남북을 잇는 다리, 통일헌법: 기본권은 어떻게 담길까?

남북 헌법과 국제 기준을 넘어, 더 나은 권리 보장 구상하기

(본 글은 인문학 전문학술 논문의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 학문적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 철학적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 깊이 있는 인문학적 이해를 위해서는 반드시 원문 및 관련 전문가의 저작을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다.)

통일은 언젠가 우리에게 다가올 미래일 수 있습니다. 만약 남북이 하나가 된다면, 그 새로운 국가의 최상위 법인 '헌법'은 어떤 모습이어야 할까요? 특히, 국가의 근간이자 시민의 삶과 직결된 <기본권>은 어떻게 규정해야 할까요? 이 글은 통일헌법의 기본권 체계를 어떻게 구상할 수 있을지에 대한 학술 논문을 바탕으로, 그 핵심 내용을 쉽게 풀어 설명하고자 합니다. 복잡한 법률 용어보다는 통일 한국에서 우리 모두가 누려야 할 권리의 밑그림을 함께 그려보는 시간이 되기를 바랍니다.

I. 통일, 헌법을 만나다

- 언젠가 다가올 미래, 통일헌법 속 기본권 밑그림 그리기

1948년 대한민국 제헌헌법은 제3조에서 "대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다"고 명시했습니다. 이는 우리 헌법이 남한뿐 아니라 한반도 전체에 적용됨을 선언한 것으로, 현행 헌법까지 이어지고 있습니다. 반면, 구 서독 기본법은 통일 전까지 잠정적인 성격을 가졌음을 명시했었죠. 우리 헌법은 규범적으로는 북한을 국가로 인정하지 않지만, 1972년부터 헌법 전문과 본문(현행 제4조)에서 "평화적 통일"을 지향하며 추진할 의무를 명시하고 있습니다. 이는 분단 현실을 인정하고, 통일 시 헌법적 변화(개정 또는 통일헌법 제정)가 필요함을 암시합니다.

통일은 결국 서로 다른 정치 체제가 하나의 주권 아래 통합되는 과정입니다. 남한과 북한이 하나의 법체제와 정부를 갖게 되는 것이죠. 이를 위해서는 이질적인 헌법 체제를 극복하고 <하나의 헌법>을 만드는 것이 필수적입니다. 통일 방식은 '합의에 의한 통일'과 '급변 사태에 의한 급진적 통일'(독일식 흡수 통일) 등을 예상할 수 있습니다. 어떤 방식이든 현재의 헌법 상태 변화는 불가피합니다. 본 논문은 이 중 가장 바람직하고 현행 헌법의 요청이기도 한 '합의에 의한 평화적 통일'을 전제로 통일헌법의 기본권 체계를 구상합니다. 물론 미래는 예측하기 어렵고, 남북 내부 상황도 변할 수 있기에 여기서 제시하는 것은 큰 틀에서의 방향성입니다. 특히 이 글은 통일 과정의 예외적 문제보다는, 미래 통일 국가의 기본권 '체계' 자체에 초점을 맞춥니다.

II. 통일헌법의 첫 번째 약속: <보편적 인권 보장>

- 남과 북, 그리고 세계가 인정하는 권리의 기준 세우기

평화적 합의를 통해 통일헌법을 만들려면, 남북이 이념과 체제 차이를 넘어 공통분모를 찾아야 합니다. 자본주의와 정치적 자유주의 기반의 남한, 사회주의와 정치적 집단주의 기반의 북한이 하나의 가치 체계에 합의하는 것은 매우 어려운 과제입니다. 제3의 경제체제를 만드는 상상도 가능하지만, 현실적으로는 어느 한쪽을 기반으로 수정하는 방식이 될 가능성이 높습니다.

그렇다면 어떤 기준을 따라야 할까요? 본 논문은 그 기준으로 <인류의 보편적 원칙>, 즉 국제적으로 인정되는 인권 기준을 제시합니다. 제2차 세계대전 이후, 한 국가가 자국민의 인권을 침해하는 것을 국제사회가 외면할 수 없다는 인식이 확산되었습니다. 유엔의 세계인권선언, 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약(B규약), 경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약(A규약) 등은 이러한 보편적 가치를 담고 있습니다. 중요한 점은, 남북한 모두 이 A규약과 B규약에 가입해 있다는 사실입니다. 따라서 이들 조약의 내용을 통일헌법에 반영하는 것은 양측 모두에게 기존의 법적 상태를 유지하고 발전시키는 의미를 갖습니다. 국제인권조약들은 공통적으로 서문에서 "인류사회의 모든 구성원의 고유의 존엄성 및 평등하고 양도할 수 없는 권리를 인정하는 것이 세계의 자유, 정의 및 평화의 기초가 됨"을 선언하며, 이 권리가 "인간의 고유한 존엄성(the inherent dignity of the human person)"에서 유래함을 밝힙니다. 이는 통일헌법이 나아갈 방향을 제시하는 중요한 등대 역할을 할 수 있습니다.

III. 더 나은 미래를 향한 약속: 기본권의 <'상향적 보장'>

- 통일이 누구에게도 손해가 되지 않도록, 권리 수준을 높이기

통일은 단순히 제도를 합치는 것이 아니라, 남북 구성원 모두의 삶을 더 나은 방향으로 이끄는 과정이어야 합니다. 특히 정치, 경제적 통합 과정에서 기존에 누리던 권리가 축소된다면 큰 반발에 부딪힐 수 있습니다. 또한, 통일에는 막대한 비용(통일비용)이 들 수 있다는 현실적인 문제도 있습니다. 그럼에도 불구하고 남북 주민 모두가 통일을 지지하게 하려면, 통일이 "모두의 자유, 평등, 복지가 향상되는 미래지향적인 모습"으로 이루어져야 합니다.

이를 위해 본 논문은 '기본권의 상향적 보장' 원칙을 제시합니다. 즉, 통일헌법은 남북한 헌법에서 (적어도 명목상으로라도) 보장되던 권리들을 대부분 수용하고, 나아가 기존에 미흡했던 부분까지 개선하여 전반적인 권리 수준을 높여야 한다는 것입니다.

물론 북한의 경우, 헌법에 '공민의 기본권리'가 규정되어 있고 물질적 보장까지 선언하지만, 실제로는 제대로 보장되지 않는 '장식적·명목적' 의미에 그친다는 평가가 일반적입니다. 북한의 기본권은 사회주의 국가 건설과 집단주의 원칙에 종속되는 경향이 강하기 때문입니다. 그럼에도 불구하고, 통일에 대한 원만한 합의와 국민적 지지를 얻으려면 형식적으로나마 북한 헌법상 보장되던 권리들을 통일헌법 논의에서 완전히 배제하기는 어렵습니다. 중요한 것은, 통일이 어느 한쪽의 권리를 빼앗는 것이 아니라, 양쪽 모두에게 더 나은 권리 보장을 약속하는 방향으로 나아가야 한다는 점입니다. 기존 헌법의 개정 논의들도 이러한 '상향적 보장'을 위한 중요한 참고자료가 될 수 있습니다.

IV. 기본권의 심장: <인간 존엄성>, 권리의 주체와 한계

- 누가, 어떤 권리를, 어디까지 누릴 수 있는가에 대한 근본 질문 탐구하기

통일헌법 기본권 체계의 가장 근본적인 원리는 무엇이어야 할까요? 현행 남한 헌법 제10조는 "인간의 존엄과 가치"를 모든 기본권 보장의 최고 원리로 선언합니다. 이는 개인이 국가의 부속품이 아니라 그 자체로 존중받아야 할 존엄한 존재임을 의미하며, 현대 민주주의 국가의 공통된 이념입니다. 따라서 통일헌법 역시 이를 최고 원리로 삼아야 합니다.

반면, 북한 헌법은 제63조에서 공민의 권리와 의무가 "《하나는 전체를 위하여, 전체는 하나를 위하여》라는 집단주의 원칙에 기초한다"고 규정합니다. 이는 개인보다 집단과 사회의 이익을 우선하며, 국가에 대항하는 개인의 권리라는 개념 자체를 약화시킵니다. 나아가 헌법 제11조는 모든 활동이 '조선로동당의 령도' 아래 진행된다고 규정하여, 당의 의사에 따라 기본권이 언제든 제약될 수 있는 구조입니다. 이러한 집단주의 원칙은 개인의 존엄성을 기반으로 하는 보편적 인권과는 양립하기 어렵기에, 통일헌법에서는 채택되기 어렵습니다.

기본권을 누리는 '주체'는 누구일까요? 남한 헌법은 '국민'으로 규정하지만, 해석상 외국인에게도 적용되는 기본권을 넓게 인정합니다. 북한 헌법 역시 '공민'으로 규정하나, 해석상 '근로인민' 등으로 그 범위를 제한합니다. 통일헌법에서는 '국민'이라는 표현을 유지하더라도, 그 해석을 통해 보편적 인권의 취지에 맞게 주체 범위를 넓게 인정하는 방안이 가능할 것입니다. 북한처럼 주체를 좁게 해석하는 방식은 지양되어야 합니다.

기본권은 무제한적일 수 없습니다. 그렇다면 '제한'은 어떻게 이루어져야 할까요? 남한 헌법 제37조 제2항은 "국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리"를 위해 '필요한 경우에 한하여' 법률로써 제한하되, 자유와 권리의 '본질적인 내용을 침해할 수 없다'고 규정합니다. 이는 '과잉금지원칙'(비례의 원칙)을 명시한 것으로, 기본권 제한이 목적 달성에 필요한 최소한에 그쳐야 함을 의미합니다. 이는 기본권 보장의 핵심 장치입니다. 반면, 북한 헌법에는 이러한 일반적인 제한 원칙이 없습니다. 이는 오히려 국가에 의한 자의적 제한 가능성을 열어둔 것으로 해석될 수 있습니다. 따라서 통일헌법에는 과잉금지원칙과 같은 기본권 제한의 명확한 한계 설정이 반드시 필요합니다.

V. 통일 한국의 자유: 무엇을 지키고 넓혀야 하는가?

- 신체의 자유부터 사상의 자유까지, 핵심 자유권 영역 분석하기

자유권(自由權)은 개인이 국가 권력의 간섭 없이 자신의 의사에 따라 활동할 수 있는 권리입니다. 남북한 헌법 모두 언론·출판·집회·결사·시위의 자유(북한 제67조), 신앙의 자유(북한 제68조), 과학·예술 활동의 자유(북한 제74조), 거주·이전의 자유(북한 제74조), 인신·주택 불가침, 서신 비밀(북한 제79조) 등을 명시하고 있어 공통분모가 존재합니다. 이는 통일헌법에 포함시키는 데 큰 이견이 없을 것입니다.

하지만 구체적인 보장 수준에서는 차이가 큽니다. 예를 들어, <신체의 자유>에 대해 남한 헌법 제12조, 13조는 적법절차, 죄형법정주의, 영장주의 등 매우 상세한 보호 장치를 두고 있습니다. 이는 과거 권위주의 정권 하에서 신체의 자유가 침해되었던 경험에 대한 반성적 고려입니다. 반면, 북한 헌법 제79조는 "법에 근거하지 않고는 공민을 구속하거나 체포할 수 없다"는 선언적 규정에 그치고, 실제 형사소송법은 인권 보호보다는 통치 편의에 맞춰져 있다는 평가를 받습니다. 따라서 통일헌법에서는 남한 헌법처럼 인신 보호를 위한 구체적인 원칙들을 명시하는 것이 바람직합니다.

<종교의 자유> 역시 북한 헌법 제68조는 신앙의 자유를 인정하면서도 "종교를 외세를 끌어들이거나 국가사회질서를 해치는데 이용할 수 없다"는 제한을 명시합니다. 이는 남한 헌법이 보장하는 포괄적인 종교의 자유(신앙, 종교 행위, 종교 집회·결사의 자유) 와는 거리가 멉니다. 종교 활동이 실제 국가 안보 등에 문제를 일으킨다면 일반적인 기본권 제한 법리로 해결 가능하므로, 북한식의 협소한 보장 방식은 통일헌법에 수용하기 어렵습니다.

<사상의 자유>는 남한 헌법에 명문 규정은 없지만, 양심의 자유(제19조) 해석을 통해 인정됩니다. 민주주의의 근간임에도 명시되지 않았다는 점에서 개정 의견이 있습니다. 북한 헌법은 오히려 제3조(주체사상, 선군사상 지도지침), 제43조(주체형 인간 교육) 등을 통해 사상적 획일화를 강제합니다. 따라서 통일헌법에서는 사상의 자유를 명문화하여 그 보장을 확실히 할 필요가 매우 큽니다.

<재산권>의 경우, 개인의 사적 소유는 북한 헌법 제24조에서도 일부 인정되기에 개인 생활용품 등에 대한 보장은 합의가 가능할 수 있습니다. 하지만 북한의 국가·협동단체 소유 생산수단(공장, 토지 등) 처리 문제, 남북 주민들의 과거 재산권 문제 등은 매우 복잡합니다. 이는 통일헌법의 재산권 조항만으로 해결하기 어려우며, 별도의 입법을 통한 정책적 해결이 필요합니다. 헌법에서는 "어떠한 개인도 통일로 인하여 뜻하지 않게 기존의 재산 관련 권리를 박탈당하지 않는다"는 정도의 원칙적 규정을 두는 방안을 고려할 수 있습니다.

VI. 모두가 동등한 사회를 향하여: <평등권>의 확장과 과제

- 차별금지 사유 확대와 남북 격차 해소를 위한 적극적 조치 모색하기

평등권(平等權)은 모든 사람이 법 앞에서 동등하게 대우받을 권리입니다. 남한 헌법 제11조 제1항("모든 국민은 법 앞에 평등하다")과 북한 헌법 제65조("국가사회생활의 모든 분야에서 누구나 다같은 권리를 가진다") 모두 일반적 평등 원칙을 규정하고 있어, 통일헌법 포함에 문제가 없습니다.

차별 금지와 관련해서, 남한 헌법은 성별, 종교, 사회적 신분에 의한 차별을 금지하고(제11조 제1항 제2문), 혼인과 가족생활에서의 양성평등(제36조 제1항), 선거에서의 평등(제41조, 제67조) 등을 규정합니다. 북한 헌법 역시 성별, 민족, 직업, 신앙 등에 따른 차별 없는 선거권(제66조), 여성의 동등한 권리(제77조) 등을 명시합니다.

통일헌법에서는 어떤 차별금지 사유를 명시할지가 중요합니다. 헌법에 명시된 차별금지 사유는 더 엄격한 심사 기준(엄격 심사)을 적용받게 되므로, 이를 확대하는 것은 기본권 보호 강화로 이어질 수 있습니다. 국제규약(B규약 제2조) 등에서 제시하는 인종, 피부색, 언어, 정치적 의견, 출신, 재산, 출생 등 다양한 사유를 참고할 수 있습니다. 특히 통일 후 발생할 수 있는 문제에 대비해 "(출신)지역"을 차별금지 사유로 명시하는 방안도 신중히 검토해야 합니다. 오랜 분단으로 인해 남북 출신 지역을 기준으로 한 차별이 발생할 가능성을 염두에 두어야 합니다.

더 나아가, 통일 후 남북 간의 심각한 "생활수준의 차이"를 극복하기 위한 조치가 필요합니다. 이를 위해 특정 지역 지원, 해당 지역 기업 우대 등 표면적으로는 불평등해 보이는 정책, 즉 ['적극적 평등조치'](affirmative action)가 요구될 수 있습니다. 이는 실질적 평등을 달성하기 위한 것으로 헌법상 평등 원칙에 위배되지 않지만, 이로 인해 불이익을 받는 사람들의 반발이 예상됩니다. 따라서 이러한 조치의 정당성을 확보하기 위해 통일헌법에 근거 규정을 마련하는 것이 바람직합니다.

VII. 함께 누리는 삶의 기반: <사회권>의 약속과 현실

- 교육, 노동, 복지 등 더 나은 삶을 위한 국가의 역할 구체화하기

사회권(社會權)은 인간다운 생활을 위해 국가에 대해 적극적인 배려(급부)를 요구할 수 있는 권리입니다. 북한 헌법은 사회주의 원칙에 따라 매우 상세한 사회권 조항들을 두고 있습니다. 예를 들어, 노동권(제70조)과 함께 '희망과 재능에 따른 직업 선택', '안정된 일자리와 노동조건 보장' 등을 명시하고, 휴식권(제71조), 무상치료권(제72조, 제56조), 교육권(제73조)과 11년제 의무교육(제45조), 무상교육 및 장학금(제47조), 국가 부담 탁아소·유치원(제49조) 등을 규정합니다.

남한 헌법 역시 근로의 권리(제32조), 교육을 받을 권리(제31조), 보건에 관한 권리(제36조 제3항) 등을 상세히 규정하고 있으며, 특히 제34조 제1항에서 "인간다운 생활을 할 권리"를 보장하여 사회권의 이념적 기초를 마련하고 있습니다. 국가는 사회보장·사회복지 증진 의무(제34조 제2항)를 집니다.

이처럼 남북한 헌법 모두 국가의 적극적 역할을 강조하는 사회권 보장에는 공감대가 있습니다. 또한 국제인권조약(A규약 등)도 상세한 사회권 규정을 두고 있습니다. 특히 오랜 기간 국가의 급부에 의존해 온 북한 주민들에게 교육, 의료 등의 국가지원은 중요한 생활 기반입니다. 통일 과정에서 이러한 급부가 갑자기 중단된다면 큰 혼란과 반발을 야기할 수 있습니다.

따라서 '기본권의 상향적 보장' 원칙에 따라, 통일헌법에서는 북한 헌법상의 구체적인 사회권 규정들을 (비록 현실적인 재정 능력의 한계는 있겠지만) 적극적으로 수용하고 보장할 필요가 있습니다. 이는 통일에 대한 불필요한 저항을 줄이고, 통일의 목표가 '모두의 복지 향상'임을 보여주는 규범적 의미를 갖습니다. 물론, 남한 헌법상의 노동3권(제33조)이나 교육의 정치적 중립성, 대학 자율성 등 북한 헌법에 없는 중요한 가치들도 통일헌법에 반영되어야 합니다.

VIII. 권리를 현실로: <참정권>, <청구권>, 그리고 새로운 권리들

- 투표하고, 재판받고, 정보를 얻을 권리 등 기본권 완성하기

기본권은 선언에 그치지 않고 현실에서 실현되어야 합니다. 이를 위한 중요한 권리들이 참정권과 청구권입니다.

<참정권(參政權)>은 선거권, 피선거권 등 국가의 정치 과정에 참여할 권리입니다. 남북한 헌법 모두 이를 규정하고 있으며, 통일헌법에서도 당연히 보장되어야 합니다. 다만 구체적인 선거 연령이나 제도 등은 통일 국가의 권력 구조와 함께 설계될 문제입니다.

<청구권적 기본권(請求權的 基本權)>은 다른 기본권이 침해되었을 때 국가에 대해 구제를 청구할 수 있는 권리로, 기본권 보장의 실효성을 담보하는 핵심 장치입니다. 남한 헌법은 재판청구권(제27조), 국가배상청구권(제29조), 형사보상청구권(제28조), 범죄피해자구조청구권(제30조) 등을 명시하고 있습니다. 반면, 북한 헌법에는 이러한 구체적인 법적 구제 권리 규정이 미흡합니다. 제69조의 신소·청원권은 실효적인 권리 구제 수단으로 보기 어렵고, 재판을 통한 권리 구제 역시 명확한 개인의 청구권 보장이 없어 실효성이 의문입니다. 경험적으로 볼 때, 헌법재판(헌법소원 등) 제도가 없다면 헌법상의 수많은 기본권 규정은 유명무실해질 수 있습니다. 따라서 통일헌법에서는 재판청구권, 국가배상·보상청구권, 그리고 헌법재판제도(특히 헌법소원)에 대한 명확한 규정이 반드시 필요합니다.

마지막으로, 현대 정보화 사회의 중요성을 반영하여 <정보 관련 권리>들을 명문화할 필요가 있습니다. 남한 헌법재판소는 판례를 통해 알 권리와 개인정보자기결정권을 인정해왔지만, 남북한 헌법 모두에 명시적 규정은 없습니다. 통일 과정에서 과거 정보 공개나 개인정보 처리 문제가 중요하게 대두될 수 있으므로, 이들 권리를 통일헌법에 명확히 규정하는 것이 바람직합니다. 그 외 북한 헌법의 저작권·발명권·특허권 보호(제74조 제2문), 망명권(제80조) 등도 통일헌법에서 검토해 볼 수 있습니다.

[독자의 평가와 일독을 권하는 이유]

이 논문은 '통일헌법의 기본권'이라는, 막연하면서도 매우 중요한 주제에 대해 구체적이고 체계적인 접근법을 제시합니다. 단순히 남북 헌법 조문을 나열하는 것을 넘어, '보편적 인권 보장'과 '기본권의 상향적 보장'이라는 핵심 원칙을 설정하고, 이를 바탕으로 자유권, 평등권, 사회권 등 각 영역별 쟁점을 깊이 있게 분석합니다. 특히 국제 인권 기준을 중요한 잣대로 삼고, 북한 헌법의 규범적 내용까지 고려하여 균형 잡힌 시각을 보여주려 노력한 점이 돋보입니다. 통일이라는 거대한 변화 앞에서 우리가 어떤 가치를 지키고 발전시켜야 하는지에 대한 진지한 고민을 담고 있어, 통일 문제나 헌법에 관심 있는 독자라면 한번쯤 깊이 읽어볼 만한 가치가 충분합니다.

(본 글은 전종익, "통일헌법의 기본권체계" <법조> Vol.665, pp.151-184 (2012), KCI 등재 논문을 참고하여 작성되었습니다. 정확한 인문학적 개념의 이해와 해석을 위해서는 반드시 원 논문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 전문적인 학술 논의를 대체할 수 없으며, 보다 깊이 있는 이해를 위해서는 관련 분야의 다양한 문헌을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다. https://www.kci.go.kr/kciportal/po/search/poArtiTextSear.kci )