한 번은 짚고 넘어가야 하지 않나? 거버넌스
거버넌스 제대로 알기
거버넌스?
17년 전, 비영리 재단에서 일하면서 거버넌스라는 말을 처음들었다. 입사 오리엔테이션에서 기업에서는 한가지 버텀라인(bottomline, 순이익)을 목표로 하지만, 사회적기업은 사람과 지구(환경), 경제적 가치 3개의 목표를 갖기에 트리플 버텀라인(triple bottomline)이란 개념을 쓴다고 했다. 그러면서 ESG란 것도 있는데, 트리플버텀라인에서 제시하는 환경(Environment), 사회(Society)에 대한 성과 외에, 거버넌스(Governance)는 조직 안에서 일하는 사람들을 조직 내부 운영할 때의 가치를 챙긴다고 했다. 오리엔테이션 내용은 더 풍부했을 수 있으나, 일반 회사에서 일하던 내가 그때 이해하고 담아 둘 수 있었던 내용은 저정도였다. 일을 한 해 두해 해나가다 보니, 거버넌스라는 단어를 더 자주 듣게 되었다. 나도 종종 '거버넌스'라는 말을 가져다 썼다. 외부에서 특정 아젠다를 중심으로 조직이나 전문가 여럿이 모여 회의를 하면 회의록 제목에 '거버넌스 회의'이라 썼다. 다양한 주체가 함께 힘을 모아 공동의 현안을 논의하자고 결의하는 구조를 시작하자고 하면 거버넌스의 다른말로 '민관협력 네트워크'란 말도 썼다. 단체, 정부, 기업등이 네트워크를 이루어 뭔가를 하려고 하면 '거버넌스'구나 정도로 이해했다.
나혼자 하면 더 빨리 잘할 수 있었던 것을 동료와 페이스를 맞추고, 리더십과 소통하고, 다른 부서와 협력을 조율하면서 괜한 힘을 들인다 생각한 적이 있다. 그러나, 혼자 쉽게 굴리는 일이 공깃돌 같다면, 여럿이 함께하는 일은 바위를 움직이는 일이었다. 바위를 움직이는 데에는 시간과 힘이 많이 들지만, 한 번 바위가 움직이면 지속력과 파급력도 그만큼 더 크다. 특히 더 나은 세상의로의 변화를 원하는 시민사회, 소셜섹터, 사회적경제, 사회혁신에서 함께를 뺄 수 있을까? '함께'의 중요성을 생각하니, 그 구조와 운영에 대해 더욱 관심이 갔다. 이와 맞물려 일도 관련해서 계속 하게 되었다. KOICA 사회연대경제프로그램(2020-2022)은 개발도상국 사회적경제조직 지원프로그램으로 한국의 사회적기업과 비영리가 서로 협력하여 개발도상국에 또다른 사회적기업을 인큐베이팅하고 지원하는 사업이었다. 사업 성공을 위해서는 다양한 이해관계자의 사업 참여와 책임각을 실은 의사결정조율이 필수인 사업이다. 프로그램의 성과관리를 하면서 비즈니스모델, 재무적가치뿐만 아니리나 사회적가치를 감안한 가치사슬, 사업 참여자와 이해관계자의 거버넌스를 챙겼다. 거버넌스에 대한 학문적 설명보다는, 거버넌스가 실제 조직운영과 다양한 이해관계자(파트너)와의 관계에서 어떻게 활용하는지를 알리는 것이 중심이었다. 나는 비영리 조직생활과 사회적기업지원 경험을 바탕으로 암묵지를 털어, 사업 성과가 잘나오도록 프로젝트별 거버넌스를 점검하는 체크리스트¹를 만들고, 다양한 이해관계자가 함께하는 거버넌스 요소에 대한 워크샵과 컨설팅을 했다. 뒤 이어, 지구촌나눔운동에서 운영하는 KOICA 청년중기봉사단(거버넌스분야) 성과관리(2023~2026)를 맡아 하고 있다. 봉사단 사업은 대한민국 34세 미만 청년이 개발도상국에서 현지봉사단원과 함께 팀을 이루어 프로젝트 거버넌스를 만들고, 봉사활동을 추진하는 사업으로 봉사단원들에게 거버넌스를 제대로 이해하도록 하는게 사업 성과관리에 중요하다. 이번엔 소셜섹터, 개발협력 모르고 해외 봉사를 위해 참여한 청년단원들도 이해할 수 있은, 무작정 어려운 말이 아닌 쉬운 말로 다른 사람에게 설명할 수 있어야 했다. 지난 5년, 의도치 않게, 전략적 '함께'의 필요를 느끼고, 거버넌스를 주제로 일하게 되었다. 다음은 일하면서 생각한, 거버넌스에서 한 번은 짚고 넘어가면 좋을 사항들을 정리한 것이다.
거버넌스, 뭐라고 번역해야 할까? 지배구조? 의사결정구조?
기업에서는 거버넌스를 지배구조라고 번역한다. 처음엔 거버넌스를 지배구조로 번역하면 안된다 생각했는데, 거버넌스의 의미를 알아 가면서 거버넌스는 다양하게 번역될 수 있다는 것을 이해했다. 기업은 주주의 이익을 극대화 하기위해 존재한다. 기업의 경영진, 직원은 주주의 이익을 추구하는 활동을 하고 댓가를 받는다. 임직원은 자신이 원하는 보상과 처우를 받으며, 다른사람과 비교해 형평성 있을 때 회사가 잘되는 데 힘을 다해 일한다. 주주가 적법하게 지분을 취득하고 주주의 책임을 다하는지, 급여가 상대적으로 적더라도 임원과 직원의 급여차이가 납득할 만 한지, 직원의 고충이 제대로 반영될 수 있는 구조를 갖는 지 등이 거버넌스에서 다루어 진다. 조직을 소유한 주체와 권리가 명확하기에, 기업에서 조직구성원이 함께 잘살기 위해 만든 거버넌스는 지배구조라 불릴 수 있다. 반면에 시민사회 비영리에서는 조직의 소유와 의사결정권이 일치하지 않는 경우가 많다. 기부금을 통해 설립된 조직, 사회문제를 해결하고자 모인 활동가들을 생각해보자. 누가 소유한 조직일 까? 먼저, 조직을 설립할 정도로 거액을 낸 기부자는 기부금을 내는 일을 "사회에 환원했다"고 한다. 일상적으로 기부하는 기부자 또한, 기부한 조직의 가치를 지지하는 활동이지, 내가 그 조직을 소유한다고 생각하지 않는다. 활동가는 비영리 조직을 통해 자신의 가치에 기반한 일을 하고자 하며, 이사회가 결정한 사항을 이행하며 월급을 받는다. 그렇다면 이사회는? 이사회는 조직을 통해 사회문제를 해결하고자 하는 사람들을 대리하여 조직운영을 위한 의사결정을 하는 것이지, 조직의 소유자는 아니다. 비영리의 이사나 리더십은 정관에 의거한 기간동안 의사결정하는 권한을 가지며, 이 권한은 기업위 지분처럼 증여나 양도가 가능하지 않다. 그러기에 비영리의 거버넌스는 "지배(지분 소유)"를 통해 이루어질 수 없으며, 조직의 중요한 의사결정을 이사회에 위임하고, 이에 따라 조직을 운영한다. '거버넌스'가 공동의 목표를 갖고 여러사람이 모인 조직이 운영되는 방식이라면, 비영리의 거버넌스는 이사회 같은 ‘의사결정구조와 프로토콜’로 이해될 수 있다.
거버넌스의 의미 제대로 알고 쓰기
거버넌스, ESG에 G. 당연히 들어본 적 있고, 알 것 같은 단어다. 그런데 '거버넌스 제대로 설명해줘'라고 하면 면 어렵다. 사전을 찾아봐도 합의된 정의는 없다고 나오고, 서로다른 형태와 내용을 가진 곳에서 거버넌스란 말을 가져다 쓴다. 특정 의도를 위해 다양한 구성원이 모인 곳이라면 거버넌스는 어디에 가져다 붙여도 대략 말이된다. UN이 개발도상국 지원하기 위한 구조를 만드는 것도 거버넌스(사실 UN도 글로벌 거버넌스), 주민들의 의견을 모아 마을활동을 하거나, 시민사회와 정부가 함께 정책을 구성하고 운영하는 협치는 민괍협력 거버넌스, 기업의 지배구조와 운영을 이야기하는 기업 거버넌스, IT 시스템의 체계를 만들고 구조화하는 것 또한 IT 거버넌스. 모두 말이 된다. 그런데, 앞에 무엇이 붙느냐 맥락에 따라 '거버넌스'의 의미가 조금씩 달라진다. 거버넌스, 어떻게 제대로 알고 써야 할까?
거버넌스의 사전적 의미
거버넌스는 고대 그리스어로 "kubernaein(kybernan)", 라틴어로 "gubernare" 키를 조정하는 의미를 가지고 있다(UNODC, 2024). 브리태니커 백과사전에는 "조직이나 사회가 목표를 설정하고 이를 달성하기 위해 권한을 행사하며, 자원을 관리하고 조정하는 과정" 이라 설명하고 있다. 사전적 의미는 집단을 관리운영하는 (governing) 행위관계를 나타내는 말이다. 흔히, 협치, 민주적 의사결정구조와 같은 말을 거버넌스와 같이 쓰지만, 거버넌스 단어 자체에는 민주적, 협력적이라는 가치를 지니지 않는다. 거버넌스는 의사결정의 과정과 의사결정된 사항이 이행되는 과정과, 그에 필요한 구조와 규약(프로토콜)을 가르킨다고 볼 수 있다. 그러기에 거버넌스는 여럿이 함께하는 구조를 가질때 그 규모와 상관없이 쓰일 수 있다. 어떤 맥락에 붙이느냐에 따라서, 가정에서부터 조직, 지역, 국가, 지구적 범위를 포함할 수 있다. (UNSSR, 2016)
거버넌스의 확산
거버넌스는 다양한 이해관계를 지닌 세상 조직과 개인이 협력에 의지가 생기면서, 세상이 발전하면서 자연스럽게 중요해졌다. 사람들은 선한 의도로만이 아니라, 자신과의 이해관계, 이해득실로 협력하고자 한다. 거버넌스의 역사를 읽다보면 고대 씨족과 부족사회에서 국가라는 개념이 생기고 정부의 권한과 책무가 생기기까지의 이야기가 나온다. 거버넌스는 고대사회 부터 나온 개념이었지만, 거버넌스의 필요성과 영향력이 대두 된 데에는 국가라는 테두리가 약해진 현대에 와서다. 거버넌스가 중요한 키워드가 된 데에는 세계적으로 복지국가의 한계와 경제위기로 정부가 더이상 크게 역할 할 수 없게 되었다(역할 의지가 없어졌다가 더 맞을 지도). 1980년대 신자유주의가 들어서면서 공공서비스에서도 효율화와 경쟁력강화가 주가 되는 신공공관리(New Public Management)의 등장했다 (김선정 & 조성택, 2014). 정부는 기존에 공공서비스의 제공자로서 해왔던 다양한 역할을 민영화 하고 축소한면서, 정부 대신 공공영역에서 역할할 수 있는 주체들을 모으고 역할하도록 했다. 국가적으로는 점점 커져가는 시민의 요구와 조세부담에서 정부의 역할과 비용을 줄이고자 하는 것을 목적이 컸다. 글로벌 사회에서도 기존의 UN 등 정부간 기구들 뿐만 아니라 NGOs, 시민운동, 초국적 기업, 연구소, 대중매체들을 포함하여 활동의 범위와 효과성 또한 높이고자 하였다. 하나의 강한 주체(정부)가 의사결정하고, 예산을 가지고 탑다운(하향식)으로 밀어 붙이는 것이 과거 큰정부의 방식이 었다면, 다양한 이해관계자들이 함께하는 거버넌스 체계에서는 각 주체가 능동적으로 움직일 수 있도록 공동의 목표를 정하는 한 편, 다양한 주체의 니즈 또한 형평성 있게 반영되어야 했다. 시민사회 NGO의 목소리와 행동이 더 요구되어지기 시작한 것도 이때다. 실제로 UN은 1992년에 평화보장, 지속가능한 개발의 보장, 민주주의의 보편화를 위한 지구적 공동대응을 강화하기 위하여 유엔 글로벌 거버넌스 위원회(Commission on Global Governance)를 창설했다. 한국에서도 1990년 이후 "거버넌스"의제가 집중적으로 논의되기 시작하였다(라미경, 2009). 한 주체의 소유와 주도로 해결될 수 없는 상황(setting)이 점점 많아지면서, 집단의 조정을 위한 구조와 프로토콜(규약)이 매우 중요해진 것은 물론, 무늬만 거버넌스가 아닌 목적에 효과적/효율적으로 작동하는 거버넌스가 되기 위한 메커니즘(기제)도 중요하게 부각되기 시작했다.
거버넌스의 개념이해와 굿거버넌스
거버넌스는 다양한 주체가 함 께 공동의 사안에 대한 모든 의사 결정과정와 결정사항의 이행을 다루는 공식, 비공식적 구조와 행위 모두를 아우른다. 그러기에 맥락에 따라 기업 거버넌스, 공공 거버넌스와 같이 특정 조직이나 분야 내의 운영기제, 통치방식, 지배구조로도 해석될 수 있다. 또한, 글로벌 거버넌스, 협력적 거버넌스에서 처럼 여러주체가 함께하는 개념적, 형식적 구조를 거버넌스라고 부를 수도 있다. 따라서, 거버넌스를 제대로 이해하기 위해서는 협의의 거버넌스 정의를 외우는 것보다, 거버넌스가 잘 작동할 때의 요소와 원칙들을 이해하는 게 필요하다. 국제사회에서는 1989년 세계은행 보고서에서 사하라 이남 아프리카 국가들의 저성장 원인을 거버넌스의 실패(Crisis of Governance)로 진단했고, 이후 세계은행, IMF, UNDP가 굿 거버넌스의 필요성을 피력하며, 개발도상국의 원조조건으로 굿거버넌스를 요청하면서 원칙들이 개발되고, 국제 기구에서 추가 발전시켜 글로벌 사회 전반에 적용하도록 하고 있다.
· 책임성(Accountability): 자신의 행동과 결정에 대해 책임을 져야 하며, 잘못된 경우 적절한 조치를 받아야 함.
· 투명성(Transparency): 정책 결정 과정과 정보가 공개적으로 이루어져 시민들이 접근 가능해야 함.
· 참여(Participation): 시민들이 의사결정 과정에 적극적으로 참여할 수 있는 권리를 보장해야 한다는 원칙. 이는 포괄성과 형평성을 포함하며, 사회적 약자와 소수자도 포함하여야 함.
· 법치주의(Rule of Law): 법이 공정하고 일관되게 적용되어야 하며, 모든 개인과 기관이 법 앞에 평등해야 함.
· 효율성과 효과성(Effectiveness and Efficiency): 자원을 최적화하여 사회적 요구를 충족시키고, 정책이 실제로 목표를 달성할 수 있도록 해야 함.
위는 AI를 통해 뽑아본 UNDP, 월드뱅크, 유럽 평의회, OECD 에서 뽑은 굿거버넌스의 원칙 중 공통요소다. 그 원칙을 하나하나 살펴보면, 국가단위로 참여하는 국제사회 뿐만아니다. 공공기관/ 기업/ 팀/ 공동체/ 가족처럼 집단의 규모와 성격에 관계 없이, 여럿이 공동의 목적을 이루기 위해 서로 협력해야 할 때, 우리는 거버넌스가 필요하다. 이는 결국, 거버넌스는 서로 처지와 상황이 달라도 한 배를 타고 항해할 때, "키를 움직인다"는 사전적의미로 돌아간다. 거버넌스, 너무 크고 무겁게 만 보지 않아도 된다. 나는 여기에, "변화촉발가능성"이라는 한 가지 원칙을 더 추가하고 싶다. 거버넌스를 통해 참여가능성을 보장하는 것뿐만 아니라, 참여를 통해 낸 목소리가 적절히 함께 검토되고, 합의 또는 동의를 얻거나 합당한 이유로 부결될 수 있도록 하는 것이다. 나 또는 우리의 목소리로 변화를 만들어 낼 수 있다는 믿음이 거버넌스를 실제 작동하도록 한다. 이렇게 책임성, 투명성, 참여, 효과성과 효율성에 변화촉발가능성을 더하면 우리가 익숙히 쓰는 개념이 떠오른다. 어떠한 일에 영향을 주거나 영향을 받는 사람 모두가 자신의 일로서 목소리를 낼 수 있고, 서로 조율할 수 있으며, 변화를 만들어낼 수 있는 구조와 프로토콜 그리고 그 실제 과정, "민주주의"다.
거버넌스의 실제 적용
2000년, 존피에르와 가이 피터스(John Pierre & B. Guy Peters)는 거버넌스를 "정책 결정에 있어 정부 주도의 통제와 관리에서 벗어나 다양한 이해당사자가 주체적인 행위자로 협의와 합의 과정을 통하여 정책을 결정하고 집행해 나가는 사회적 통치 시스템"이라고 정의했다. 이전의 거버넌스에 대한 설명이 "다양한 이해당사자가 정책을 결정하고, 집행해 나가는 시스템"이었다면, 이해관계자에 "주체적인"이라는 형용사형 역할을 붙여 놓은 것이 인상적이다. 피에르와 피터스의 정의를 내가 일하고 있는 프로젝트의 내부 구성원과 외부 파트너를 대입해 일상에 활용할 수 있도록 바꾸어 본다.
"조직 내부의 구성원이 주체적인 행위자로서 협의와 합의 과정을 통하여 조직 내부의 정책을 결정하고 집행해 나감으로 써, 조직의 성공을 위하여 구성원이 자발적 참여와 기여를 유발하는 조직 내부의 의사결정 구조와 프로토콜"
"조직 외부의 다양한 이해관계자가 협의와 합의 과정을 통하여 조직과 협력관계를 맺음으로써, 공동의 가치 창출을 위하여 능동적으로 협력/ 협업할 수 있도록 하는 구조와 프로토콜"
이해관계자의 주체성, 즉 자발성과 능동성이 거버넌스가 작동하는 동력이 된다. 거버넌스는 공동의 목표를 세우고 이루기 위해 함께 하는 행위 모두를 담을 수 있는 큰 그릇 이지만, 그릇만 있어서는 아무것도 이루어지지 않는다. 나를 포함한 우리 모두가 어떤 상황에서 여럿 안에서 서로 조율하며 주체적으로 움직이는 지, 살펴보고 그 조건을 만들어 나가는 것. 그것이 거버넌스의 시작이다.
"공동의 목표를 가진 다양한 이해관계자가 자발적으로 의견을 내고 능동적으로 행동할 수 있도록 함을 통해, 목표의 달성을 위해 효과적/효율적으로 협력할 수 있도록 하는 구조와 프로토콜 그리고 그 실제 과정"
이제껏 내가 만났던 다양한 상황에서의 거버넌스를 떠올리며, 그 모두에게 적용될 수 있도록 거버넌스의 정의를 다시 써봤다. 내가 내린 정의는 또 바뀌겠다. 앞으로 올 거버넌스에 대한 새로운 배움과 발견이 벌써 부터 기대된다. 왜냐고? 함께 잘 살고 싶으니까.
¹'공익네트워크 우리는'의 NPO자가진단지표를 많이 참고했다. 국내 공익활동과 개발협력활동이 서로 배울점이 많음을 이때 알게되었다. 같은 비영리 활동으로 다른 형식지를 쌓아온 국제개발협력, 국내 공익활동의 지식을 연결하는 일을 중요하게 생각하는데 이는 다음기회에 더 소개 하고 싶다.
참고문헌
UNSSR. (2016). Security Sector Reform Integrated Technical Guidance Notes, p. iv. https://www.unodc.org/documents/organized-crime/SSR_TOC_ITGN_2016_WEB.pdf
김선정 and 조성택. (2014). 국가행정의 역할 재정립에 관한 연구: 신공공관리와 거버넌스를 중심으로. 한국행정사학지, 35, 77-96. https://www.kci.go.kr/kciportal/ci/sereArticleSearch/ciSereArtiView.kci?sereArticleSearchBean.artiId=ART001939168
라미경. (2009). 거버넌스 연구의 현재적 쟁점. 한국거버넌스학회보, 16(3), 91-107. https://www.kci.go.kr/kciportal/ci/sereArticleSearch/ciSereArtiView.kci?sereArticleSearchBean.artiId=ART001401390
Pierre, J. and B. Guy Peters. (2000). Governance, Politics and the State., 위키피디아 재인용https://ko.wikipedia.org/wiki/%EA%B1%B0%EB%B2%84%EB%84%8C%EC%8A%A4#cite_note-PierrePeters2000-4
<웹사이트>
UNODC. What is Governance?. https://www.unodc.org/e4j/en/anti-corruption/module-2/key-issues/what-is-governance.html (검색일 2025.2.8)
