거버넌스와 행정개혁 2
행정대학원 공공정책전공_거버넌스와 윤리
0. 들어가기
거버넌스라는 주제가 등장한 것은 신공공관리론 때문이다. 통치가 가지고 있는 한계를 해결하고 능률적인 행정관리가 되고자 나온 대안이 거버넌스라는 것이다. 오늘은 거버넌스의 등장으로 일어난 변화와 거버넌스를 운영할 때 행정윤리는 어떤식으로 진행되어야 하는지 알아보자.
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1. 서론
거버넌스의 등장
정부관료제에 대한 불신과 비판으로 거버넌스가 등장했다.
관료제 중심의 패러다임이 1970년대 후반부터 거버넌스 패러다임으로 변화하였다.
경쟁적 자유시장 체제에 원형적 근거를 두면서 대중주의적 접근방식을 통한 행정의 효율성과 대응성resposiveness을 확보하기 위한 방법으로 거버넌스가 등장했다.
학문적 관점에 따라 등장 배경의 차이가 있다.
1. 조직이론 : 조직 내부의 운영과 관리에 초점을 두면서 과거보다 더 유연하고 역동적인 관리방식으로서 이해한다.
2. 행정학 : 변화하는 상황에서 정부가 좀 더 대응적이고 책임성 있는 관리기법을 어떻게 제도화하는냐에 관심과 집중한다.
3. 정치학 : 다양한 이해 관계를 가진 행위자들을 포괄하는 통치양식으로서 거버번스의 등장을 설명한다.
인도네시아의 협력적 거버넌스 도식2. 인식의 렌즈로서 거버넌스 행정윤리
거버넌스 개념비교
1) 협의의 거버넌스
시민사회 역할을 강조한다.
공식적인 권위 없이도 다양한 행위자들이 자율적으로, 호혜적인 상호 의존성에 기반하여 협력하도록 하는 제도 및 조종형태를 말한다.
정부의 존재를 부정한다는 의미는 "정부없는 거버넌스"governance without government의 형태에 가깝다. (Rhodes 1996)
2) 광의의 거버넌스
협력과 파트너십을 강조한다.
정부중심의 공적 조직과 사적 조직의 경계가 무너지면서 나타나는 국가(정부), 시민사회 및 시장 간의 파트너십을 통한 새로운 협력형태이다.
기존의 계서제적 정부 그 자체를 배제하지 않으면서, 국가 권위에 기초한 통치로서의 정부 기능을 부인하는 대신 사회의 주요 행위자로 시장에서의 민간기업과 그에 대칭되는 정부, 이들 중간에 위치한 시민과 그 대변자로서의 ngo간 수평적이고 상호협조적인 동반자적 관계를 형성한다.
정부와 함께하는 거버넌스라고 할 수 있다. governance with government
3. 인식의 렌즈로서 행정윤리
1) 윤리와 가치
행정이 추구해야할 가치는 무엇인가? 윤리와 가치에 대해서 고민해보면 다양한 비판의식이 생길 수 있다.
행정인들의 태도 또는 정책결정에 영향을 미치는 것이 윤리와 가치이다.
행정의 접근방법에 따라 상이하지만, 최근 행정학이 추구하는 지배적인 가치는 "관료적 가치"bereaucratic ethos과 "민주적 가치"demoncratic ethos이다.
관료적 가치는 능률성, 효율성, 전문기술, 충성심, 책임성이다. 관료제 모델Weber, 정치행정이원론Wilson, 과학적관리론Taylor, 비교행정 연구와 합리성Goodnow, Willoughby등이 있다.
민주적 가치는 공익과 형평성이다. 정치체제의 가치, 시민정신, 공익, 사회적 형평등을 포함하고 있다.
R.A.W Rhodes2) 거버넌스의 6가지 의미와 윤리의 본질_Rhodes, 1996
_1. 최소국가 minimal state : 공공서비스 공급 주체로서 시장과 준시장이 지켜야할 도리를 지키도록 역할하는 것
_2. 기업 거버넌스 corporate governance : 회사의 최고관리자들이 주주 및 기타 이해 관계자들의 이익을 보장하기 위해 책임있는 역할을 수행하는 것
_3. 새로운 행정관리 new public management : 고객을 위해 무엇을 추구해야 하는지를 정확히 판단할 수 있는 능력이다.
_4. 좋은 거버넌스 good governance : 국가의 일을 관리하기 위해 정치권력을 올바르게 행사하고 수행하는 것
_5. 사회적사이버네틱 체제 socio-cybernetic systems : 모든 행위자들이 상호 작용적 사회정치 형태 내에서 지켜야할 도리
_6. 자기조직화 네트워크 self-organizing networks : 신뢰와 상호조정 그리고 자율성 추구
3) 행정윤리의 중요성
행정의 다학문적 속성상 행정윤리 연구가 아직까지 공통의 개념이나 거 기준을 제시하는 이론적 틀을 정립하기가 어렵다.
학자들이 주장하는 행정윤리의 범주를 생각해보자.
올바른 행정이 무엇인지 해답을 찾기 위한 성찰의 과정이 행정윤리이다.
행정의 의사결정과 관련하여 둘 이상의 가치 간에 갈등을 일으키는 상황에서 가치 간에 질서를 부여하고 무엇이 중요한 가치인가를 구별해주는 지침이다.
정직성과 책임성의 관점에서 정직성rectitute는 공직이 사적 이익을 위해 이용되지 못하도록 행정인 개인으로서 가져야할 덕복이다. 책임성responsibility는 행정인들이 정책 결정을 하거나 행정재량권을 행사할 때 길잡이가 될 수 있는 도덕적 지침이다.
행정인들로 하여금 공공의 신뢰를 얻도록 하는 내부 통제장치로서 행정인들의 행위에 정당성을 부여해주는 공식적, 비공식적 제약이다.
참고. 행정윤리의 시대
참고자료는 다음 H. George Frederickson의 Ehics and Pubulic Administration에서 나오는 도입부의 내용이다.
1) 1990년대 이전, 부패와 행정개혁의 맥락 속에서 윤리의 문제는 어떠한 외연으로 나타나고 있는가?
윤리적 진리나 인간의 가치관을 실증 분석할 수는 없지만 민주적 정부, 헌법 등과 같이 사회가 동의하는 가치에 순응하는 행동은 윤리적이고 그렇지 않은 것은 비윤리적인 것으로 평가된다.
현대 사회과학에서는 다양한 분석도구의 발달 덕분에 이들을 평가하는 것이 가능하며, 정부의 정책, 프로그램, 조직 내 구성원의 윤리성장을 위해 이러한 수단을 사용할 수 있게 된다.
1990년대 초반에는 정부 개혁과 윤리운동이 다른 차원에서 취급된다. 그러나 1930년대 중반부터 정부가 급속히 성장하여 1950년대에 이르러서는 시민서비스가 정부의 네번째 브런치로 인식되었다.
각 시대의 윤리적 문제는 공공부문 차원의 사건과 관련이 있따. 1960년대에는 빈곤, 사회적 정의와 관련해서 초점이 맞추어졌고, 1970년대에는 정책 통제가 법의 차원에서 의미를 지닌다. 1980년대에는 민영화, 정부축소, 반정부차원의 움직임에서 규정된다. 각 시대의 정책 이슈는 해결되지 못한 사회문제와 사회적 이슈를 반영한다.
2) 1990년대가 본격적인 행정윤리의 시대라고 보는 근거는?
다음 6가지 이유로 1990년대에 윤리가 민주적 가치와 공공목표의 은유적 차원으로 더욱 관심을 받게 된다.
첫째, 정부수준의 부패가 급격히 증가한다. Syracuse시에서 장기집권한 시장의 부정부패 사례, LA시장의 도시사업 부정청탁사례, Tenessee 주지사의 부패 사례등이 있으며, 레이건 정부 때에는 100건 이상의 연방정부 부패 사례가 적발되었다.
둘째, 다른 정책이슈와는 달리 사람들이 정부부패에 대해서는 그것들이 잘못되었다는 점을 명확히 인식하고 부패를 반드핸다.
셋째, 정부부패는 강력한 파급력을 지닌 정책이슈인데, 언론에 보도됨으로써 부패 문제가 희극화된다.
넷째, 정치학에서는 윤리의 좋은 측면과 나쁜 측면이 모두 잘 이해되고, 정치적으로 윤리의 강력한 상징성이 이용된다. 이러한 일이 이제는 일상화가 된다.
다섯째, 정부 윤리문제가 갈수록 제도화된다. 도시, 카운티, 주 등에서 새로운 윤리관련 법을 통과시켰으며, 연방정부에서도 모든 부처가 윤리담당 부서를 설치한다. 윤리적 문제를 제도화하고 지속적인 의미를 제공하는 것은 정부윤리문제를 공공의 시각에서 감시하겠다는 것을 의미한다.
여섯째, 윤리문제가 정책분야 전체에서 보편화된다. 의료, 보험정책 등에서 의료윤리가 문제되었으며, 금융 분야, 주식, 예탁 및 대출의 분야에서 사업윤리도 강조된다. 환경문제와 관련한 윤리는 세대를 넘너들면서 중요한 이슈가 된다. 주택, 교육, 공공보안, 국가방어, 교통, 외국인 문제등도 윤리적 이슈로 여겨진다.
4. 거버넌스라는 렌즈를 통해 본 행정가치
1) 효율성 중심 거버넌스의 문제
거버넌스 등장 이면과 행정가치는 여러가지 문제점이있지만 효율성 중심의 거버넌스의 문제점이 있다는 것을 알게 된다.
민주적 제도의 사회적 책임성이 강조되면서관료적 패러다임은 새로운 패러다임인 거버넌스를 필요로 하게 되었다.
부정부패와 책임성 저하로 인한 정치 체제 및 공공기관에 대한 신뢰성 저하가 거버넌스라는 패러다임의 확산에 크게 기여했다. 하지만 국정관리에 시장원리인 경쟁을 도입하여 행정의 효율성을 제고시키려는 거버넌스 노력은 공익을 표방하는 전통적 관료제의 책임성을 약화시키고 순기능을 저해할 가능성이 있다.
행정인의 중립성, 전문성, 윤리성 및 연관된 가치를 저해하면서 국민의 정부 신뢰도를 저하시켰다.
국정관리에 시장적 경쟁원리가 도입되어 행정인이 이익, 경쟁, 능률 및 성과 등의 문제에 몰입하게 되면, 정의, 형평, 친절, 희생에 바탕을 둔 공공 서비스의 윤리적, 도덕적 가치가 차지하는 영역과 비중이 들 수 있다.
2) 책임성 확보의 문제
정부와 행정인들의 책임성 확보는 국가 경쟁력 제고의 필수 조건이다.
정부없는 거버넌스라는 입장에서 일관성과 통합성, 민주주의적 측면을 감소시킬 우려가 있다.
모든 거버넌스 이론들이 행정윤리 및 가치와 대립하느 것은 아니다.
3) 공공거버넌스 public governance
신공공관리에 대한 반발로 대두된 대안이다.
조직의 능률성 뿐만 아니라 법의 준수, 정당성, 규범 및 가치의 보호, 책임성을 포함하는 개념이다.
Rhodes의 '자기조직화네트워크'self-organizing networks와 유사한 아이디어이다.
통치에서 거버넌스로의 전환은 이들 네트워크의 등장 때문이라는 것이다.
네트워크를 접합시키는 것은 신뢰와 협동이다.
4) 시민사회 중심이론에서 강조하는 '공동체주의'
시민사회 중심 거버넌스는 강력하고 다원화된 시민사회가 책임잇게 시민을 대변할 수 있는 책임있는 정부를 실현할 것을 전제로 하고 있다.
가장 중요한 가치는 외부 참여로서의 시민참여이다. 대의민주주의가 지니는 대리인 체제의 한계와 시민들의 직접참여욕구와 자기결정성의 욕구를 수용하는 관점에서 참여 민주주의로서의 참여주의를 강조한다.
공동체주으는 응집성 있는 공동체를 다시 구축하고 공동문제를 구성원들이 직접 참여하여 해결해야 한다는 주장이다.
시민사회 중심의 거버넌스가 성공적으로 운영되려면 자율성, 도덕성, 관료에 대한 행정 책임이 반드시 확보되어야 한다.
5) 좋은정부란
반응성과 공정성 : 국민이 대표를 선정하고 시민의 요구에 반응하는 과정에서 정의, 형평성 및 성실성을 지녀야 한다.
참여 : 정부의 정책과정에서 시민이 쉽게 접근하고 능동적으로 참여할 수 있도록 시민참여를 환영하고 증진시킨다.
소통 : 공공정책의 결정과정에서 충분하고 믿을 수 있는 정보를 제공하고 정부의 업무 수행실적을 정확하고 공정하게 평가하여 행정의 책임성을 높이기 위한 정보와 출판 등 커뮤니케이션을 증대시킨다.
전문성 : 고도로 훈련된 전문가들의 기술과 능력게 의해서 관리되고 그들의 일에 대해 적절한 보수 등 보상과 일할 수 있는 자원이 주어져야 한다.
결과중심과 효율성 : 정부업무수행 실적이 항상 측정되고 행정의 비용과 편인의 최적균형이 이루어져 결과에 초점을 둔다.
협력과 파트너십 : 시민단체, 회사 및 기업, 비영리 단체 등과 목표를 공유하는 창조적 파트너십을 증진시킨다.
5. 행정윤리 측면에서 본 거버넌스 시대의 행정인
행정윤리 확보를 위한 거버넌스 시대의 행정인의 상은 무엇인가? Public service motivation의 관점에서 보면 다음과 같다.
1. Samaritans : 남을 돕고자 하는 동기가 강한 사람들
2. Communitarians : 지역사회를 중시하는 공동체주의자, 공익의 봉사자로서 강력한 시민의 의무를 지닌다.
3. Patrots : 공직을 보호하고 증진시키려는 의무는 물론 충성심과 희생적 태도를 가진다.
4. Humanitarians : 사회적 공정성의 정의를 실현함으로써 사회이 소외계층과 약한 집단에 대한 배려를 개인적 차원보다는 사회적 제도의 차원에서 생각한다.
집단 토론
1. 일잘하면 용서받사회 : 업무능력이 좋으면 절차상 결함, 행정윤리적 결함이 일부 용서될 수 있는가? 그렇다면 어느정도까지 용인할 수 있는가?
신공공관리론에 의해서 효율적인 부분이 강조된 정부의 형태는 많은 부분 거버넌스를 활용한다. 거버넌스에서도 오늘 강조하는 것과 같이
거버넌스에 볼 때 행정윤리의 결함을 어떤 방식으로 진행되는 것이 좋겠는가?
국민적인 합의의 경험이 매우 작고, 신리를 쌓아 가는 과정이 너무 짧다. 사회적 자본으로서 신뢰를 늘리는 것이 매우 중요하다.
2. 자정기능을 상실한 의결기관에 대해 대안이 있는가? 거버넌스적 요소를 도입하여 윤리특별위원회에 민간 위원 선임이 대안이 될 수 있는가? 선출된 권력을 정당성이 결여된 민간 위원이 제명하는 것에 대한 문제는 없는가?
선출된 권력으로서 정당성은 정통성과 정의, 사회의 가치와 국가의 공공성을 지킬 때만 가능하다. 이것을 어길시에는 선출된 권력일 수록 더욱 정당성을 위협받는 것이 맞다.
다만 오늘 우리가 정의한 것처럼 '행정윤리' 또는 '행정가치'에 차원에서 윤리적인 지향점이 얼마나 공유되고 합의되고 공포되었는가자 중요하다. 만약 그러한 가치가 형성되지 않았다면 그 가치를 만드는데서 부터 거버넌스를 이루어야 하고 그것이 존재함에도 실현되지 않았다면 민간위원회와 함께 거버넌스는 실현되기 위한 제도적인 장치를 만들어야 한다.
3. 잘못된 공동체주의에 대해서 생각해보자.
공동체 이기주의를 어떻게 해소할 수 있을까? 투명성을 온라인플랫폼을 만들어서 해결할 수 있지 않을까?
대전시소와 같이 시민들에게 정책을 듣고 실행까지의 과정을 투명하게 공개하는 과정에서 공공선을 만들어낼 수도 있다. https://www.daejeon.go.kr/seesaw/index.do
민네이션, 생각
거버넌스에서 왜 '행정윤리'의 문제가 나오는가? 문제가 된다는 것은 무엇을 의미하는가?
kpi에서 제일 중요한 것은 '가치나무'이고 어떤 가치를 핵심으로 볼 것인가에 따라서 지표가 달라진다.
행정에서 왜 가치를 중요시하는가? 가치론을 상위에 두는 이유는 무엇인가? 데이비드 이스턴의 정치에 대한 정의는 '가치의 권위적인 배분'이다. 행정은 정부라는 공공성의 권위를 가지고 가치를 배분하고 실행하는 기관중에 하나이다. 따라서 어떤 가치를 지향하느냐는 매우 중요하다.
기업과 마찬가지로 신공공관리론에서는 '핵심가치'가 매우 중요하다. 핵심가치에 맞게 사업과 전략을 짰는지가 매우 중요하다는 것이다.
