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국무총리와 국무위원 5명을 탄핵하면 국무회의는 어떻게?
국무위원이 10명만 남으면 국무회의는 정지될 것으로 보입니다.
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Dec 23. 2024
오늘 오전 노종면 더불어민주당 원내대변인이 국무위원 5명의 추가 탄핵 가능성을 밝혔습니다.
한덕수 대통령 권한대행이 국회가 의결하여 이송한 내란 특검법 등을 공포하지 않으면 추가로 국무위원 5명을 탄핵하여 국무회의를 무력화할 수 있다는 경고로 보입니다.
노종면 원내대변인은 23일 “국무위원 총원 16명 중 박성재 법무부 장관은 직무 정지가 돼 있다”며 “그러면 15명 중 5명을 탄핵하면 국무회의 의결을 못 한다”라고 말했습니다. 이에 대하여 법리적으로 살펴보겠습니다.
1. 국무회의는 무엇인가?
국무회의는 삼권 분립 중 행정부의 최고의사결정기구입니다.
대통령이 혼자 결정하기 전에 국무위원들과 함께 국무회의에서 심의하고 의결하여야 한다는 헌법상의 절차입니다. 국무회의는 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의합니다. 대통령이 국무회의의 의장이 되고, 국무총리는 부의장이 됩니다(헌법 제88조).
국회에서 만들거나 고친 법률을 시행하기 위해서는 국무회의 심의, 의결을 거친 후 행정부가 공포를 해야 합니다. 계엄을 하기 위해서 또는 계엄을 해제하기 위해서도 국무회의 심의가 필요합니다. 행정부에서 수행하는 중요한 사무는 모두 국무회의를 거치도록 하고 있습니다.
2. 국무위원이 10명만 남으면 국무회의가 정지될 것으로 보입니다.
국무회의 법률상 근거는 "정부조직법 제12조"에 있습니다.
정부조직법
제12조(국무회의) ① 대통령은 국무회의 의장으로서 회의를 소집하고 이를 주재한다.
② 의장이 사고로 직무를 수행할 수 없는 경우에는 부의장인 국무총리가 그 직무를 대행하고, 의장과 부의장이 모두 사고로 직무를 수행할 수 없는 경우에는 기획재정부장관이 겸임하는 부총리, 교육부장관이 겸임하는 부총리 및 제26조 제1항에 규정된 순서에 따라 국무위원이 그 직무를 대행한다. <개정 2014. 11. 19.>
③ 국무위원은 정무직으로 하며 의장에게 의안을 제출하고 국무회의의 소집을 요구할 수 있다.
④ 국무회의의 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
정부조직법 제12조에서는 국무회의 의사결정 방법(의사정족수, 의결정족수)은 직접 규정하지 않고, 대통령령으로 위임하고 있습니다. 법률은 국회가 만들기 때문에, 행정부의 최고 회의기구인 국무회의의 의사결정방법은 대통령령으로 정하도록 한 것입니다.
국무회의 규정
제6조(의사정족수 및 의결정족수 등) ① 국무회의는 구성원 과반수의 출석으로 개의(開議)하고, 출석구성원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다.
② 국무회의는 구성원이 동영상 및 음성이 동시에 송수신되는 장치가 갖추어진 서로 다른 장소에 출석하여 진행하는 원격영상회의 방식으로 할 수 있다. 이 경우 국무회의의 구성원은 동일한 회의장에 출석한 것으로 본다.
제7조(대리 출석) ① 국무위원이 국무회의에 출석하지 못할 때에는 각 부의 차관(행정안전부의 재난안전관리사무에 관하여는 이를 담당하는 본부장을 포함한다)이 대리하여 출석한다.
② 대리 출석한 차관은 관계 의안에 관하여 발언할 수 있으나 표결에는 참가할 수 없다.
대통령령인 국무회의 규정 제6조 제1항에서 국무회의 구성원(국무위원) 과반수의 출석으로 개의하고, 출석한 국무회의 2/3 이상의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있습니다. 국무위원 정원은 21명이므로 국무위원 11명 이상이 참석하여야 개의할 수 있습니다.
현재 국무위원은 5명이 공석입니다. 대통령, 국방부장관, 행안부장관, 법무부장관, 여성가족부장관 등 5명이 공석입니다. 여기에 국무총리와 장관 5명을 국회가 추가로 탄핵하면, 남은 국무위원은 10명이 됩니다. 국무회의에 참석할 수 있는 국무위원이 10명이 되면 국무회의를 개의할 수 없게 되는 것입니다.
장관이 없을 때 차관이 국무회의에 출석할 수는 있으나, 표결에 참가할 수 없다고 규정하고 있습니다(국무회의 규정 제7조 제2항).
*국무총리실에서도 같은 해석 의견으로 보입니다.
3. 국무회의 규정을 고치는 것이 불가능하지는 않습니다.
국무회의 규정은 대통령령입니다. 대통령령은 행정부가 제정하거나 개정할 수 있는 최고규범입니다. 따라서 현시점에서 '이론적'으로는 국무회의 규정을 고치는 것이 불가능하지는 않습니다. 고치는 것이 가능할 수는 있습니다. 오늘 국무회의 규정 개정안을 마련해서, 내일 있을 국무회의에서 국무회의 규정을 고치는 것도 불가능하지는 않습니다.
그렇다면, 어떻게 고치고 싶은 마음이 들까요? 두 가지 방안이 있을 것 같습니다.
첫째, 국무회의 규정 제6조 제1항을 다음과 같이 고치고 싶을 수 있습니다.
[현행] 제6조(의사정족수 및 의결정족수 등) ① 국무회의는 구성원 과반수의 출석으로 개의(開議)하고, 출석구성원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다.
→ 개의할 수 있는 숫자(예: 3명 이상 등)를 줄이고 싶을 수 있습니다. 지금은 11명이 있어야 국무회의를 개의할 수 있는데 이 숫자를 확 줄여서 국무회의 기능을 유지하고 싶은 생각이 들 수 있습니다.
둘째, 국무회의 규정 제7조 제2항을 다음과 같이 고치고 싶을 수 있습니다.
[현행] 제7조(대리 출석) ② 대리 출석한 차관은 관계 의안에 관하여 발언할 수 있으나 표결에는 참가할 수 없다.
→ 대리 출석하는 차관도 표결할 수 있다고 고치고 싶을 수 있습니다. 그렇게 고치면 장관이 모두 탄핵되어 차관만 남아있더라도 국무회의를 개의하고 심의, 의결 기능을 유지할 수 있습니다. 그런데 헌법과 정부조직법 입법 취지에 반하는 것은 아닌지에 대한 고민이 더 필요합니다.
4. 국무회의 규정을 함부로 고치는 것은 어려워 보입니다.
대통령령인 국무회의 규정이 1963년 12월 31일 제정될 당시부터 현재까지 위 국무회의 제6조와 제7조의 내용은 수정된 역사가 없습니다. 제정 후 60년 동안 전혀 고쳐지지 않은 사항입니다. 60년 넘게 국무회의는 정원의 과반수로 개의하고 출석한 국무위원의 2/3 이상의 찬성으로 의결한다고 유지해 왔습니다. 그만큼 입법취지가 확고한 규정입니다. 필요에 따라서 이렇게 저렇게 고쳐온 규정이 전혀 아닙니다.
그런데 지금 갑자기 국무회의 규정 제6조나 제7조를 고치겠다고 하면, 그 이유가 매우 궁색할 수 있습니다. 노종면 의원이 장관 5명의 탄핵 가능성을 언급한 이후에 갑자기 의사정족수 규정을 고치겠다거나 차관에게 의결권을 주겠다고 고치겠다고 하면, 그 의도가 순수하게 보이지 않을 수 있다는 것입니다.
그리고 "국회법"에서는 다음과 같은 사항을 규정하고 있어, 국회의 견제장치가 있습니다.
국회법
제98조의2(대통령령 등의 제출 등) ① 중앙행정기관의 장은 법률에서 위임한 사항이나 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항을 규정한 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시 등이 제정ㆍ개정 또는 폐지되었을 때에는 10일 이내에 이를 국회 소관 상임위원회에 제출하여야 한다. 다만, 대통령령의 경우에는 입법예고를 할 때(입법예고를 생략하는 경우에는 법제처장에게 심사를 요청할 때를 말한다)에도 그 입법예고안을 10일 이내에 제출하여야 한다.
위 규정에 따르면, 정부가 대통령령을 고치려고 할 때에는 고치기 전에 국회에 미리 알려야 합니다. 일반적으로 대통령령을 고치려면 국민들에게 40일 이상의 기간 동안 고치려는 취지를 미리 알리고 국민들로부터 의견을 받아야 합니다.
정말 긴급하고 예외적인 경우에는 입법예고 기간을 40일에서 단축하거나 생략할 수 있는데, 이러한 경우에도 국회법 제98조의2 제1항에서는 법제처가 관련 대통령령 개정안 심사 요청 공문을 받을 때에 국회에도 그 개정안을 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
국무회의 규정은 행정안전부 의정담당관실에서 관리하는 법령입니다. 따라서 국무회의 규정을 고치기 위하여 입법예고를 할 경우에는 행정안전부 의정담당관실에서 입법예고안을 국회에 알려야 하며, 혹시라도 입법예고를 생략하는 경우에도 행정안전부 또는 법제처에서 해당 국무회의 규정 개정안을 국회에 알려야 합니다. 행정부에는 이 규정을 준수해야 하는 법률상 의무가 있습니다.
국회는 행정안전부에 주기적으로 국무회의 규정 개정 움직임을 체크하면서 관련 규정 개정 동향을 파악할 수 있을 것입니다.
5. 국무회의가 정지되면, 국회의장이 해당 법률을 공포하게 됩니다.
국무총리와 국무위원 5명이 추가로 탄핵되면, 10명의 국무위원이 남게 됩니다. 관련 법령 해석상 국무회의 개의가 어려워지고, 국무회의 심의 & 의결기능은 정지될 것입니다.
헌법은 위와 같은 비상상황에 대해서 플랜 B를 규정하고 있습니다.
대한민국헌법
제53조 ①국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다.
⑤대통령이 제1항의 기간 내에 공포나 재의의 요구를 하지 아니한 때에도 그 법률안은 법률로서 확정된다.
⑥대통령은 제4항과 제5항의 규정에 의하여 확정된 법률을 지체없이 공포하여야 한다. 제5항에 의하여 법률이 확정된 후 또는 제4항에 의한 확정법률이 정부에 이송된 후 5일 이내에 대통령이 공포하지 아니할 때에는 국회의장이 이를 공포한다.
국회법
제98조(의안의 이송) ③ 헌법 제53조제6항에 따라 대통령이 확정된 법률을 공포하지 아니하였을 때에는 의장은 그 공포기일이 경과한 날부터 5일 이내에 공포하고, 대통령에게 통지하여야 한다.
헌법 제53조 제5항과 제6항, 국회법 제98조 제3항에 따라서 국회가 의결한 법률안을 행정부(대통령 또는 대통령 권한대행)가 공포하지 못할 경우에는 결국 국회의장이 해당 법률안을 공포할 수 있습니다. 현재 국회의 의결하여 정부로 이송되어 있는 법률은 내란특검법과 김건희특검법입니다.
만약 위와 같이 국무위원 추가 탄핵을 통하여 10명의 국무위원만 남는다면, 국무회의는 정지될 것이므로 결국에는 국회의장이 해당 법률을 공포하는 과정을 통하여 해당 법률은 시행될 것으로 보입니다.
국무위원이 10명만 남게 되어서 국무회의 개의가 불가능한 상황이 벌어지는 것은 최초의, 초유의 일입니다.
위와 같은 극단적 상황까지 이어지지 않기를 진심으로 바랍니다.
※ 만약 장관님들이 다수 자리에 계시지 않는다고 하더라도 "직무대리규정"이라는 대통령령이 있기 때문에 차관님들이 장관님들의 업무를 대행하게 되어 있습니다.
엄청난 업무 공백이 발생하지는 않을 것으로 보입니다.
직무대리규정
제4조(기관장과 부기관장의 직무대리) ① 기관장에게 사고가 발생한 경우에는 부기관장이 기관장의 직무대리를 한다.
② 부기관장에게 사고가 발생한 경우에는 실ㆍ국을 설치하는 법령에 규정된 실ㆍ국의 순위에 따른 실장ㆍ국장(본부장ㆍ단장ㆍ부장, 그 밖에 이에 준하는 직위에 재직 중인 공무원을 포함하며, 실ㆍ국이 설치되어 있지 아니한 기관에서는 과장이나 이에 준하는 보조기관을 말한다. 이하 같다)이 부기관장의 직무대리를 한다. 다만, 실장ㆍ국장보다 상위 직위가 설치되어 있는 경우에는 그 직위를 설치하는 법령에 규정된 순위에 따라 그 상위 직위에 재직 중인 공무원이 실장ㆍ국장에 우선하여 부기관장의 직무대리를 한다.
③ 기관장은 대리하게 할 업무가 특수하거나 그 밖의 부득이한 사유로 제2항의 순위에 따른 직무대리가 적당하지 아니하다고 인정되는 경우에는 제2항에도 불구하고 직무대리의 취지에 맞게 부기관장 직무대리의 순위를 미리 정하여 운영하여야 한다.
④ 기관장과 부기관장 모두에게 사고가 발생한 경우에는 제2항의 순위(제3항에 따라 미리 정해진 직무대리 순위가 있는 경우에는 그 순위를 말한다)에 따른 직위에 재직 중인 공무원이 순차적으로 각각 기관장, 부기관장의 직무대리를 한다.
