예산은 어디로 와서 어디로 가는가(3)

문화재단 입문 가이드

 실질적인 지방분권은 자치역량에 달려 있다.

지자체의 세입예산은 크게 자주재원과 지정재원으로 구분된다. 자주재원은 말 그대로 지자체가 지방세법 등의 근거로 징수하는 세금이다. 대부분이 지방세라고 보면 된다. 지방세의 대부분은 보통세로 보통세는 취득세, 등록면허세, 주민세, 재산세, 자동차세, 레저세, 담배소비세, 지방소비세, 지방소득세로 분류한다. 

지방세 이외의 수입은 세외수입으로 지자체가 보유하고 있는 건물 등의 임대료, 공공시설의 사용료, 쓰레기봉투 판매 수입, 재활용품 수거 판매 수입 등의 수수료, 공공주차요금, 통행료, 이자수입 등이 있다. 

지정재원은 이전수입을 말하는데 국가로부터 지원을 받는 수입이다. 크게  지방교부세(지방자치단체의 행정운영에 필요한 재원을 국가에서 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정의 건전한 발전을 기함을 목적으로 하는 교부금(지방교부세법 제2조 제1호). 지방교부금이라고도 한다.) 균특보조금, 국고보조금이 있다. 국가는 국가의 부담을 지방자치 단체에 전가하지 않도록 기본원칙을 정하고 있으며, 또한 국가사무를 위임한 경우 국가에서 경비를 부담하도록 규정하고 있다(｢지방자치법｣ 제141조, ｢지방재정법｣ 제21조).

보통 문화재단까지 오는 재원은 국고보조금이 대부분이다. 국가가 보조금 관리에 관한 법률에 의거하여 지자체에 지원하는 것으로 대체로 특수한 사업이 지정되어 교부된다. 대부분 국고보조금 50%를 지자체에 교부하고 지자체는 거기에 예산 50%를 매칭 한 예산을 시행기관인 문화재단으로 교부하는 구조다. 또, 출연기관의 목적에 맞는 사업과 운영비는 출연금으로 편성해 교부하고 그밖에 문화재단이 문체부 산하기관 등에서 추진하는 공모사업에 신청하여 100% 국고보조금으로 사업을 추진하기도 한다. 

최근 지방자치 및 문화분권 실현을 위한 문화예산의 지방이양 정책이 이행 중이다. 문화분권의 핵심이 재정분권이기 때문에 그동안 국고보조금으로 지원하던 국가사무를 지자체에 이양하겠다는 것이다. 이는 지방자치를 위한 필수조건이지만, 현재 지역의 자치역량이 해당 국가사무를 지역의 특성에 맞게 설계하여 원활히 추진할 정도로 준비되어 있는가는 해결해야 할 과제다. 대부분의 지자체의 경우 지방이양 사업 계획에 대한 관심과 인식이 부족한 것이 사실이다. 실제로 조사 결과(지방분권에 따른 문화재정 현황과 정부 간 역할분담 방안_한국문화관광연구원_정보람_2020)에 따르면 지자체에서 2020년 문화관광분야의 사업의 지방이양에 대해 모르고 있는 경우가 대부분이다.(알고 있음 15.8%, 모름 41.5%)이처럼 지자체는 아직 분권에 대한 인식과 준비가 부족하다. 광역 문화재단 등이 문화분권에 대한 기대보다 우려를 표하는 이유가 여기에 있다. 

문화재단이 그 중심에서 다양한 주체의 거버넌스의 허브 역할을 수행해야 한다. 

분권은 집권과 대칭되는 개념이다. 그동안 중앙집권적으로 문화정책이 시행됐다면, 지역이 정책 주체가 되어 현장의 목소리를 담은 협치의 문화정책체계를 구축해야 한다는 의미다. 이는 1991년 지방자치제도의 부활 이후 꾸준히 제기되어 왔던 문제의식이다. 반면에 지방정부마다 자치역량이 다르고, 여건이 상이하기 때문에 이러한 자치분권의 조건이 형성되지 않으면, 오히려 지방정부에서 국가 중심 문화 집권을 선호하게 되는 경향이 있다. 분권은 자치에 기반해야 한다. 지방정부의 자치역량이 충분히 확보되지 않은 상황에서의 분권과 이양은 오히려 지방정부의 문화정책의 쇠퇴를 초래할 수 있다. 

그래서 현재도 지방분권을 기회로 여기며 분권화 확대 입장을 가진 지방정부와 우려와 경계 입장이 대립하고 있는 게 현실이다. 특히 이 같은 지방정부의 문화자치역량을 잘 파악하고 있는 지역문화재단의 경우 더욱 극명하게 의견이 갈리고 있다. 기대하는 입장의 핵심은 지역 간 재정격차가 곧 문화격차로 연결되고 있기 때문에 실질적인 재정분권을 통해 지역의 문화역량을 키울 수 있는 기회라고 여기는 것에 반해 우려하는 지역의 입장은 문화재정이 이양된다 하더라도 지자체의 의지에 따라 타 분야의 예산으로 쓰일 수 있는 여지가 많기 때문에 오히려 지방의 문화재정이 축소된다는 입장이다. 즉, 자치역량이 확보되지 않은 상황에서의 이양을 통한 지역의 재정 자율성이 독이 된다는 것이다. 현재 일부 지방정부의 문화정책 실행의지와 역량이라는 현실적 잣대에 빗대어보면 지나친 우려가 아닌 것도 사실이다. 

이처럼 실질적인 지방분권은 자치역량에 달려 있다. 역량은 곧 사람이다. 지역의 많은 인재가 다양한 영역에서 활동하면서 풀뿌리 문화가 단단히 자리하고 있어야 한다. 주민주도형 정책이 수립되고, 주민주도형 정책이 실행되어야 한다. 수직적 구조의 의사결정 환경은 이러한 자발적 구조의 문화민주주의가 실현될 수 없다. 지역의 문화재단이 그 중심에서 다양한 주체의 거버넌스의 허브 역할을 수행해야 한다. 가장 최소 단위의 주민들의 기획역량에서 지역의 문화예술정책이 시작되어야 한다. 물론 지역문화재단 직원과 지자체 공무원들의 정책역량이 우선되어야 한다. 다양한 주체들의 참여를 통한 협치를 이끌어내고, 도출된 정책을 입안해 실행하는 행정역량이 뒷받침되지 않으면 문화분권은 어디까지나 정치적 수사에 불과할 뿐이다.