서울시 청년수당 정책은
과연 성공적인가?
Marsh & McConnell 의 정책성공 분석 모형을 중심으로
목차, contents
1. 서론 : 가설, 연구질문
2. 정책 사례 개요 : 서울시 청년수당정책의 도입과 현황
3. 본 연구의 분석틀 :
- Towards a Framework for Establishing Policy Success_ Marsh & McConnell (2010)에 대한 소개
4. 분석틀을 통한 사례 분석 : process/program/political
5. 결론 : 과연 성공적이었나? 연구질문에 대한 결론
*참고문헌
I. 서론
1. 본 연구의 방향
서울시 청년수당정책은 2015년 11월 논의가 시작된지 꼬박 2년만에 시행이 되었다. 초기 3천명을 대상으로 시행된 정책은 현재 2만 3천명으로 확대되어 매달 50만원씩 6개월간 신청자들에게 체크카드 형식으로 현금을 지원하고 있다. 정책채택 과정에서 보건복지부와 서울시의 갈등은 그 자체로도 정부간 갈등의 중요한 사례이지만 서울시 청년정책 중에서 청년수당은 유독 복지 포퓰리즘이라는 공격에서 자유롭지 못한 실정이다. 이에 대해 서울시는 다양한 정치적 대응을 해 왔고 지속적으로 청년수당 정책을 시행하고 있다.
그러나 서울시의 이러한 정치적 대응이 정책 자체의 성공과 실패를 직접적으로 증명할 수는 없다. 따라서 정책의 성패에 대한 분석이 필요하다. 더욱이 서울시 청년수당의 대상자 확대가 얼마 되지 않았지만, 청년수당 정책을 넘어서 서울시 청년기본소득 정책에 대한 요구가 커지고 있다. 청년기본소득에 대한 논의가 진행되려면 정책실험의 일종으로 진행된 청년기본속의 득과 실을 따져보고 과연 지속가능한지를 확인해보는 작업들이 선행되어야 할 것이다.
언론과 시민사회에서는 청년수당 정책이 가진 정치적인 측면에서했는지 갑론을박이 한창이다. 상징적으로 현금자체를 지원하는 서울시의 청년수당 정책은 포퓰리즘 논쟁에서 다양한 이해관계가 상충하는 모습을 보인다. 그러나 논쟁의 근거에는 이론적인 분석틀이나 정책적 분석보다는 여론조사나 여론몰이의 성격으로 정확한 판단을 하기가 힘들다.
따라서 Marsh & McConnell(2010)의 이론을 적용하여 2017년부터 시행된 '서울시 청년수당 정책'을 성패여부를 분석해보면 보완사항이나 성공요인을 발견을 할 수 있을 것이다. 이를 바탕으로 서울시 청년수당을 넘어서 서울시 청년기본소득 정책에 대한 논의도 더 깊이 있게 다룰 수 있을 것으로 예상된다. 2017년부터 현재까지 정책이 집행되고 환류되는 기간이 짧았기 때문에 분석의 한계가 예상되기는 하지만 2017~2019년 상반기까지의 결과들을 가지고 분석을 진행할 예정이다.
본 연구에서는 먼저 서울시 청년수당정책의 내용과 현황, 도입과정에 대해서 알아보고 분석틀로써 Marsh & McConnell을 소개하고 각 항목에 받게 분석해 볼 것이다. process/program/political차원에서 분석해 본 후 평가기준에 따라서 성공적인지를 가늠해 볼 것이다.
2. 선행연구 검토
서울시 청년수당 정책에 관해서는 기존 연구들은 신현두, 박순종(2018)은 중앙과 지방정부의 정책갈등 사례로서 서울시 청년수당을 다루었으며, 김태환(2016)은 지방자치단체의 복지재정 집행에 관한 고찰로서 재정적인 부분에서 보건복지부와 서울시의 쟁점부분을 다루었다. 또한 서울시 청년일자리 정책에 관한 퍼지셋연구가 이혜윤, 박병식(2019)에 이루어졌으며 이규민(2020)은 서울시 청년수당 정책의 도입에 과정을 Kingon의 다중흐름모형과 Moore의 정치적 관리를 중심으로 분석하였다. 정책의제형성과 관련해서는 김지혜(2019)도 서울시 청년수당 도입 저액의제설정과정 연구를 진행했다. 그러나 청년수당정책의 도입에 중점을 두고 있기 때문에 정책 자체의 성공에 대한 내용은 다루지 않고 있다.
다만, 2019년 국회의원 이용득, 전국청년네트워크, 청년유니온의 주최로 '청년정책 발전을 위한 전국 합동포럼'이 청년수당 중심으로 진행되었다. 이 포럼에서는 전국청년수당 정책의 현황과 발전방안에 대해서 다루었고, 효과적인 운영을 위한 프로그램과 지원조직에 대한 분석을 시도하였으며 청년정책 당사자들의 토론도 진행되었다. 그러나 청년정책, 청년수당의 현황와 문제점을 제시했을 뿐 이론적은 분석을 통해서 성공과 실패를 평가해 볼 수 있는 기회는 마련되지 않았다.
II. 정책 사례 개요
1. 서울시 청년수당정책 도입과정
청년문제가 시대문제로 대두되면서 사회적으로 청년들의 일자리, 주거, 심리안정에 있어서 다양한 요구들이 여론과 시민단체를 통해서 정부에 전달되었다. 특히, 초선으로 당선된 2011년도 부터 지속적으로 청년정책을 통한 세력화를 이루어온 박원순 시장의 입장에서는 시대의 흐름에 따라서 이미 다양한 국가에서 시행하고 있는 청년수당 정책을 들여오는 것이 급선무였다. 따라서 2015년 1월 청년실업문제에 대한 첫번째 대응책으로 <서울특별시 청년조례> 를 제정하였고, 2015년 4월에는 청년수당을 본격적으로 실행할 수 있는 '2020 청년정책 기본계획' 및 '2020 서울청년봉장제'를 발표였다. 청년조례와 청년정책 기본계획을 바탕으로 2015년 11월 5일 미취업 청년들에게 월 50만원씩을 지원하는 청년활동 지원사업을 공개하였다. 2015년 11월에 발표한 청년수당 정책은 서울시에 1년 이상 거주한 청년 중 19-29세 사이 미취업 청년으로 중위소득 60%이하의 청년들을 모집하여 최종 3000명을 선정하여 6개월 동안 지원하는 방안으로 75억의 예산을 편성하여 청년수당 정책을 적극적으로 실행하겠다는 의지를 담고 있었다.
신현두, 박순종(2018)에서 발췌그러나 보건복지부는 사회보장기본법 26조를 위반했다는 이유로 서울시의 청년수당정책을 불수용하였고, 이후 서울시와 보건복지부의 정책갈등은 '중앙정부와 지방정부 간의 갈등사례'로 대표될 만큼 문제가 되었다. 2015년 11월부터 시작된 청년수당정책에 대한 논의는 2016년 7월 대상자 모집을 통해서 순적한 진행을 예상했지만 복지부는 시정명령처분, 직권취소로 인해서 지지부진하다가 결국 2017년 4월 7일 서울시 청년활동 지원사업 수정안 수용 통보로 사업이 재개되었다.
이 과정에서 다양한 사례들이 등장하기는 하지만, 의사결정단계에서 가장 큰 영향력을 미친 것은 서울시와 복지부의 부처간 갈등에 대한 양상보다는 정권자체의 변화에 있다고 생각한다. 2016년 말 당시 박근혜 대통령이 직권 취소가 되었으며, 그 이후 2017년 1월부터 4월까지 문재인 정권이 들어서는 시기에 1~3차 실무협의가 본격적으로 진행되면서 마침내 4월 26일 사업이 재개 되었으며 2017년 9월에는 서울시-복지부의 대법원 소 상호 취하가 결정되었기 때문이다. 정치적인 입장에서 볼 때 중앙정부에서 대통령이 가지고 있는 정치적 지향과 중앙정부의 장의 가지고 있는 정치적 지향이 다를 경우 표면적으로는 부처간 갈등으로 나타나지만 근본원인은 정치적인 요소에 있다는 것이 서울시 청년수당 도입과정의 핵심이다. 따라서 본 연구에서는 청년수당 정책의 도입과정 자체가 아니라 도입 프로세스를 포함한 프로그램 및 정치적인 성격까지 다룰 수 있는 분석틀을 사용하고자 한다.
2. 서울시 청년수당정책의 내용과 현황
2020년 현재 서울시는 1차 서울시 청년수당을 접수를 마치고 올해 최종적으로 3만명을 목표로 하고 있다. 2017년 처음 집행된 청년수당정책은 저소득 미취업 청년들이 자신의 욕구에 맞게 진로를 탐색할수 있도록 최저임금의 3시간에 해당하는 금액을 1달로 계산하여 50만원씩 6개월간 지급하는 형식을 갖췄다. 2016년 3000명 모집에서, 2018년은 5000명, 2018년과 2019년은 7000명을 넘어서 2019년에는 3만명까지 규모가 확대되었다. (현재 지원가능한 연력은 만 19세에서 만 34세까지이다)
신현두, 박순종(2018)에서 발췌 사용처는 대부분 생활비와 학원비, 교재비로 사용이 되었고 사용방식은 현금카드를 지원해서 사용할 수 있으며 소액의 잔액은 이월도 가능하다. 서울시에서 조사한 사용처 및 만족도 조사에서는 대부분의 통계들이 높은 만족도와 청년수당의 지속가능성에 대한 요구로 보인다. 그러나 정책의 성공여부는 사용자의 만족도만으로 판단할 수 없으며 정책집행과정과 그에 따른 영향력들까지 모두 종합적으로 판단해야 하는 부분이다. 따라서 정책성공을 판단할 수 있는 분석이 필요하다.
III. 본 연구의 분석틀
_Towards a Framework for Establishing Policy Success_ Marsh & McConnell (2010)
대부분의 정책의 대한 평가는 논리적인 방식으로 정책주기에 따른 평가를 하던지, 아니면 구성적인 방식으로 분석자의 편의대로 평가하는 경향이 많았다. 대부분의 정책평가는 개선방향을 도출하기 위한 평가였기 때문에 정책 자체의 평가를 효과적으로 할 수 없었다는 문제가 있다. 또한 정책의제형성이나 정책형성 자체를 평가하는 것만으로는 정책이 얼마나 성공을 거두었는지를 알 수 없으며 반대로 정책집행이나 정책평가 자체만으로도 전반적인 평가가 어렵다. 이러한 고민들을 해결하기 위해서 Marsh & McConnell (2010)은 Towards a Framework for Establishing Policy Success 논문에서 기존의 평가방식에 대해서 대안으로서 새로운 Framework를 제공한다. (그러나 명확하게 이것은 휴리스틱의 일종으로 어떤 경향성이기 때문에 모델이나 이론으로 볼 수는 없다고 덧붙인다.) 이번 장에서는 분석의 3가지 차원과 평가기준 7가지 그리고 평가시에 존재하는 회색지대에 대해서 살펴볼 것이다.
1. 분석의 차원_process/program/political dimension
Marsh & McConnell은 크게 3가지의 분류로 분석을 진행하는데, 정책형성의 관점에서는 Processs 차원으로 접근하여 선택형성의 정당성과 법안통과 과정, 정치적인 지속성을 가질 수 있는 집단의 지원 그리고 그 자체로 혁신과 영향력을 가지고 있는지를 분석한다. 선택형성의 정당성은 새롭게 도입되는 정책이 헌법이나 법령에 맞게 절차적으로 민주성을 지켰는지, 심의와 그에 따른 책임에 정당성을 가지고 있는지를 확인한다. 이에 대해서 입법기록이나 회의록, 법적문제가 드러난 비판들이나 절차적인 문제가 거론되었는지를 살펴보는 방법이다. 다음으로 법안이 통과되는 과정에서 '수정사항'이 발생하였는지? 개정없이 통과되었는지를 확인한다. 만약 이 과정에서 정책 자체의 문제가 발생하여 수정한 것이라면 정책이 형성되는 과정에서 문제가 드러났다고 볼 수 있고 이것이 장기간에 걸쳐서 정책이 성공하는데 영향을 미친다는 것이다. 또한 정책은 '공공의 가치'를 담고 있기 때문에 가치적인 입장에서는 정치적인 영역이 발생할 수 밖에 없으며 이에 따라서 정책을 계속해서 지지해 줄 수 있는 집단의 존재 유무도 중요한 사항이 된다. 프로세스 차원에서는 마지막으로 정책 자체가 새로운 혁신과 영향력을 가지고 있는지를 보게 된다. 정책이 이전되거나 다른 나라나 정부에서 진행하고 있었던 것은 아닌지를 살펴보는 과정에서 다른 정책들이 이미 가지고 있는 성공과 실패 요인들이 그대로 전이되지 않는지 살펴볼 수 있는 것이다.
Marsh & McConnell(2010)에서 발췌하여 번역함정책집행의 차원에서는 프로그램 단위에서는 실행적 측면과 성과, 자원, 그리고 정책대상에 대한 분석이 이루어진다. 실행적 측면은 목표자체가 구현이 되었는지 그에 따라서 내부적인 프로그램과 진행하는 과정에서의 문제가 없었는지를 분석한다. 또한 성과에서는 의도한 결과가 실제로 결과를 만족했는지를 살펴본다. 의도한 결과가 달성되었는지는 프로그램에 참여한 정책수혜자들의 만족도로 평가될 수 있을 것이다. 프로그램을 운영하는데 있어서 예산이나 인력 등 자원의 사용은 분석을 위해서 매우 중요한 요소이다. 내부 효율성 평가나 외부 감사 보고서 등의 평가 보고서를 통해서 정책이 자원을 효율적이고 효과적으로 사용했는지를 알 수 있다.
정책집행 이후에 정책평가에 있어서는 정치적인 차원에서 접근해 볼 수 있다. Marsh & McConnell 도 논문에서 밝히고 있는 것처럼 정책이 정책 자체로만 존재하지 않고 그 정책을 추진한 세력과 영향을 받는 세력들의 정치적인 합의나 반대급부가 생겨날 수 밖에 없다. 정책의 성패여부는 도입되는 과정의 프로세스나 집행하는 과정에서의 프로그램 차원만이 아니라 실제로 그 정책을 추진한 세력들에게 정치적으로 어떤 영향을 주었는지를 확인해 보아야 한다. 그렇다면 정책집행 집단의 가치가 자신들이 원했던 영향력을 낼 수 있었다는 것을 증명할 수 있고 그에 따라서 정책이 최종적으로 성공이나 실패했다고 판단할 수 있는 것이다.
2. 정책성공의 평가기준
Marsh & McConnell은 정책의 성공을 위한 분석에 대해서 평가의 기준으로 7가지로 제시하고 있다. 먼저 정책성공을 프로세스 차원에서 볼 것인지, 프로그램 차원에서 볼 것이지 정치적 차원에서 볼 것인지에 따라 다르다는 것이다. 다음으로는 어떤 기간을 중심으로 살펴볼 것인가이다. 정책이 실행되고 집행되는 과정도 짧게는 1년에서 길게는 5년이 넘는 정책들도 있기 때문에 어떤 기간을 한정해서 성공으로 볼 것인지에 대한 기준이 필요다는 것이다. 다음으로는 성공에 대해서 평가를 할 때 비교 지점을 어디로 잡을 것인가이다. 의도나 효율성, 과거 혹은 도적적인 기준이나 다른 정부와 비교하여 정책을 비교하는 것은 어떤 관점에서는 성공적이라고 평가할 수 있고 어떤 관점에서는 실패했다고 볼 수 있기 때문이다. 따라서 평가를 하는데 있어서 정보의 양과 신뢰성도 문제가 될 수 있으며 정책 자체로 외부효과가 없었는지도 평가하는데 중요한 요소라고 본다. 마지막으로 실제로 발생하는 3가지 분석차원의 갈등과 모순들은 성공과 실패를 나누는데 매우 중요한 요소가 되고 있다고 말한다.
Marsh & McConnell(2010)에서 발췌하여 번역함
3. 정책성공의 평가기준
McConnell은 정책 2010년 'Policy Success, Policy Failure and Grey Areas In-Between' 논문에서 정책성공에 대해서 회색지대가 존재할 수 밖에 없는 이유를 설명한다. 이전 논문에서 제시한 것처럼 process/program/political차원에서 성공의 수준이 다르기 때문에 3가지의 조합은 명확하게 그 정책이 실패하거나 성공했다고 말할 수 없다고 한다. 그렇기 때문에 어떤 정책에 대해서는 정치적으로는 성공했지만, 프로그램 차원에서는 실패하였고, 프로세스 차원에서는 어느정도 성공했다고 볼 수 있다는 정도의 평가가 가능하다는 것이다. 이러한 회색지대의 존재를 인정하고서 분석내용과 평가기준에 따른 평가가 필요하다는 것으로 논문을 끝을 맺는다.
정책성공에서 회복탄력적인 성공, 갈등적 성공, 불안정한 성공으로 수준에 따라서 구분되며 최종적으로 정책실패까지 스펙트럼을 보여준다. 프로세스와 프로그램, 정치적 차원에서 어떤 것이 성공이고 어떤 것이 실패인지를 명확하게 제시함으로써 분석하는 정책이 복합적으로 성공과 실패의 차원에서 어떻게 평가할 수 있는지를 보여주는 면에서는 탁월한 분석도구라고 할 수 있지만, 여전히 정책평가 기준으로 볼 때 평가자의 주관적인 개입과 도구의 선택, 시간설정과 정보의 질적 차이등에 따라서 성공과 실패가 달라질 수도 있다.
McConnell(2010)에서 발췌하여 재구성함IV. 분석틀을 통한 사례 분석 : process/program/political
Marsh & McConnell의 이론을 중심으로 이번 장에서는 본격적으로 서울시 청년수당정책을 분석해 보고 평가해본다. Marsh & McConnell이 논문에서 밝힌 것과 같이 제시한 분석틀은 이론이나 모델이 아니라 휴리스틱이기 때문에 유효한 정보들과 필요한 사실들을 종합해서 평가를 내려보고자 한다.
분석기간은 2015년부터 2019년 전반기까지 단기간으로 설정하며, 서울시와 청년정책네트워크 및 서울시 청년, 보건복지부를 주요한 이해관계자 및 정책대상으로 고려한다. 서울시의 청년정책은 주거, 일자리, 교유, 복지 등 다양하게 존재하지만 본 연구에서는 '청년수당'정책과 관련해서 예산 및 대상, 정치적인 영향력과 미디어 분석을 진행한다. 프로세스, 프로그램, 정치적 차원에서 분석 및 평가하여 최종적으로 '회색지대'에서 어느 차원이 더 적실성이 있는지 판단해 보고자 한다.
1. 프로세스 차원_process dimension
1) 분석
가. 선택형성의 정당성_Legitimacy
2015년 1월 '서울시 청년 기본 조례'를 제정하여 청년들의 기본적인 삶의 질을 향상시키고 두려움 없는 미래를 만들기 위한 방식으로 정책을 만들기까지 서울시는 다양한 준비작업을 해 왔다. 2013년부터 출범한 '서울청년정책네트워크' 249명의 청년들이 정책위원으로 참여하였고 2015년에는 서울청년의회를 개최하여 서울시 청년정책 종합계획인 '2020서울시 청년보장'을 만드는데 크게 이바지 하였다. 박원순 시장은 서울청년네트워크와 크고작은 회의를 300회나 진행하면서 서울형 청년정책을 준비하였고, 그 중에 하나로 '청년수당 지원 사업'을 발표하였다.
프랑스의 청년보장제도를 벤치마킹하여 정책으로 형성하는 과정에서 청년, 시의원 및 서울시 청년정책 주관 부서장들이 모두 참여하였고 취업여건이 취약하고 저소득으로 미취업인 청년층에게 사회심리적인 안정망과 취업준비를 위한 삶의 여유를 제공하고자 청년수당 정책을 구성하였다. 정책의 대상자인 청년들과 충분한 숙고의 시간을 가지며 대안 형성에 있어서도 다양한 의견들이 수렴되었다는 점과 청년조례부터 시작하여 차근차근 청년정책종합계획을 세워가는데 있어서 선택형성의 정당성은 확보되었다고 볼 수 있다.
나. 법안통과_Legislation
조례에서 종합계획까지 청년들을 위한 정책들은 순탄하게 확장되고 구성되고 있었고 그 중에서 '청년수당'은 2015년 11월 청년활동지원사업의 세부 내용으로 발표가 되었다. 그러나 이미 성남시 청년배당 정책에 대해서 반대 의견을 제시했던 보건복지부와 반대의견을 표시한다. 사회보장법 26조에 따르면 지방자치단체게 사회보장제도를 신설하거나 변경하는 부분에 있어서는 사전에 보건복지부 장관과 협의하도록 규정하고 있는데, 성남시는 이를 어기고 '성남시 청년배당 지급 조례'를 신설하였고, 마찬가지로 서울시는 청년수당 정책을 발표한 것이다. 이에 대해서 보건복지부는 2015년 11월 12일 청년수당 지원 사업 진행 전에 즉각 협의할 것은 요청한다. 보건복지부의 입장에서는 서울시 청년수당 정책이 고용노동부가 시행하고 있는 '청년취업성공패키지'와 중복되는 부분이 많기 때문에 시정명령을 내리고자 했고, 박원순 시장은 두 정책이 근본적으로 전자는 취업을 위한 지원, 후자는 취업을 위한 생활안정지원으로 구분할 수 있다고 주장하였다.
조선일보 2016. 8.11일자 내용에서 발췌중앙정부의 반대에도 불구하고 서울시는 청년수단 정책으로 지원되는 90억원의 예산이 고스란히 포함된 2016년 예산안을 편성하여 서울시의회에 제출하였고 서울시의회에어스는 원안대로 심의 및 의견되었다. 물론, 새누리당 소송의원들은 청년수당 정책이 복지포퓰리즘의 성격을 가지며 박원순 시장의 지지도를 올리려는 꼼수라고 주장했지만 서울시의회를 통과하면서(서울시의회 회의록 참조) 입법절차에는 문제가 없는 것으로 보였다. 그러나 서울시 예산에 대한 반대의견을 거절하지 복지부는 서울시를 상대로 대법원에 예산안 무효확인청구 및 집행정지를 위한 소를 제기하였고 이때부터 서울시와 중앙정부의 갈등은 커져갔다.
신현두, 박순종(2018)에서 발췌서울시는 2015년 7월 1일 보건복지부의 부동의 통보에도 불구하고 청년수당 대상자 3000명을 모집하였고 그 중에 최종저으로 2,831명을 선발하였다. 2016년 8월 4일 복지부의 직권취소로 사업자체가 중단되었으나 박근근혜 전대통령의 탄핵이 결정되는 시점까지 사업논의가 진행되었고 결국 2017년 4월 17일 복지부의 동의 결정으로 사업이 진행되었다. 보건보지부와 서울시의 밀고 땡기는 첨예한 대립이 있었으나 문재인 대통령의 당선과 함께 2017년 7월 24일 새로운 보건복지부 장관이 임명되면서 모든 상황이 안정화가 되었고 2017년 9월에는 각각 대법원에 제기하였던 소를 취하하였다.
법안통과 과정에서 세부적인 수용과 수정에 대한 논의들이 오고 갔지만 결론적으로 서울시는 2015년 11월에 발표했던 원안을 2017년 4월까지 지속적으로 가지고 갔다. 최초의 정책이 최종적으로 사업까지 이어지면서 프로세스 측면에서는 정책일관성을 유지한 것으로 볼 수 있다.
다. 정치적 지속가능성_Political sustainability
서울시 청년수당 정책에서 드러나는 이해관계자는 서울시장 및 서울시의회, 보건복지부와 정당들, 시민단체 및 청년들이다. 서울시 청년수당은 윌슨의 정책유형에 따르면 비용은 모든 서울시민들이 세금으로 부담하고 편익은 청년수당 당사자들에게만 제공됨으로 고객정치의 유형에 속한다. 따라서 비용을 내는 당사자들의 불만과 편익을 누리지 못하는 시민들이 정치적 연합을 형성할 수 있는 가능성이 높아진다. 특히, 고객정치 유형으로 볼 때 서울시장은 자신이 고객으로 생각하는 청년들을 위한 포퓰리즘의 정치를 한다는 의혹과 비판을 받을 수 밖에 없는 구조이다.
Wilson의 정책유형행위자로 볼 때 서울시는 청년수당 정책을 추진하는 주체이고 보건복지부는 이러한 행위를 반대하는 그룹이다. 이규민(2020)의 분석과 같이 서울시와 서울시의회는 같은 당으로써 같은 정치적 연합을 구성하였고, 보건복지부는 당시 박근혜 정부의 성향과 같았기 때문에 보수정당이나 보수 청년시민단체의 도움을 받았다. 진보정당의 경우에는 '선별적 보지'라는 차원에서 성남시의 보편적 복지와 다른 성격을 가지고 있는 서울시를 지지했다. 청년층의 자립 있어서 청년정책이 확대되어야 하고 그런 의미에서 청년수당은 구직활동을 하여 사회로 건강한 첫발을 내딛을 수 있는 방편으로 생각되었다. 따라서 서울시장과 서울시의회는 진보정당과 서울청년네트워크 및 진보적 시민단체와 연대하였다. 서울청년네트워크의 경우 '서울시 청년수당 시행 촉구 지역청년단체 합동 기자회견'을 열었다. 서울을 포함하여 12개지역의 38개의 청년단체들이 참여한 합동기자회견으로 1,700명의 시민들의 의견서를 받아서 전달하는 식으로 정치적 연합이 형성되었다. 이슈프레임에 있어서도 보건복지부의 직권취소가 있은 후에 "청년의 삶마자 직권취소 할수 없습니다"라는 강력한 홍보효과로 청년들의 지지를 받았다.
이규민(2020)에서 발췌2018년 9월 청년활동지원센터의 의뢰로 진행된 청년정책 대상자 인터뷰와 설문조사(서강대 현대정치연구소 위탁)에서 청년수당 2017-2018년 청년수당 정책 참여자 2002명(전체 조사인원 4910명) 구직목표에 도움이 됬다는 응답이 97.2%를 차지하면서 정책에 대한 만족도가 매우 높았다. 또한 93.9%는 청년수당 정책을 다른 사람에게 권유하겠냐는 질문에 그렇다고 대답함으로써 청년수당 정책에 대한 청년지지세력은 매우 높은 것으로 나타났다.
서울시는 청년수당정책을 포함한 청년지원정책을 지속가능하게 만들기 위해서 청년청을 2019년 5월 31일 신설하였다. 시장 직속으로 신설된 청년청은 2020년까지 연간예산 500억 규모의 서울시 청년정책을 지원하는 규모로 성장할 것을 비전으로 내세웠고 이에 따라서 박원순 시장의 주도하에 시작된 청년수당 정책은 청년청이라는 든든한 연합이 형성되어서 지속적인 지원을 받을 수 있게 되었다. (이로운 넷 2019. 3. 29)
라. 혁신과 영향력_Innovation and influence
프랑스의 청년정책인 미씨옹로칼 정책은 12개월 간 건강, 심리, 주거, 교육, 고용 등 청년들이 필요로하는 다양한 분야에서 상담과 필요한 아이템을 지원하고 집단 프로그램에 적극적으로 참여하여 개별상담, 시민교육, 고용 훈련을 받는 제도이다. 훈련프로그램에 참여한 청년들에게는 매우러 480유로(한화로 약 60만원)을 지원해주는 제도로써 1982년에 시작도었고 2002년부터 동반프로그램으로 운영되었다.(프레시안 2017.11.9) 서울시는 미씨옹로컬과 같은 유럽의 청년수당 정책에 영향을 받았지만, 동반프로그램으로 발전하지 않고 청년수당정당 수혜자들의 자율성을 인정하였다. 고용노동부의 취업성공패키지(교육훈련+수당지급)과 같은 맥락의 미씨옹 로컬과 다르게 서울청년수당은 지원 자격만 된다면 제한없이 지원되고 있다.
2017년 연세대학교에서 진행된 세미나에서 서윤기 서울시의회 청년발전특별위원장은 서울시 청년수당정책이 박원순 시장의 작품이 아닌 당사자들이 직접 제시한 아이디어라고 표명했고 이해관계자들이 모두 모여서 직접 의견을 듣고 만든 정책이라는 점을 밝혔다.(뉴스투데이 2017) 서울시 청년수당 정책을 만드는 과정에서 5,000여명의 청년들이 참여하였고, 서울청년네트워크와 지속적인 공조를 거쳐서 청년들이 직접 만든 정책이라는 점이 강조되었다.
한겨레 기사_닮은 듯 다른 청년수당과 '조건 없는 청년수당'(2019, 2. 25)다른 청년수당 정책들과 비교해쓸 때 경기도 청년배당의 경우에는 연간 100만원을 조건없이 지원을 하지만 지역화폐로 지원하기 때문에 이미 지급방식에 조건이 포함되어 있고 청년들의 구직활동 지원과 함께 지역경제 살리기의 차원이 포함되어 있다. 고용노동부의 청년구직활동 지원금의 경우에는 현재는 서울시 청년수당과 똑같은 지원금액이지만 취업프로그램을 이수해야 하는 조건이 있다. 또한 청년기본소득에 관한 논의는 서울시 청년수당의 발전과제로 'Lab2050'에서 정책실험의 일환으로 진행되고 있다. 서울시 청년수당의 정책은 청년들의 다양성과 자기결정권을 존중한다는 의미에서 아무 조건없이 사용할 수 있도록 한 부분에 있어서는 혁신적인 부분이고 이전에 시행했던 정책이 아니라 최초로 시행한 정책이라는 점에서도 혁신성을 부인할 수 없다. 2020년부터는 3만명으로 확대하고 추후 10만명까지 확대한다는 발표를 통해 논란의 여지가 확산되고 있지만 혁신적인 아이디어였던 것은 틀림이 없다.
2) 평가
Marsh & McConnell은 프로세스 차원에서 정책성공의 기준을 정부정책 목표 및 도구 보존, 정책에 대한 정당성 부여, 지속가능한 연합구축, 상징적인 혁신과 영향력의 성취, 프로세스 차원에서 반대 부재를 꼽았다. 서울시 청년정책의 경우에는 2015년 11월 부터 진행한 청년수당 예산이 지속적으로 확대되고 처음 목표한 바를 계속해서 확대해 가는 부분과 정책에 대한 정당성을 연구보고서와 설문조사 및 포커스그룹인터뷰 등을 통한 결과물로 확인하였고 이에 따라서 서울시 청년수당 정책이 2020년에는 중앙정부 차원에서 진행될 예정이다. 또한 청년정책네트워크의 활동과 함께 청년지원 기본계획을 지속할 청년청을 발족하여 지속가능한 연합을 구축하였고, '청년수당'에 있어서는 혁신적인 영향력을 보이고 있는 점들을 미루어 보아 프로세스 차원에서는 '서울시 청년수당 정책은 성공적이다'라고 볼 수 있다.
그러나 이러한 프로세스에 반대하는 세력들은 여전히 존재한다고 볼 수 있다. 보수정당과 보수시민단체들은 포퓰리즘 프레임으로 지속적인 청년수당정책 예산 확대에 대한 부담감을 드러내고 있다. 물론 2015년 처음 청년수당 정책이 발표되고 해마다 대상자와 예산이 늘어나면서 복지논란이 붉어졌지만 해마다 발행되는 연구보고서 및 효과성에 대한 입증으로 언론과 미디어에서는 반대 세력들의 퍼주기식 프레임이나 반발이 줄어들고 있는 상황이다.
2. 프로그램 차원_program dimension
1) 분석
가. 실행적 측면_Operational
Marsh & McConnell은 프로그램 차원에서 실행에 있어서는 내부 프로그램이나 정책평가 및 관계자의 검토와 참여자의 평가를 증거로 제시한다. 따라서 실행적 측면에 있어서는 서울 청년활동 지원센터에서 발행한 연구보고서를 참고한다. 서울시 청년활동 지원센터는 2017년 8월부터 2018년 상반기까지 진행된 서울시 청년수당 정책을 포함하여 청년정책 전반에 대한 연구조사를 실시하였다. 2018년 9우러 11일 부터 21일까지 시행된 설문조사에서는 청년수당 대상자 4910명 중에 40.8%인 2,002명이 응답하였다.
연구보고서에서는 청년수당이 청년활동 지원금으로 표시되어 있다. 미취업 청년들에게 아르바이트의 부담을 줄이고 사회심리적인 안정성을 높이기 위해 추진한 정책의 목표와 비교해 보면 청년들이 자율적으로 자신들의 결정권을 가지고 취업에 성공한 부분은 실행적 측면에서 목표에 이바지 했다고 볼 수 있다.
6개월간 50만원씩 지원하는데 있어서 상관관계는 찾을 수 있지만, 원인과 결과의 명확한 연결점을 찾기는 힘들다. 그럼에도 불구하고 정책환류가 일어난 상황에서 소극적 환류가 아니라 적극적환류의 결과로 예산과 사업규모가 확대되었다는 점은 개선의 필요에도 불구하고 프로그램 차원에서는 정당성을 확보했다고 볼 수 있다. 현재방식을 유지하자는 의견의 70%를 넘는다는 것은 프로그램 운영에 대해서 성공적이었다고 볼 수 있는 지점이다.
나. 성과_Outcome
성과에 있어서는 오히려 만족도 및 취업결과로 볼 때 큰 결과를 가지고 왔다. 취업에 성공하거나 창업 및 창작활동을 통해서 사회에 진출한 비율이 총 47.1%를 차지하고 있다. 서울시가 애초에 청년수당정책을 도입하면서 청년들이 취업을 위한 시간을 마련하고 사회심리적으로 안정된 상황에서 구직활동을 할 수 있었다는 결과를 통해서 정책의 성과가 있었다는 것을 볼 수 있다.
청년수당이 사용된 곳은 생활비나 학원비와 교재비 등이 가장 컸으며 이에 따라서 생활비를 벌기 위해서 아르바이트를 하는 시간을 대신해서 취업준비를 할 수 있었다는 결과를 얻을 수 있다. 특히 서울시 청년수당 정책을 긍다른 정책보다 직접적으로 도움이 되었다는 비율이 86.2%가 되는 것도 정책을 통해 이룬성과의 하나라고 할 수 있다. 잘못된 수당 사용으로 수당이 끊길 것 같은 걱정을 별로 안하는 비율이 전반을 넘어가는 것도 대상이 되는 청년들이 자기결정권을 가지고 정책에 참여했음을 보여준다. 구직가능성과 사회대한 신뢰도 역시 정책을 진행하고 높이지는 부분에서 정책이 처음에 추구하는 바를 실현했다고 볼 수 있다.
결과적으로 생활여건에 큰 도움이 혹은 상담도움이 되었다는 평가가 70%를 넘는 다는 것은 정책 만족도에 있어서 매우 이례적이라고 볼 수 있다. 응답인원이 2,000명을 넘어가는 시점에서 70%이상인 1,400 여명 정도가 생활여건 개선에 청년수당이 큰 도움이 되었다는 것은 큰 성과임에 틀림없다.
다. 자원_Resource
자원에 있어서는 서울시가 2016년 초기에 1,209억에서 꾸준히 대상인원과 투자비용을 늘리면서 2020년에는청년정책에 총 4,977억의 예산을 편성하였다. 2020년에는 3만명으로 늘린 대상자를 3년 안에 10만명으로 늘리는 계획을 발표하였다. 그러나 자원사용에 있어서 효율성 측정은 서울시가 성공적으로 하고 있는지 확인할 수 없다. 다만, 청년수당 자체가 서울시의 재정자주도나 재정자립도를 높일 수 있는 투자가 아니라 간접적으로 되돌아오는 비용이라는 면에서는 복지비용의 증가라는 우려할 사항들이 발생한다. 물론, 청년들이 취업을 함으로써 지방세와 각종 세금을 낼 수 있는 가능성은 높아질 수 있지만, 상관관계일 뿐 직접적인 원인과 결과른 아니라고 할 수 있다.
라. 정책대상 Actor/interest
서울시는 정책대상자자들을 꾸준히 증가시켰고 이에 대해서 신청한 인원들도 꾸준히 증가하고 있다. 특히 청년수당정책을 통해서 정년의제들이 전국적으로 확산되었으며, 2019년 발족된 청년청은 청년수당정책을 포함하여 청년기본정책이 효과적으로 작용된 것으로 볼 수 있다. 청년청을 중심으로 서울시에 거주하는 청년들과 청년거버넌스가 지속적으로 확대되고 있다. 명확하게 2016년 이후 청년이 예산과 이슈 부분에서 이슈화가 되고 사회적으로 다양한 접근성을 가진 것은 사실이다.
2) 평가
Marsh & McConnell은 목표에 따른 구현, 원하는 결과의 달성, 대상그룹에 대한 이익창출, 정책요건의 충족 및 프로그램 반대세력의 여부를 프로그램 차원에서 성공의 기준으로 보았다. 서울시 청년수당의 경우 구직자을 희망하는 청년들이 자유롭게 자신의 의사를 표현하며 준비할 수 있는 시간과 여유를 가질 수 있었다는 것과 실제로 취업에 성공한 청년들이 대상 중에 절반(47.1%)를 차지하면서 성공적이었다고 할 수 있다. 대상그룹이었던 청년들에게 이익이 되었던 것은 물론 정책 자체가 추구하는 기준을 충족하여 적극적인 환류가 일어나 예산과 규모가 확대하는 결과를 가지고 왔다. 다만, 예산 사용의 효율성에 있어서는 확인할 수 있는 자료가 부족하고, 청년활동 지원센터에서 발행한 연구보고서에도 예산 사용의 효율성에 대한 내용은 찾아 볼 수 없었다. 대체적으로 프로그램 차원에서도 성공적이었다고 할 수 있다.
3. 정치적 차원_political dimension
1) 분석
Marsh & McConnell은 정책을 평가하는 데 있어서 정치적인 차원을 매우 강조하였다. 기존의 논리모형이나 목표모형 혹은 비용대비 편익 모형은 정치적인 부분에서 정책이 어떤 효과를 가지고 왔는지를 파악할수 없다. 그러나 Marsh & McConnell은 정치적 차원에서 해당 정책을 실행했을 때 실행한 주최자가 얼마나 정치적인 영향력이 증가되었는지도 정책 평가에서 성공의 요소가 된다고 한다.
정책을 실행한 서울시와 박원순 시장은 그렇다면 어떤 정치적인 영향력을 획득했는가? 서울시 청년활동지원센터에서 조사한 연구보고서에 따르면 청년수당정책의 대상자들에게 서울시에서 제공하는 이메일이나 문자메시지 등 청년정책에 대한 알림 메시지가 다른 정책에 대한 선호도를 높였다고 응답했다. 정부신뢰 및 서울시 신뢰, 이웃신뢰에 대해서도 효가가 나타난 것으로 보았다. 일명 spill-over효과가 발생한 것이다.
또한 직접적인 상관관계는 유추해볼 수 밖에 없지만 차기 서울시장에 대한 지지도에도 영향을 미쳐서 3선에 성공할 수 있었으며 대선후보 반열에도 지속적으로 오르내리는 결과를 가지고 왔다. 서울시와 박원순 시장에 대한 지지도는 지속적으로 상승하고 있는데, 만약 서울시 청년수당 정책이 대상자들의 만족도가 떨어지고 사회적으로 지탄을 받아서 예산과 대상이 축소되었다면 어떻게 되었을까?
뉴스핌_내년 지방선거 서울시장 지지도 박원순 37.8%로 1위(2017. 12. 08)정책에 집행에 대한 자신감과 국민들에 대한 신뢰를 기반으로 진행되는 차년도 사업예산 확정에서 여실이 그 결과가 드러난다. 서울시는 청년정책 전반에 관련해서 조직과 예산, 대상을 지속적으로 확대하고 있고 2020년을 지나서도 계속해서 확대하는 추세로 이어질 것이다.
리얼미터 제공2) 평가
Marsh & McConnell은 정치적 차원에서 평가기준으로 정부나 지도자의 선거 전망 또는 명성의 향상, 정책 아젠다를 제시하고 관리할 수 있는 영향력, 정부의 가치와 방향성의 유지, 정치적 반대세력의 부재를 꼽았다. 2016년부터 진행된 서울시의 청년수당 정책을 통해서 박원순 시장과 서울시는 혁신적인 정책으로 청년들의 삶의 질을 높이고 구직에 대한 스트레스 해소 및 실제로 구직에 성공한 결과를 만들어 냈다는 연구보고서를 받았다. 또한 박원순 시장은 3선에 도전하여 성공했으며 서울시는 청년청의 신설과 함께 청년정책의 범위와 대상을 확대하고 있다. 청년들의 자율성과 자기 결정권을 보호하고 청년이 주체가 되는 방향설정에도 성공했다고 볼 수 있다. 서울시와 연관된 청년단체들이나 청년거버넌스들이 다양하게 분포하고 있으며 정책적으로는 청년정책네트워크, 조직적으로는 청년청이 존재하게 되었다. 이렇게 정리해보면 청년수당정책은 정치적인 차원에서도 성공한 것으로 볼 수 있다. 다만, 정치적으로는 지속적으로 정책 자체를 반대하면서 반대하는 보수정당과 보수 시민단체는 존재하기 때문에 이 부분에서는 회복탄력적 성공이라고 볼 수 있다.
V. 결론 : 과연 성공적이었나? 연구질문에 대한 결론
Marsh & McConnell은 정책형성 차원에서 프로세스적 접근을, 정책집행 차원에서 프로그램적 접근을 분석틀에 담아 놓았고 정치적인 영향력의 측면도 고려하여 정책의 성공여부를 보아야 한다고 주장했다. McConnell은 특히 자신들이 제시한 분석틀에서는 특히 3가지의 차원에서 갈등이 일어나면서 '회색지대'가 존재할 수 밖에 없다고 했다.
본 연구의 시작점은 '아직 청년수당 정책이 성공적인지도 모르는데 청년기본소득 정책실험을 하는게 맞나?'라는 궁금증이었다. 마크 무어의 정치적관리의 분석틀로는 도입과정 밖에 볼 수 없기 때문에 도입 이후에 성공을 어떻게 평가할 수 있을까라는 고민에서 Marsh & McConnell의 분석틀을 정리하고 적용해 보는 시간을 가졌다. 분석 전의 예상으로는 프로세스 차원과 정치적 차원에서는 성공적이었을 것이지만 프로그램 차원에서는 실패까지는 아니더라고 성공은 아니라고 생각했다. 하지만 분석틀을 이용해서 분석과 평가를 해 본 결과 대체로 3가지 차원에서 성공적인 정책으로 평가할 수 있다는 결론을 얻었다. 물론 예산의효율성의 부분에서는 서울시 예산대비 재정자주도와 재정자립도를 확인해 봐야 하지만 대체적으로 프로세스에서도 보건복지부와의 갈당을 잘 해결했고, 프로그램 차원에서도 적극적 환류가 일어나서 정책예산과 대상이 확대되었으며 청년청까지 신설되어 지속가능성을 담보하게 되었다. 더불어서 서울시와 박원순 시장의 지지도와 영향력도 커지는 결과를 가져왔다.
진심으로 서울시가 처음에 청년수당정책을 입안하면서 청년들의 목소리에 귀를 기울이고 정책을 만들고 실행한 것처럼 앞으로 진행되는 대다수의 정책에서 서울시민들의 의견을 귀담아 듣고 실행하는 가운데 성공적인 정책들이 다양하게 만들어지고 집행되기를 기대해 본다.
- 끝 -
*참고문헌
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김기헌. (2018). [정책제안]지자체 청년 정책의 현황과 향후과제. 월간 공공정책. 155, 54-57.
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