관계인구, 그 정의에 대하여

[즐거운 도시 다이어트 Vol.6]

지난 글에서 이야기했듯이 코에 걸면 코걸이, 귀에 걸면 귀걸이인 관계인구라는 단어가 매력적으로 보이는지 정책 단어로 이용하기 시작되었습니다. 인구 감소를 고민하는 저로서는 매우 반가운 일이지만 속을 들여다보면 관계인구 정책이라는 게 정책 이름만 바뀌었을 뿐 내용은 결국 귀농, 귀촌 정책이거나 관광정책으로 귀결되는 경우가 많습니다.  관계인구가 정의되어 정책으로 자리잡기에는 시간이 좀 걸릴 것 같습니다.

관계인구라는 개념이 시작된 것은 2016년경의 일본입니다. 일본은 관계인구의 정의를 명확하게 내렸을까요? 아닙니다. 일본의 정부부처에서 관계인구를 주로 다루고 있는 부서는 내각부, 총무성, 국토교통성, 농림수산성인데요. 이들 모두 관계인구에 대한 정의를 따로 고민하고 있고, 조금씩 다른 정의들을 내리고 있습니다.

저는 오늘 일본의 관계인구 정의 중 총무성과 국토교통성에서 사용하는 정의를 여러분께 소개드리려고 합니다.

관계인구라는 개념이 나올 수 있었던 요인

아차! 정의를 살펴보기 전에 일본의 관계인구 개념이 가능했던 요인을 먼저 이야기하겠습니다.

오다기리 토쿠미 교수의 "관계인구라는 개념이 나올 수 있었던 요인"에 따르면

1. 2011년 동일본 지진에 의한 청년들의 라이프 스타일 다양화(지방으로의 이주), 2. SNS, 인터넷 등에 의한 관련 수단의 고도화, 3 관계성을 가지는 것에 대한 가치 발생이 요인으로 작용하고 있습니다.

일본의 경우 1번 그러니까 대지진이 지방으로 방문/이주하는 계기로 작용하고 있습니다. 청년들에게 대지진의 경험은 대기업에서 노년을 위한 돈을 모으기 위해 치열하게 일하는 것보다 지방도시나 농산어촌에서 현재를 행복하게 사는 삶을 추구하게 된 계기가 된 것이죠. 일본은 이처럼 강력한 계기가 있었습니다. 이런 대형 재난이 우리나라에서는 일어나지 않기를 강력하게 소망합니다만, 관계인구를 위해서는 지방도시와의 관계, 지방에서의 삶을 다시 생각하게 하게 되는 임팩트 있는 계기가 필요한 것은 사실입니다.

2번 SNS, 인터넷 등에 의한 관련 수단의 고도화는 자동차를 포함한 교통수단의 발전까지 합쳐 지방에 관한 정보 수집, 교통 이동이 편리해지면서 지방에 가는 것에 대한 부담이 줄어들었다는 점입니다.

3번 “관계성을 가지는 것에 대한 가치가 발생한다”는 것은 사람들이 일터, 일자리의 수가 많은 지역보다 가치를 실현시키거나 새로운 관계를 만들 수 있는 지역에 방문, 이주하는 사람이 늘었다는 것입니다.

관계인구가 늘어난 다는 것은 다른 사람이나 지역을 위해서라는 직접적인 동기가 강해졌다기보다는 “다른 사람, 지역, 가치와 나의 관계성을 만드는데 돈을 지불하는 세대”가 나타났기 때문이라고 해석하고 있습니다. 이러한 소비 트렌드는 우리나라에서도 가치소비, 로컬 등의 형태로 나타나고 있기는 하지만 이것이 관계인구로 발전할 수 있을지는 아직 미지수입니다.

우리가 관계인구를 고민하기 전에 정말 우리는 관계인구를 받아들일 준비가 되어 있는지, 그러한 상황인지는 살펴봐야 할 것 같습니다. 자 이제 정의를 살펴볼까요?

관계인구의 첫 언급

관계인구는 2016년경에 타카하시 히로유키라는 분에 의해 언급되었는데요, 관계인구라는 용어가 언급된 이유로는 역시 인구감소와 고령화에 있습니다. 나날이 인구가 감소되어 일을 할 사람들이 줄어드는 농촌을 위해서는  “도시에 있으면서 농산어촌이나 생산자를 지원하는 사람들”의 도움이 절실하다 라는 것을 강조하기 위해서였죠. 이처럼 초기의 관계인구 개념은 대등한 지역 간의 교류·연계라기보다는 중산간지역, 조건불리지역 등으로 구분되는 농산어촌이나 지방 소도시를 위해 도시가 일방적으로 지원하는 것으로 활동가와 같이 지역에 공헌을 하는 사람들을 의미했습니다.

오다기리 도쿠미 교수의 관계의 계단

관계인구에 대한 정책 논의가 시작된 것은 일본 내각부와 총무성이 관계인구를 지방창생에 반영하기로 결정한 2018년 경부터 입니다. 우리나라와 큰 차이가 나지 않습니다.

정책의 준비를 위해 총무성과 함께 관계인구를 고민한 오다기리 도쿠미(2018)교수는 관계인구를 “관심인구”와 “관여인구”가 합쳐진 탄생한 용어로, 정주인구도 교류인구도 아닌 제3의 인구로 정의하였습니다.

일본 총무성_오다기리 토쿠미(2018) 관계인구의 단계

해당 정의는 관계인구를 이주의 전 단계로 인식하고, 무관심에서 이주까지 이르게 되는 단계를 “관심(의식)”을 세로축, “관여(행동)”를 가로축으로 한 그래프로 설명하고 있습니다. 이를  “관계의 계단”이라고들 합니다. 관계의 계단은 지역의 특산물 구입, 지역에의 기부(고향세 등), 빈번한 방문, 지역에의 봉사활동, 2 지역 거주, 정주의 6개의 계단으로 구성되었습니다.

관계인구 개념을 처음 이야기한 타카하시 히로유키씨가  “도시에 있으면서 농산어촌이나 생산자를 지원하는 형태”를 구체적으로 나눈 것으로 보시면 됩니다.

다만 처음의 개념은 도시민의 농촌 지원이라는 활동가적인 의미가 컸다면, 오다기리 교수의 정의는 관광으로 시작해서 로컬 소비를 하고, 고향세 등으로 지원을 하며, 재방문하고, 거주하게 되는 다양한 행태로 기술하여 관계인구의 범위를 넓혔습니다.

관계인구의 발생 유형으로는 관여와 관심이 병행되는 유형, 관심이 선행되는 유형, 관여가 선행되는 유형이 있으며, 지자체는 유형을 고려하여 "관여"와 "관심"을 불러일으키는 지자체의 요인을 특정화해 활용해야 한다고 강조하고 있습니다.

이 오다기리의 정의는 관계인구의 개념에 “관여”에 대한 개념을 추가했다는 점에서 긍정적인 평가를 받았으나  관계인구를 이주의 사전 단계로 구분하고 있어 그에 대한 비판이 있습니다.

특히 관계의 계단이 모두 동일한 폭과 동일한 높이로 되어 있어 한 계단을 오르면 다른 계단도 금방 오를 것으로 느껴질 수 있으니 1단계에서 6단계로 갈수록 그 기간이나 가능성이 낮아지는 점을 지적하는 연구들이 많습니다.

총무성의 관계인구 정책

총무성은 관계인구를 정부부처 중 처음으로 정의했습니다. 총무성은 우리나라의 행정안전부와 비슷한 역할을 수행합니다.

총무성의 정의는 "지역이나 지역의 사람들과 다양한 형태로 관련된 사람들"로 이주한 정주인구도 아니고 관광 온 교류인구도 아닌 지역과 다양하게 관련된 사람들을 지칭하는 말입니다. 기존의 고찰들과는 다르게 농산어촌-도시 간의 관계보다 지역과 지역과의 관계, 그러니까 농촌과 농촌 간의 관계에서도 관계인구는 성립하는 것으로 정의하였습니다. 총무성은 관계인구가 관계되는 지역을 "고향, 제2의 고향"으로 설정하고, 고향을 지지하는 "지역 외 인재"와의 지속적이고 복층적인 네트워크를 형성함으로써 자립적이고 지속적인 지역 만들기를 실현하는 것을 관계인구 정책의 목표로 하고 있습니다. 즉, 인구감소·고령화에 의해 지역 만들기의 담당자 부족이라는 과제를  「관계인구」라고 불리는 지역 외의 인재와 함께 해결해 나가는 것을 기대하고 있는 것입니다.

복층적인 네트워크를 만들기 위해 총무성은 관계인구를 "지역과의 관계에 대한 생각 정도"와 "지역과의 관계 현황"으로 그래프를 작성하고 관계인구를 유형화시켰습니다. 유형은 "왔다가는 바람의 사람, 지역 내 루트가 있는 자, 무언가의 관련이 있는 자, 지역 내에 루트가 있는 자"의 4개 유형으로 구분됩니다.

일본 총무성_ 관계인구의 정의

총무성은 관계인구 창출 및 확대사업을 추진하고 있습니다.

사업의 유형은 관계 심화형, 관계 창출형, 시야 확대형, 시야 확대형(외국인)의 4개 유형입니다.

관계 심화형은 지역과 관련된 자 중 그 지역에 뿌리가 있는 사람 또는 고향 납세 기부자 등과 같이 이미 지역에 관련이 있는 사람들을 대상으로 지역과 계속적인 연결고리를 가질 기회를 제공하는 사업 유형으로, 관련 사업으로는 관계인구 모집, 고향 납세 등이 있습니다.

관계 창출형은 지역과의 관계를 가질 의향이 있는 사람을 대상으로 지향점, 기술, 능력 등을 조사하고 지역의 과제 등과 매칭하는 등의 중간지원적 기능을 형성하여 지역과의 연결을 가지는 기회나 계기를 제공하는 사업유형입니다.

시야 확대형은 지자체가 도시지역 등에 거주하는 개인·기업·기타 단체(NPO·대학의 세미나 등)와 연계하여 도시 주민 등의 지역에 대한 관심을 높이기 위한 유형이며, 시야 확대형(외국인)은 지자체가 지역주민 및 지역단체와 연계하여 일본을 방문하는 외국인과의 교류를 촉진하고 지역(지역주민 및 지역산업)과의 지속적인 연결을 창출하기 위해 실시하는 유형입니다.

이처럼 총무성의 경우 사람들과의 관계성에 의해 유형을 구분하고 지원하고 있는 특성이 있습니다.

국토교통성의 관계인구 정책

국토교통성은 제가 굳이 설명하지 않아도 우리나라의 국토교통부의 역할을 수행하는 것을 알 수 있으실 겁니다. 국토교통성은 지역생활권과 지역활동력의 유지를 위해 관계인구를 검토하기 시작하였습니다.

일본 국립 사회보장·인구문제연구소(國立 社會保障·人口問題硏究所)의 “2017년 일본 장래추계인구”에 따르면 2015년의 총 인구 1억 2709만인에서 2045년에는 8,808만인(-30.7%)으로 감소하며, 그 중 유아인구는 1,589만인(12.5%)에서 898만(10.1%)으로 감소할 것으로 예상됩니다. 반면 고령인구는 1,407만인(26.6%)에서 2,248만인(38.4%)으로 증가할 것으로 예측되어 고령화의 심화가 예상되고 있습니다.

특히 지방도시의 경우 유아와 생산가능인구의 유출까지 심화되면서, 고령화 비율이 더욱 높아질 것으로 예측되면서, 지방의 도시서비스 유지, 지역의 과제 해결 등을 위해 필요한「활동력」이 저하될 것이라 점에 일본 정부는 강한 우려를 표하고 있습니다.

국토교통성은 이러한 활동력 저하의 대안으로 "관계인구"를 활용하고자 현재 각종 위원회를 통해 검토를 진행하고 있습니다. (현재 총무성의 관계인구는 지방창생정책 등에 반영되었으나, 국토부의 관계인구는 정책 반영을 위한 검토 단계입니다.)  국토교통성이 바라는 관계인구는 지역의 과제 해결 등에 필요한 「활동력」을 증진시킴과 동시에 새로운 지역 만들기의 담당자 역할을 수행하는 것으로, 지역의 정주인구가 감소하더라도 관계인구가 확보된다면 정주인구의 활동력을 커버하거나 관계인구가 증가함에 따라 정주인구도 활성화되어 결과적으로 활동력을 확보할 수 있을 것으로 상정하고 있습니다. 이에 국토교통성의 생활권 정책에 관계인구가 적극적으로 반영될 예정입니다.

일본 국토교통성, 2022, 지방의 기능 확보를 위한 관계인구와의 연계

이러한 논리에 의해 국토교통성은 관계인구를 “거주지를 비롯해 거주지 이외의 지역에 대한 관심과 이나 관여를 심화시키고 있는 인구, 거주지 이외의 지역에 대한 다양한 관심을 기울여 다양하게 관련된 인구”로 정의하고 있습니다. 총무성의 정의보다는 "관여"의 개념이 강조되었습니다.

또한 정주인구 중에서 지역활동에 지속적으로 참여하고 있는 '활동인구'도 "관계인구"로 포함시킬 것을 고려하는 중 입니다. 즉, 대도시와 지방도시와의 관계만이 아니라 지역 내 활동까지 관계인구의 범위로 확장시킨 것입니다. 지역 내 활동이라는 것은 예를 들어 전주시민이 전주시 내에서 활동하는 것부터 전라북도 도민이 전주시, 김제시, 완주군 등에서 활동하는 것까지를 의미합니다. 이는 "활동력"을 강조된 결과라고 생각합니다.

국토교통성의 관계인구 만들기 정책의 목표는 관계인구의 수를 늘리는 것이 아니라 지역 활동의 기획이나 운영에 종사하거나 부업 등에 의해 지역의 경제 활동에 직접 기여하는 등 지역과 깊은 관계를 갖는 관계 인구의 비율을 늘리는 것이라고 합니다. 전체 인구 비율 관계인구 수 인 것이죠.

이를 위해 국토교통성은 관계인구를 방문계와 비방문계로 구분한 후 방문계를 직접기여형, 취업형 (직접 기여), 취업형 (텔레워크 등), 참가 교류형, 취미 소비형으로 세분하였습니다.

직접 기여형: 산업의 창출, 상가의 빈 점포 유효 활용 활동, 자원봉사, 지역 자원·도시락의 보전 활동, 마을 주민·마을로 이어지는 프로젝트의 기획·운영 또는 협력·지원 등

취업형(직접 기여): 지역 기업·사업소에서의 노동(지역에서의 부업), 농림어업 취업, 농림어업자에 대한 지원(원농 등)

취업형(텔레워크 등): 지역에 방문하여 본업 혹은 부업을 텔레워크 등을 통해 추진

참가·교류형: 지역 사람과의 교류나 이벤트, 체험 프로그램 등에 참가

취미·소비형:지연·혈연처 이외 지역에서의 음식이나 취미활동 등을 실시

비방문계에는 고향 납세, 크라우드 펀딩, 지역 산품 등 구입, 특정 지역의 업무 도급, 정보 발신, 온라인 활용 등으로 지역에 관계되는 사람들을 의미합니다.

2020년에 국토교통성이 조사한 지역과의 관계에 대한 설문에서 3대 도시권의 18세 이상 거주자(약 4,678만 명) 중 약 18%(약 861만 명)가 방문계 관계인구로서 특정 지역을 방문하고 있는 것으로 나타났습니다. 비방문계는 2.6%(약123만인)으로 나타났습니다. 방문계 관계인구는 지연·혈연적 방문자와 일상생활권, 통근권, 업무상 지사·영업소 방문 등의 목적을 제외한 수치입니다. 방문계의 세분 유형으로는 직접 기여형(6.4%, 301만 인)과 취미 소비형(5.0%, 233만 인)이 가장 많은 것으로 나타났습니다.

3대 도시권에서 3대 도시권의 소도시나 농산어촌 등으로 동일권 내를 이동하는 관계 인구의 비율은 약 30%~40%의 높은 비율로 나타났는데, 이는 관계 인구가 대도시에 거주하면서 지방과 관련된 사람만을 의미하는 것이 아니라 도시권 내부나 지방권 내부에서 지역과 관계되는, 비교적 가까운 곳에 관련된 관계 인구도 포함한다는 것을 의미하는 것으로 해석하고 있습니다. 또한 3대 도시권의 관계인구들이 방문하는 곳이 시가지부(주택지), 교외부(주택지)가 55% 이상으로 나타났으며, 농산어촌부 등 취락부를 방문하는 비율은 10% 정도로 낮은 수치를 보이고 있습니다.

국토교통성_ 3대 도시권 거주민의 관계인구 유형

3대 도시권을 제외한 지역의 18세 이상 거주자의 경우 약 16.3%(약 966만 명)가 방문계 관계인구로서 나타났고, 비방문계는 2.2%(약128만인)으로 나타났습니다. 3대 도시권과 마찬가지로 방문계 관계인구는 지연·혈연적 방문자와 일상생활권, 통근권, 업무상 지사·영업소 방문 등의 목적을 제외한 수치이며, 방문계의 세분 유형으로는 직접 기여형(5.5%, 327만 인)과 취미 소비형(4.5%, 287만 인)이 가장 많은 것으로 나타납니다.

국토교통성_ 3대 도시권 외 지역 거주민의 관계인구

국토교통성은 방문계와 비방문계 관계인구의 유입을 활성화시키기 위해 "참여 정도(활동력)"와 "체류시간"을 기준으로 관계인구 기존 정책들을 아래 그림처럼 유형화하고 있습니다. 사업내용이 궁금하시다면 첨부한 파일을 보면 일부를 확인할 수 있으십니다.

관계인구 관련 사업.hwp

국토교통성_관계인구 정책의 유형

저는 국토교통성의 연구 중 가장 흥미롭게 본 것이 사람들의 라이프스타일을 고민해 관계인구 정책들을 구민함 것입니다.

사람들은 생애주기에 따라 거주 등에 대해 제약을 받습니다. 이주를 쉽게 할 수 있는 기간은 대학 졸업 직후부터 취직 전, 정년 후 등의 한정된 기간이며, 다른 연령대의 경우 이주에 제약이 많아 이주·정주를 전제로 하지 않는 관계 인구와의 관계 구축이 효과적이라는 분석도 당연하지만 흥미롭습니다.

생애주기와 라이프스타일을 고려하여 지역에 거주하는 유아, 초중고생에게는 지역에 대한 애착, 지연 등을 만들어 주고 타지에 거주하는 초중고생, 대학생들의 농산어촌 체험, 수학여행, 유학, 인턴, 연구 등을 지원해 지역과의 관계를 만들어주는 정책을 추진합니다. 대학을 졸업해 취업을 준비하는 청년들에게 지역 부흥 협력대 등을 통해 1~3년 정도 지역에서 거주하며 지역 활동으로 돈을 벌 수 있는 계기들을 마련해 줍니다. 취업 후, 결혼 후, 육아기에는 여러 제약에 의해 이동이 어려우므로 주말을 중심으로 방문해 아이들과 놀 수 있는 방법, 다지역 거주, 텔레워크 등을 지원하는 방법을 사용합니다. 이렇게 생애주기별로 차곡차곡 쌓아온 관계도를 기반으로 퇴직 후 지역 활동에 참여하고 이주할 수 있도록 지원하는 방법을 사용하도록 하고 있습니다.

불특정 다수를 위한 막연한 정책으로는 효과가 없다는 것이죠.

국토교통성_라이프스타일을 고려한 관계인구 정책 도출

비방문계 관계인구에게는 디지털 기술(VR, AI, 메타버스 등)을 최대한 활용해 지역과의 관계를 심화시키는 정책들을 마련하고자 준비하고 있습니다.

우리의 관계인구 정책은?

지금까지 일본의 관계인구 정의와 노력을 살펴보았습니다.

각 부처별로 원하는 방향이 조금씩 다르지만 결국  지역에 대한 관심과 이나 관여를 심화시키고 있는 인구, 거주지 이외의 지역에 대한 다양한 관심을 기울여 다양하게 관련된 인구, 활동력을 마련해줄 인구 등을 의미하고 있습니다. 해석하기 나름인 정의인 것 같기도 하지만 중요한 것은 인구 감소 시대에 "정주인구"를 대신해 지역을 지탱해 줄 인구인 것은 확실한 것 같습니다.

일본에서 나온 개념이지만 일본도 여전히 정의 중이 "관계인구", 우리는 어떻게 정의해야 할까요?

관계인구를 간단히 설명해달라고 하시면 저는  "친구”에 비유하고는 합니다.

한번보고 말 사이는 친구라고 하지 않습니다. 우선 친구라는 관계를 맺어야 합니다. 친구가 되고나면 가끔 봐도 반가운 친구, 도와주는 친구, 취미를 공유하는 친구, 밥 사주는 친구, 응원해주는 친구 등등 많은 유형이 있습니다. 좋은 관계를 유지하면 자주 만나고 예의를 지켜야 합니다. 단기간은 집을 공유할 수 있어도 영원히 함께 살자고 하면 부담스럽습니다 등등 

지난 글에 제가 적은 추앙하는 관계도 좋네요.

여러분은 어떻게 정의하고, 설명하고 싶으신가요? 그 어떤 정의든 한번 내려보세요. 우리나라, 우리지역만의 정의를 만들어 보는 것도 좋을 것 같습니다!

단! 어떻게 정의를 내리든

1. 우리 지역의 장점, 이룰 수 있는 가치 등을 적극적으로 알려 우리지역과 관계되고 싶은 마음이 생기도록 계기들을 적극적으로 만들어 내야 하며, 2. 무차별적인 모집 정책이 아니라 그 사람들의 입장에서 라이프스타일, 가치지향, 관계성 등을 고민해 정책을 만들어야 할 것입니다.

일본 내각부. 2019, 제2기 마을사람일자리 종합전략

일본 내각부. 2021, 소자화사회대책백서(少子化社会対策白書)

일본 국토교통성 국토심의회 계획추진부회 국토장기전망전문위원회, 2021, '국토의 장기전망(国土の長期展望)' 최종정리

일본 국토교통성 국토심의회 계획추진부회 국토장기전망전문위원회 13회, 2021, 지역생활권에 대하여(地域生活圏について)

일본 국토교통성 국토심의회 계획추진부회 국토장기전망전문위원회 11회, 2021, 지방에서도 안심하고 계속 살기 위한 기초적 요소에 대하여(地方でも安心して暮らし続けるための 基礎的要素について),  2021

일본 국토교통성. 2021, 관계인구의 확대, 심화와 지역만들기(関係人口の拡大・深化と地域づく)

일본 국토교통성. 2021, 지방의 기능확보를 위한 관계인구와의 연계 (地方の機能確保に向けた関係人口との連携)

일본 국토교통성. 2021, 라이프스타일의 다양화와 관계인구에 관한 간담회 정리(ライフスタイルの多様化と関係人口に関する懇談会 とりまとめ）

일본 지방창생 홈페이지

일본 국토교통성. 2020, 지역과의 관계에 대한 설문