(정치학 개론 3.) 정부 형태

서론

민주주의(民主主義)는 구조(構造, system)가 아닌 체제(體制, regime)다. 민주주의는 국가의 권력이 국민의 뜻에 따라 정해진다는 의미일 뿐 그 권력이 어떠한 형태를 가지는지를 말해 주지 않는다. 대한민국 헌법 제1조 1항 “대한민국은 민주공화국이다”는 대한민국의 체제를, 제66조 제1항 “대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다”는 정부 구조를 규정한다. 오늘날 국가 대부분은, 심지어 독재국가도 민주주의를 표방한다. 하지만 민주주의 국가라 하더라도 권력을 집행하는 주체와 정치권력이 작동하는 방식, 즉 정부 구조는 다양할 수 있다.

정부 구조는 네 가지 특징을 기준으로 구분해 볼 수 있다. 첫 번째는 누구에게 최고 권위가 부여되는가다. 통치 주체에 따라 국왕이 주권을 독점하는 군주제(monarchy)와 다수가 지배하는 공화제(republic)로 구분할 수 있는데, 오늘날 국왕이 실제로 통치권을 행사하는 경우는 브루나이, 부탄, 오만, 사우디아라비아 등 소수 국가에 불과하다. 대부분 국왕은 국가원수로서 지위만 가질 뿐 실제 통치는 선거를 통해 선출된 총리가 맡는 입헌군주제 국가다. 영국, 일본, 네덜란드, 노르웨이, 덴마크, 룩셈부르크, 스페인, 스웨덴, 벨기에, 모나코 등이 해당한다. 호주, 뉴질랜드, 캐나다 등은 영국 왕을 국가 원수로 삼고 있다. 이와 입헌군주제와 유사하게 대통령은 국가 원수(head of state)로서 대외적으로 국가를 대표하고 국민통합의 상징으로 존재하고 실질적 통치행위는 행정 수반(head of government)이 행사하는 통치 형태도 존재하는데, 내각제 국가가 이에 해당한다. 반면 대통령제는 두 직책이 통합된 형태다.

두 번째는 권력의 배분이다. 몽테스키외(Montesquieu, 1689~1755)는 법의 정신(De l’Esprit des Lois, 1748)에서 권력의 남용으로부터 시민의 정치적 자유를 지키는 방법으로 입법권(입법부)·집행권(행정부)·재판권(사법부)의 3권분립을 주장했다. 대통령제는 권력이 입법(국회), 행정(대통령을 수반으로 하는 행정부), 사법권(법원)으로 분산된 대표적인 경우다. 우리나라는 제1공화국(1948년 제정 헌법)에서 대통령제를 규정한 이후 1960년 제3공화국을 제외하고는 대통령제를 채택하고 있다. 내각제는 의회 권력과 행정 권력이 융합된 형태다. 우리나라는 4·19 혁명에 의한 제2공화국 헌법(1960년 3차 개정)에서 내각책임제를 도입한 바 있다 그러나 1961년 박정희의 5.16 군사쿠데타에 의해 대한민국이 국가재건최고회의에 의한 군사독재 체제로 전환되며 막을 내리고 말았다.

몽테스키외

의회는 권력이 몇 개로 구성되느냐에 따라 단원제(unicameral)와 양원제(bicameral)로 구분할 수 있다. 우리나라는 1948년 제1공화국 제헌 헌법에서 단원제를 도입했다. 이후 1952년 개헌(제1차 개정, 발췌개헌)에서 민의원과 참의원으로 구성된 양원제로 변경했다. 당시 민의원의 임기는 4년, 참의원은 6년이었는데, 참의원의 경우 2년에 한 번씩 의원 3분의 1을 선출했다. 이후 1962년 개헌(5차 개헌, 제3공화국)에서 다시 단원제로 변경되었다.

세 번째는 권력 부여의 기간이다. 군주제 국가에서 국왕은 종신직이다. 내각제 국가에서 총리는 제한된 임기 없이 선거에서 승리한다면 계속하여 임기를 유지할 수 있다. 반면 대통령은 임기와 연임 횟수가 정해져 있다. 우리나라는 제1공화국(1948년)은 4년 중임제, 제2공화국(1960년)은 5년 중임제, 제3공화국(1962년)은 4년 중임제로 시작하여 3연임제(1969년)를 거쳐 1972년에는 아예 임기를 6년으로 늘리면서 연임 제한을 폐지하였다. 제5공화국(1980년)에서는 7년 중임제로 변경하였고 6공화국(1987년)에 이르러서는 현재와 같은 5년 단임제를 도입하였다.

네 번째는 권력 위임의 방식이다. 국민이 직접 최고 권력자를 선출하는 직선제와 의회를 통해 선출하는 간선제로 구분할 수 있다. 제1공화국의 제헌 헌법과 통일주체국민회의가 대통령을 선출한 1972년 유신헌법 그리고 제5공화국의 8차 개정헌법이 간선제를 채택한 바 있다.

이 외에도 대통령과 총리에게 실질적 권력이 배분되는 이원정부제도 살펴볼 수 있다. 이처럼 정부 형태는 크게 군주제, 대통령제, 내각제, 이원정부제 네 가지로 구분할 수 있다.