대구의 소규모 학교 통폐합과 작은 학교 살리기

유가초 통폐합 사례를 중심으로

위 글은 필자가 2016년부터 작은 학교 살리기 대구공대위 활동을 하면서 2017년 작성한 글입니다. 여기에서 사례로 든 유가초는 대구 달성군에 위치한 작은 학교였지만 지금은 재개발된 테크노밸리 단지의 대규모 학교로 통폐합되었습니다.

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  대구에서 소규모 학교 통폐합 투쟁은 그동안 흔치 않은 일이다. 2015년 삼영초라는 작은 학교가 폐교된다는 이야기를 들었을 때에만 하더라도 학교가 너무 작아서 그러려니 하였고, 학교 통폐합과 관련된 문제점이나 민원을 직접 들은 일도 없었기에 깊은 고민을 한 적도 별로 없었다. 그만큼 대구 지역에서 소규모 학교 통폐합과 관련된 문제나 투쟁은 낯선 상황이었고, 이 문제에 관해 심도 깊은 논의나 깊이 있는 이해가 전무한 실정이었다. 대개 소규모 학교 통폐합은 지역 균형 발전 측면과 관련해 농어촌 지역을 중심으로 문제가 제기되는 경우가 많았기 때문이었다.

  학교 통폐합 문제를 인지한 것은 2016년 5월경이었다. 당시만 하더라도 전교조 법외노조 문제로  전임자 징계, 사무실 퇴거 문제 등으로 경황이 없었고 학교 통폐합 문제에 대해 제대로 살펴보지 못했다. 여기에 적극적으로 나서기 시작한 것은 2016년 6월부터였다.   

1. 시골 학교 ‘유가초’를 불과 3개월 만에 통폐합한다고?    

  대구 달성군에 위치한 유가초 학부모로부터 연대를 요청받은 건 2016년 5월경이다. 유가초 통폐합 반대 학부모 대책위원장인 김수옥 씨에 따르면 그해 4월 학교 측으로부터 ‘유가초 이전 통합을 통한 교육력 제고 프로젝트’에 대한 학부모 설명회 개최를 통보받았다고 한다. 2016년 9월 인근 재개발 신도시인 테크노밸리 지역에 현재 건축 중인 가칭 테크노 4 초교로 통폐합하겠다는 것이었다. 시골 작은 학교를 신도시 재개발 구역의 대규모 학교로 이전한다는 것은 말 뿐이고 기존의 유가초를 없애겠다는 말과 다를 바 없었다. 그리고 이러한 설명회는 5월 초에 한 번 더 이루어졌다. 이런 ‘설명회’는 단지 설명회일 뿐, 통폐합을 할 것인지 말 것인지를 묻는 공청회나 토론회가 아니었다.

  더구나 유가초는 2012년부터 대구시교육청이 ‘행복 학교’로 지정하고 매년 수천 만원의 지원금을 받으면서 폐교 위기에서 벗어난 학교였다. 이른바 ‘행복학교’라는 정책은 학생 수가 감소하여 폐교 위기에 있는 학교를 활성화하자는 것이고 이 정책에 따라 유가초는 2012년 전교생이 30여 명 수준에 불과하던 것이 2016년 120여 명을 늘어난 상태였다. 그런 유가초를 두고 갑자기 두세 달 만에서 통폐합시키겠다고 하니 학부모들 입장에서는 납득하기 힘든 교육행정이었다. 더구나 김수옥 씨와 같은 일부 학부모들은 대구교육청의 ‘행복학교’ 정책을 믿고 시골에서 아이들을 키우기 위해 일부러 달성군까지 집을 지어 이사까지 한 형편이었기에 학부모들의 반발과 황당함은 당연한 일이었다.

  이에 유가초 통폐합 반대를 학부모 대책위가 꾸려졌고, 세 아이를 키우던 김수옥 씨가 대표를 맡고, 윤일규 씨가 같이 활동을 시작했다. 부당하게 진행되는 유가초 통폐합 문제에 대해 교육청 앞 일인 시위, 서명운동, 언론 보도 등이 급박하게 진행되었다. 대구MBC, TBC, EBS, 영남일보, 뉴스민, 케이블방송 등 많은 언론에서 대구시교육청의 이러한 유가초 통폐합 정책의 문제점을 지적했지만 교육청은 복지부동이었다.     

  더구나 대구교육청은 2011년 보도자료를 통하여 소규모 학교 통폐합 시 3년 전에 미리 예고하는 <사전예고제>를 실시하겠다고 한 적이 있었다. ‘통폐합 대상 학교 및 지역주민 등 관계자와의 갈등과 혼란을 최소화’하고 ‘소규모 학교 통폐합의 타당성 및 추진력을 확보’를 명분으로 내세운 정책이라고 밝혔다. 자기들 스스로 한 말은 이렇듯 뒤집는 것은 교육행정의 신뢰성과 타당성에 하자가 있음을 보여준다.

  대구교육청은 이러한 설명회를 두 차례 거치고 5월 중순 경 학교 측은 ‘유가초 이전 통합’에 따른 ‘유가초 재학생 지원 사항 및 설문조사’지 가정으로 보내고 설문 결과를 취합했다. 하지만 그 과정에서 많은 문제점과 하자가 노출되었다. 통폐합 찬성 여부를 묻는 설문 문항을 1) 적극 찬성, 2) 찬성, 3) 대세를 따름, 4) 반대 네 개로 구분해 놓고 그중 ‘적극 찬성, 찬성, 대세를 따름’ 세 개를 찬성으로 분류한 것이다. ‘대세를 따름’이라는 말이 찬성과 반대 어느 쪽으로 분류하기 말이지만 학교와 교육청이 다분히 의도적으로 문항을 왜곡한 결과였다. 또  유가초 교장은 ‘반대’ 응답을 한 학부모 가정에 일일이 전화를 걸어 ‘설문지’를 다시 받아 온 정황이 확인되었다.

  반대 응답을 한 학부모들 상당수는 자녀에 대한 ‘피해’를 우려해 설문 결과를 고쳐 다시 보낸 경우가 많았다고 한다.  이런 편파적이고 조작된 설문 결과를 가지고  대구교육청은 학부모 80%가 유가초 통폐합에 찬성한다고 보도자료를 냈다. 유가초 통폐합 반대 학부모 대표인 ‘김수옥’에 따르면 1,2차 설명회 당시 자체 설문에 의하면 학부모의 60%가량이 반대 서명을 했었다고 한다. 대구교육청의 발표는 교육청과 유가초의 조직적인 설득과 조작의 결과였던 것이다.

  이어 대구교육청은 6월 3일 이런 잘못된 설문 결과를 근거로 유가초 통폐합이 확정을 발표했다. 이어서 이전 통합에 따른 교육공동체 화합 간담회를 개최하겠다고 통보하였다. 필자가 소속된 전교조 대구지부가 결합한 건 이 시점부터였다. 유가초 통폐합 반대 학부모 대책위가 간담회 장소 앞에서 반대 집회 신고를 했다. 그러자 학교 측은 간담회 시작 한 시간 전에 이유도 알리지 않은 채 일정을 취소했다.

  7월 1일에는 ‘유가초 이전 통폐합 관련 조례안’을 대구교육청이 대구시의회에 제출했다. 9월 개교를 앞두고 유가초 통폐합 조례안을 불과 두 달 전에 시의회에 제출한 것이다. 시기적으로 촉박한 상황을 만들어 반대 여론이 더 높아지기 전에 강행하려는 꼼수였고, 통폐합에 따른 제대로 된 논의 및 현안 심사조차 어렵게 만들려는 수작이었다. 그 사이 '유가초 통폐합 반대 학부모 대책위'는 ‘대동초 통폐합 반대 학부모대책위’, 전교조 대구지부, 우리복지시민연합, 대구시민단체연대회의 등 여러 시민단체와 학부모 단체로 구성된 ‘작은 학교 살리기 대구 공동대책위'를 구성하고 본격적인 투쟁에 돌입했다. ‘작은 학교 살리기 대구 공동대책위’는 대구교육청과 대구시의회에 유가초 통폐합의 문제점을 알리고 조례안 철회를 위한 활동에 돌입했다. 물론 ‘유가초 통폐합 반대 학부모대책위’가 중심에 있었다.     

  하지만 2016년 7월 21일 대구시의회 교육위는 대구시교육청이 제출한 유가초등학교 이전 통폐합 조례안을 표결도 없이 원안대로 가결했다. 물론 당시 교육위 의원들이 통폐합 절차에 대해 문제점을 지적하기는 하였다. 사전예고제가 실시되지 않은 점, 학생과 학부모들의 의견을 제대로 반영되지 않은 점, 학교 통폐합 과정에서 발생할 갈등에 대한 사전 준비가 없었던 점 등. 그렇지만 새누리당이 다수인 대구시의회 교육위는 문제점만 지적한 채 원안대로 조례안을 통과시켜주었다.    

  이것은 당시 대구교육청이 테크노 4 초교로 9월에 입학해야 할 테크노폴리스 아파트 단지 내 거주하고 있는 325명의 학생들과 조례안에 함께 포함된 대구용천초등학교 신설안을 볼모로 하여 대구시의회 교육위원회를 압박했기 때문이다. 유가초 통폐합 반대 학부모대책위와 작은 학교 살리기 대구 공대위는 ‘대구용천초등학교 신설안’과 ‘유가초 이전 통폐합 건’을 분리한 후에 학부모들의 의견을 반영하여 수정안을 내어 줄 것을 요구했지만  교육위와 시의회는 요지부동이었다. 결국 교육위는 테크노 4 초교에 9월 입학해야 할 학생 325명에 대한 대책이 없다는 이유로 조례안을 통과시켰다. 민의를 반영해야 하는 의회가 행정 집행부에 대한 견제 기능을 상실하고 제 역할을 못한 것이다.

  대구교육청과 대구시의회는 오로지 통학거리의 불편함과 제공되는 금전적, 물질적 혜택에만 관심을 가질 뿐이었다. 그리고 통폐합 조례안은 시의회의 본회의에서 원안대로 통과되었다. 마지막으로 유가초 통폐합 반대 학부모 대책위와 작은 학교 살리기 대구공대위는 민변 변호사의 도움을 받아 8월 5일 유가초 통폐합 조례 무효 행정 소송을 위한 소장을 접수하고 하였으며, 오는 8월 8일에 유가초 통폐합 조례 무효 가처분 소송을 제기했다.

  하지만 이 소송 또한 대구지방법원이 대구교육청의 논리를 그대로 수용하면서 가처분 요청을 기각했다. 결국  유가초 통폐합을 모든 법적 절차가 실패하면서 시골학교 유가초는 9월 1일 통폐합되고 만다. 신설된 테크노밸리 안 <유가초>는 이름만 ‘유가초’ 일뿐 더 이상의 시골의 작은 학교가 아니다.         

2. 돈도 많이 들고 비효율적인 소규모 학교 통폐합을 왜 반대하냐고?    

  학교 교육의 일차적인 주체는 무엇보다 학생과 학부모이다. 학교 통폐합을 진행하는 과정에서 학생과 학부모 등 당사자의 의견이 가장 중요시되어야 한다. 하지만 대구교육청은 이 과정에서 학부모의 의견을 왜곡되고 조작했다. 통폐합  반대 응답을 한 학부모에게 교장이 일일이 전화해 설문 결과를 조작하는 비민주적이고 부당한 조치가 공공연하게 진행되었다.

  당사자들과 수많은 교육 주체들이 이런 문제점을 지적하고 저항해 왔지만 대구교육청은 이런 목소리에 전혀 귀를 기울이지 않았다. 민주 시민을 양성해야 할 학교 하나가 비민주적이고 불합리한 절차를 걸쳐 사라진 것이다. 당시 유가초, 대동초, 복현중-산격중, 신암중-아양중 등 통폐합이 완료된 여러 학교의 통폐합 설명회에서 교육청 관료들은 학부모 다수가 반대해도 통폐합을 추진하겠다고 발언했다. 대구교육청은 처음부터 학교 통폐합 과정에서 학부모 의견을 받을 생각도, 투명하게 진행할 생각도 없었던 것이다.

   여기에서 생기는 의문점? 왜 대구시교육청은 2011년 학교 통폐합 사전예고제를 시행하겠다던 자신들의 원칙마저 무시하고 여론의 비난까지 감수하면서 2-3개월 만에 그 많은 학교들을 통폐합시키려 했을까?  2015년 삼영초를 비롯해 2016년 복현-경진중, 유가초, 대동-산격초, 신암-아양중 등 많은 학교들이 통폐합되었다. 이는 2015년 교육부가 발표한 보도자료와 관련이 있다.

  당시 교육부는 소규모 학교 통폐합 권고 기준안을 발표하였다. 이 기준을 적용하면 전국 초·중·고교 5곳 중 1곳이 사라지는 것으로 분석되었다. 이 기준안에 따르면 △도시지역 초등학교는 240명 이하, 중·고교는 300명 이하가 각각 포함이 된다. 교육부는 지방교육재정 효율화를 명분으로 학교 통폐합 권고기준을 확대한 것이다. 이른바 경제적 효율성을 중시하는 신자유주의 교육정책이다. 특히 교육부는 학교 통폐합을 하면 인센티브로 초등학교는 최대 50억 원, 중·고교는 최대 80억 원을 지원금을 주기로 약속한 것이다. 마침 누리과정 교육과정으로 인해 교육재정 확보에 어려움을 겪던 대구교육청이 이것을 빌미로 학교 통폐합을 강행했다고 볼 수 있겠다.  이미 2016년 동본리중과 본리중 통폐합 인센티브로 대구교육청은 교육부로부터 지원금 100억을 받은 바 있었다.

  또 대구교육청은 2016년 누리과정 예산 전액을 편성하면서 삼영초 폐교 매각대금 100억 원을 여기에 편입하고, 각 초, 중, 고 학교 전입금을 10%가량 줄이면서 각종 교육복지정책을 축소하는 등 정상적 학교교육활동에 심각한 지장을 초래되고 있는 상황이었다. 결국 비상식적인 소규모 학교 통폐합 추진은 교육청이 돈에 눈이 멀어 이루어진 일이었다. 따라서 이것이 비단 유가초에만 적용되는 것이 아니라 다른 구도심 학교나 시골 학교에서 지속적으로 발생할 수 있는 사안인 것이다.  

3. 우린 우쨌거나 작은 학교 살리기가 참교육이라고!   

   학교는 민주 시민을 양성하는 곳이다. 학교 하나를 만들거나 없애는 것도 당연히 치열한 토론과 논의를 거쳐야 하고 민주적인 절차와 과정을 거쳐야 한다. 그러나 당시 대구교육청의 소규모 학교 통폐합 추진에는 그러한 모습들이 전혀 보이지 않았다. 오히려 교육청 행정국장은 통폐합에 반대하는 학부모들을 비이성적 집단으로 매도하거나 지역교육청 교육장은 국가 정책을 충실히 따르지 않는 반란군이라는 발언조차 하였다. 당시 대구교육청은 ‘시도교육청 평가 1위’와 ‘전국에서 제일 행복한 대구 학생’이라고 홍보하고 있었다. 지금도 교육청은 ‘교육수도 대구’라는 문구를 내세운다. 그러나 돈을 우선시하고 실적을 중시하는 교육행정이 시민들과 학부모들의 신뢰와 존중을 받기는 어렵니다.

  대구교육청은 소규모 학교 통폐합을 ‘적정 규모의 학교 육성’이라는 말로 포장했지만  ‘적정 규모 학교’라는 용어 자체가 객관적인 기준에 없는 임의적인 용어일 뿐이다. 교육학적으로 검증된 개념이 아닌 경제적인 관점에 따른 단순한 산술적 개념이다. 학교는 마을의 기본 구성 요소이며 문화의 구심이다. 마을 공동체에서 학교가 가지는 위상은 절대적이다. 소규모 학교의 교육 여건이 열악하다면 더 많은 지원을 통해 활성화할 일이지 아예 없애버리는 것은 대책이라 할 수 없다.

   유가초를 농촌에서 신도시로 통폐합하게 되면 기존의 마을 공동체가 사실상 붕괴되고 젊은 층의 농촌 이탈 현상은 더욱 가속화된다. 옹색한 경제논리를 앞세운 소규모 학교 통폐합 정책은 전면 폐기되어야 할 이유다. ‘학생 수 감소’를 명분으로 소규모 학교를 통폐합하려 할 것이 아니라 오히려 학생 수 감소를 학급당 학생 수의 적정화로 삼는 계기로 삼았어야 했다. 대구만 해도 소규모 학교의 문제보다 과밀 학교, 과밀 학급이 교육적으로 더 문제가 된다. 과밀 학교에서는 학급 당 학생 수를 줄이고, 농촌이나 구도심의 작은 학교 교육 여건을 개선해 과밀 학교로부터의 인구 유입을 촉진하도록 하는 것이 더 바람직한 정책인 것이다.     

  교육 여건과 교육의 질을 개선시켜야 할 대구교육청이 교육 논리보다 경제 논리에 갇혀 근시안적인 통폐합 추진한 것이다. 우리 교육을 경제 논리로부터 해방시켜 교육 본연의 가치와 목적에 부합시키는 것이 바람직하다. 그런 면에서 ‘소규모 학교 통폐합’이 아니라 ‘작은 학교 살리기’가 답이다.  전국의 모든 학생은 어디에 살건 자기 마을을 이탈하지 않고서도 평등하고 질 높은 교육을 받을 권리가 있다. 장기적인 관점으로 봐도 지역과 마을별로 균형 있는 발전을 위해서는 학교를 포함한 지역 문화 인프라를 오히려 강화하는 것이 미래지향적이다.

  학령인구 감소 문제를 돈과 효율성으로 논리로만 접근해 학교를 무작정 없애는 것은 대책이 아니라 아이 키우기 더 어려운 환경으로 만드는 일이다. 그런 과정에서 학령인구는 더 감소하고 다시 이를 이유로 학교 통폐합시키는 건 악순환을 초래한다. 지금이라도 학령인구 감소를 학급당 학생 수의 감축의 계기로 삼았으면 좋겠다. 학급당 학생수 조정, 학교 배치, 교원 배치에 관한 새로운 기준을 종합적으로 마련해야 할 시점이다. 특히 대구는 소규모 학교 통폐합보다 과밀학급의 학급 당 학생 수를 줄이는 데 신경을 썼어야 했다. 학교 폐교는 매우 예외적인 경우에 한하여 제한적으로 이루어지도록 엄격하게 규제되는 게 바람직하다.