가보자.”

[170130/한겨레] 안희정 “내 유일한 기준은 국익....”


지방 자치 제도를 대한민국의 가장 효과적이고 효율적인 국가 운영 체제로 정착시키기 위해서는 몇 가지 과제가 있다. 먼저 헌법에 자치 분권의 정신을 담아야 한다. 프랑스는 2003년에 헌법을 개정해 제1조에 지방 분권을 명시했다. 우리도 그래야 한다. 헌법 차원에서 중앙 집권 시대로부터 자치 분권 시대로 나아가는 것이다. 그것이 대한민국이라는 민주공화국의 민주주의를 한 걸음 전진시키는 길이다. 그래야 비로소 자치 분권에 관한 제도를 설계할 수 있게 된다.(중략) 대한민국이라는 민주주의 국가가 어떠한 국가 운영 원리를 채택하고 있는지가 간단한 두 조항(헌법 117조, 118조)에 그쳐서는 안 된다. 자치 분권을 통해서 주권 재민의 정신을 구현하겠다는 국가 운영 설계를 헌법에 명시할 필요가 있다. 

안희정,  『콜라보네이션』, 스리체어스(2016), p51


이재명: 개헌 필요하다. 시기는 대선 이후. 형식은 분권형 4년 중임제

이재명 성남시장은 "개헌에 대해서는 찬성하지만 이번 대선 전에는 물리적으로 불가능하다"고 밝혔다. 

이 시장이 6일 오후 강원 춘천 강원대학교 백령아트센터에서 열린 춘천지역 기자 간담회에서 "개헌은 '분권형 4년 중임 대통령제'를 선호하지만 시기적으로 맞지 않다"며 "이런 상황속에 개선을 한다는 것은 현재 현안인 박근혜 탄핵과 퇴진, 새누리당 퇴출 등을 열망하는 국민의 뜻을 손상시킬 우려가 있다"고 강조했다. 

[170107/국민일보] 이재명 시장"개헌 찬성하지만 대선 전엔 물리적으로 불가능”


우디 : 다음은 새누리당입니다. 이념적으로 더민주와 대척점에 있는 새누리당에 개헌 카드는 문재인 대세론의 판도를 흔들기 좋은 카드였을 것입니다. 하지만 개헌 의제 선점 과정에서 ‘국민의당’에게 선수를 빼앗겼습니다. 심지어 개헌 논의를 가장 적극적으로 주도했던 반기문 후보가 중도 사퇴하고 새누리당의 개헌 논의는 힘이 더 빠진 모양새입니다.

그나마 새누리당이 유일하게 바라보는 후보는 황교안 권한 대행이지만, 현재 황교안 권한 대행은 공식적으로 대선 후보로서 내놓은 의견은 없습니다. 개헌 카드를 박근혜 대통령이 미리 써버렸다는 점에서도 새누리당이 앞으로 개헌 논의 이슈를 주도하지는 못 할 것으로 보입니다.


원유철: 개헌 필요하다. 시기는 대선 이전 권력구조만 먼저 개헌하고 나머지 문제 이후 해결. 형식은 분권형 정부형태

5선 중진으로 원내대표를 지낸 원유철 의원은 이날 오전 국회 헌정기념관 대강당에서 기자회견을 열고 “1987년에 개정된 현행헌법이 현재 시대변화에 부응하지 못하는 내용이 많지만 대선 후 개헌공약은 실현 가능성이 작다”며 “대선 전 최소한 권력구조 문제만이라도 개헌을 하고 대선 후 나머지 문제들에 대해 개헌을 하는 2단계 개헌을 추진하겠다”고 밝혔다. 이어 “권력 구조는 분권형 정부형태로 가야 한다”며 “대통령과 총리 간에 권한을 분배하고, 중앙의 권한을 지방에 대폭 이양해 역할을 합리적으로 분담해야 한다”고 말했다.

[170206/세계일보] 원유철 “든든한 대통령 될 것” 대선 출사표


이인제: 개헌 필요하다. 시기는 대선 이후 6개월 내. 형식은 분권형 대통령제

제가 대통령이 되면 6개월 안에 분권형대통령제로 헌법을 개정하겠습니다. 경제, 교육, 노동, 복지 등 내정은 내각제로, 외교, 안보, 국방, 통일 등 외정은 대통령제로 권력구조를 바꾸어야만 연정이 가능합니다. 지금 국회는 4당 체제로 어느 당도 과반의석이 안 됩니다. 연정 없이는 국정이 표류하고 국가가 혼란에 빠질 수밖에 없습니다. 다음 대통령의 임기도 단축해야 합니다. 2020년 3월에 대통령선거를 하고 4월에 총선을 하면 우리 정치가 정상궤도에 진입할 수 있습니다. 이는 저의 확고한 신념으로 오래 전 이미 국민에게 약속했던 일입니다.

[170115/경향신문] [전문] 이인제 대선출마 “당선 6개월 내 분권형 대통령제로 개헌 추진"


우디 : 바른정당 역시 새누리당 상황과 크게 다르지 않습니다. 새누리당에 비해 박근혜 대통령 색깔이 조금 옅을 뿐 정권교체의 대상이라는 점은 변하지 않았기 때문이죠. 바른정당은 새누리당과 노선을 달리하다가 현재는 기존 콘크리트 보수세력에게 지지도 못 받는 상황입니다. 반기문의 지지율이 바른정당 유승민 남경필 후보보다 출마 선언도 하지 않은 황교안 권한 대행에게 쏠린 여론조사 결과가 대표적입니다.

이런 상황에서 개헌 논의 이슈 자체를 바른정당이 힘 있게 이끌기는 어려울 것으로 예측합니다. 바른정당엔 개헌 논의가 지속되는 건 유리해 보이지 않습니다. 오히려 바른정당엔 대선 판도를 바꿀 새로운 이슈 선점이 필요해 보입니다.


유승민: 개헌 찬성. 대선 전 불가능. 형식은 4년 대통령 중임제, 권력 구도뿐 아니라 기본권을 포함한 헌법 전반에 대한 개헌

유 의원은 1일 서울 여의도 바른정당 당사에서 진행된 국회의원·원외위원장 연석회의에서 반 전 총장의 제안을 거론하며 "대선 전 개헌은 현실적으로 불가능하다"고 말했다. 유 의원은 "정치권과 국회가 합의한 단일 개헌안도 현실적으로 불가능하다"며 "바른정당의 경우 개헌협의체나 이 문제에 대해 국회서 열리고 있는 개헌특위에 적극 참여할 것"이라고 설명했다. 그는 "대선 전에 현실적으로 불가능한 개헌을 고리로 후보 연대 등을 추진하는 것은 현실적, 원칙적으로 맞지 않다"며 "제가 제안을 해온 보수후보의 단일화에 적극 나서야 한다"고 했다.

[170201/머니투데이] 유승민, 반 개헌협의체 제안에 “대선 전 개헌 불가능”


저는 오랫동안 일관되게 4년 중임 대통령제로의 개헌에 찬성해왔고, 또한 개헌을 논의한다면 기본권과 3권분립을 포함한 헌법 전반에 대한 개헌이 되어야 한다는 입장을 밝혀왔습니다. 이러한 저의 생각은 지금도 변함이 없습니다. 앞으로의 개헌논의에 대한 저의 입장을 밝힙니다. 첫째, 정치적 계산과 당리당략에 따른 권력 나눠먹기를 위한 개헌은 야합에 불과하며 국민의 강력한 저항을 받게 될 것임을 경고합니다. 둘째, 개헌 논의는 국민과 국회가 주도해야 합니다. 임기가 얼마 남지 않은 대통령이 개헌논의를 주도해서는 국민이 그 의도에 대해 찬성할 수 없습니다.

[보도자료] 유승민 의원 대통령의 개헌 발언에 대한 입장 


남경필: 개헌 필요하다. 시기는 빠르면 2018년 늦으면 2020년. 형식은 4년 중임제 대통령제와 연합정부 

“선생님! 어쩌면 저와 생각이 그토록 같으신지 깜짝 놀랐습니다. 요즘 말로 ‘깜놀’ 했어요. 지금 현재 내각제 개헌을 주장하는 것은 국민이 동의하지 않습니다. 독일 모델을 계속 들먹이지만 독일의 중앙정부가 탄생한 것은 한 150년밖에 되지 않아요. 지방 하나하나가 모두 독립된 정체였고, 그 지방의 연합으로 국가가 탄생한 것이죠. 일본도 에도 번제에 의한 지방분권의 역사가 뿌리 깊습니다. 그러나 우리나라는 수천 년 중앙집권의 역사를 가지고 있기 때문에, 국민이 자기 손으로 대통령을 뽑고 싶어 해요. 우리 국민은 대통령과 또 다른 선출권력인 의회권력이 협력하면서 건강한 협치를 이루는 것을 갈망하는 것이죠. 근데 선생님! 제가 바로 이 협치 모델을 경기도에서 실천하고 있습니다. 도지사는 직선제로 뽑았지만 중앙정부로 비유한다면, 총리는 더민주에 주었고, 지방의회로부터 의석수에 따라 새누리당 2명, 더민주 2명 해서 4명의 장관을 파견받았어요. 남경필 행정부는 이들과 함께 인사·예산정책을 논의합니다. 입안 과정이 시간은 걸리지만 한번 결정이 되면, 의회에서는 별문제 없이 통과되거든요.”

[161018/중앙일보][도올이 묻고 남경필이 답하다] “내각제 개헌, 의원 특권부터 내려놔야 국민이 동의”


◇ 정관용> 남 지사께서는 그러면 개헌에 관련된 공약은 뭘 내거시겠습니까? 

◆ 남경필> 저는 4년 중임제로 대통령을 뽑되 국회와, 지금 대통령하고 국회하고 사사건건 부딪치잖아요. 선출된 2개의 권력이 부딪히지 않도록 그렇다고 이걸 다 권력을 국회의원한테 주자, 이것도 저는 국민들 동의 못 얻습니다. 그러니까 대통령을 선택을 해서 우리가 뽑되 의회하고 협치할 수 있도록 연정 파트너. . . 의석의 다수를 점하는 연정 파트너들이 장관직을 서로 공유하면서 그러면서 내각과 일하는 협치형 대통령제가 제 공약입니다.

◇ 정관용> 개헌의 시점은요?  

◆ 남경필> 저는 뭐 빠르면 2018년에 하면 좋겠는데 그게 불가능하다면 2020년도 가능하다. 그래서 먼저는 이걸 시행을 해서 국민들이 협치형 대통령제를 하니까 일자리도 많아지고 국민들도 편해지고 자주국방 기틀도 마련이 되고. 이런 것 등에서 정치가 싸우지 않고 해서 화합해서 하는구나라는 걸 인식을 보여드리면 18년도 좋고 20년도 좋고. 먼저 솔선수범하는 게 우선이에요. 

[170131/노컷뉴스] 남경필 “대선 전 개헌? 현실 가능성 없어”


우디 : 마지막으로 국민의당입니다. 개헌 논의를 가장 적극적으로 주도하며 개헌을 기둥 삼아 빅텐트를 치고자 했던 국민의당입니다. 개헌 이슈를 무기 삼아 친문은 곧 호헌이고 이는 촛불에 뜻이 아니라며 더민주를 강도 높게 비판해왔습니다. 20대 총선에서 제3당이었지만 바른정당이 등장하는 바람에 제4당으로 전락한 국민의당에 개헌은 대선 국면에서 자신의 선명성을 드러내기에 좋은 도구였을 겁니다. 개헌을 위시로 반기문까지 포섭하려는 의도를 보여왔죠.

하지만 반기문 후보가 중도 하차한 후 국민의당의 개헌 빅텐트는 스물 텐트로 전락할 위기에 처했습니다. 손학규 국민주권개혁회의 의장도 2월 6일 국민의당 대선후보 경선에 출마 선언을 했지만 개헌을 기둥 삼은 외연 확대는 앞으로 어려울 것으로 보입니다. 개헌을 놓고 박지원 국민의당 당 대표와 당의 유력 주자인 안철수 후보 간 호흡이 잘 맞지 않은 모습도 종종 있었습니다.


안철수: 개헌 필요하다. 시기는 대선 이후 2018년이다. 개헌보다 결선투표제부터 선행 되어야 한다

더불어민주당 문재인 전 대표의 ‘대선 전 개헌 불가’ 입장과 손학규 동아시아미래재단 상임고문의 ‘즉각 개헌’ 주장이 충돌하는 가운데 국민의당 안철수 전 대표가 22일 ‘대선 전 개헌 불가’와 ‘2018년 국민투표’를 골자로 한 개헌 로드맵을 처음으로 밝혔다. 안 전 대표는 이날 여의도 중소기업중앙회에서 열린 ‘보수와 진보, 함께 개혁을 찾는다’ 토론회에서 “개헌은 해야 하지만 대선 전 개헌은 반대한다”며 “지금은 구체제 청산을 위한 개혁에 집중하고, 개헌은 대선 공약으로 내걸어 2018년 지방선거에서 국민투표를 하는 것이 실행 가능한 합리적 방안”이라고 주장했다. 그러면서 “차기 대통령은 최소 50% 이상 지지를 확보해야 한다”며 “대통령 결선투표제를 도입해야 한다”고 강조했다. 안 전 대표가 개헌 연도가 담긴 구체적인 구상을 밝힌 것은 처음이다. 

[161222/세계일보] 안철수 "대선 전 불가" 손학규 "즉각"…개헌 신경전


손학규: 개헌 필요하다. 대선 전에 해야한다. 권력뿐 아니라 넓은 의미에서 개헌 논의가 되어야 한다. 형식은 독일식 책임총리제

손 의장은 반 전 총장의 제안에 대해 “대선 전 개헌이 필요하다는 문제인식에는 일정부분 공감한다”면서도 “개헌추진협의체를 제안하면서 국정농단 세력인 새누리당을 제외하지 않는 것과 국민 기본권 확대와 합의제 민주주의 실현을 포함한 넓은 개헌이 아닌 권력구조만 바꾸자는 좁은 개헌에 머물고 있다는 것에 동의할 수 없다”고 말했다. 그러면서 “제안 발표과정에서 ‘광장의 민심이 초기 순수한 측면보다 변질된 측면도 있다’고 한 발언은 심각한 문제가 있다”고 덧붙였다.

[170131/중앙일보] 손학규, 潘 '개헌협의체 구성' 제안… "진정성 우려스럽다"


두 사람은 회동에서 개헌의 필요성에 대해 공감대를 형성했으나, 이념적 정체성 문제 등을 놓고는 일부 이견을 보인 것으로 알려졌다. 반 전 총장은 최근 대선 전에 개헌을 해야 한다며 책임총리가 전권을 갖고 내치를 주도하는 분권형 권력구조가 바람직하다는 견해를 보인 바 있다. 손 의장도 독일식 책임총리제 도입을 주장하고 있다.

[170127/국민일보] 반기문-손학규 27일 회동, 개헌 필요성에 공감대



3. 필진 코멘트

개헌을 주장하는 후보들은 누구나 촛불 민심 국민의 뜻이라고 말합니다. 그러면서 정작 자신들은 개헌의 의제를 정치공학적 판단 하에서 ‘정략적’으로 이용하고자 하는 모습을 보여왔습니다. 반기문 전 유엔 사무총장이 대표적이었습니다. 그는 개헌만 외치고 구체적인 방법에 대한 이야기는 없었습니다. 국민들이 정치권이 개헌 논의를 꺼내면 ‘의심’부터 하는 이유입니다. 


법 철학자 루돌프 폰 예링은 법과 관련해 “법조문 하나하나가 생동하는 힘이며, 투쟁을 통해 쟁취한 것이다"라고 말했습니다. 특히, 우리나라 헌법은 민주화 투쟁의 결과입니다. 피로 성취한 헌법은 1조부터 130조까지 국민주권, 자유민주주의, 복지국가의 원리, 평화주의, 통일 지향 등 국가 전반 운영방안 전체가 들어 있습니다. 특히, 헌법의 핵심은 권력구조가 아니라 제11조부터 제37조까지 ‘국민 기본권’ 조항이 들어있는 부분입니다. 지금까지 ‘국민 기본권’은 헌법 차원에서 제대로 보장되지 못하고 권력자의 ‘선의’에만 의존해온 게 사실입니다. 


따라서 이번 개헌을 논의에서는 단순히 제왕적 대통령제 개편이 아닌, 지금까지 소외 시 됐던 ‘국민의 기본권’ 보장이 주가 되어야 한다고 생각합니다. 국민의 기본권 보장은 촛불 민심 속에서 쏟아진 기득권의 적폐 청산과 다르지 않습니다. 개헌 논의가 정치권 안에서만 이루어질 게 아니라 국민과 같이 고민하며, 차근차근히 풀어가야 하는 이유입니다. 정치권의 동네북으로만 개헌 논의가 이루어지다가 자칫하면 개헌의 본 의미까지 퇴색될까 봐 우려스럽습니다. 개헌이 논의에 주는 국민이 되어야 합니다. 따라서 각 당의 대선 후보자들은 개헌 논의에서 국민의 목소리가 들어갈 수 있는 구체적인 방법을 먼저 제시해야 한다고 생각합니다. 이 점에서는 모든 후보자들의 개헌 공약이 아쉬울 뿐입니다. 개헌 국면은 촛불이 만든 결과입니다. 국민 없는 개헌은 ‘빛 좋은 개살구’뿐이라는 것을 대선 주자들은 특히 명심해야 할 것입니다. 


by 우디

j.woojun511@gmail.com

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*새로 참여하게 된 필진입니다.


"행간읽기의 철학은 신문의 행간에서 ‘의미를 캐치업’하는 데 있다고 생각합니다. 의미의 캐치업의 깊이 즉, 행간에서 개념을 길어내는 힘은 팩트 이면에 팩트를 구성하는 ‘개념’과 ‘철학’을 얼마나 깊이 있게 조사하느냐에 달려있다고 생각합니다. 진정한 행간을 읽을 수 있는 개념을 나름의 관점으로 정리합니다. 독자들과 함께 읽고 싶습니다."

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