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Jul 25. 2022
[미래주거포럼] 인구절벽, 어쩌면 위기 아닌 기회
: 잘 축소한 도시와 주거, 서울하우징랩, LH토지주택연구원 이삼수 박사
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7월 20일, 2022 서울하우징랩 미래주거포럼이 열렸다. 이번 포럼은 서울하우징랩과 집걱정없는세상연대, 프레시안이 주관한 12일 '2022 주거권 대전환 포럼'과도 맥을 잇는다. 민주사회를 위한 변호사모임의 민생경제위원회 김태근 변호사 외 주거 분야의 연구진이나 이사장 등이 주거 세입자 정책이나 주거복지정책을 해외 사례와 견주어 설명하는 방향의 포럼이었는데, 비교적 전문성이 짙은 강연의 경우 유튜브를 통해 생중계하기도 한다. 관련 내용은 주택임대차법이라는 개인적 관심사를 다루고 있어 다음 기회에 한 번 다뤄보고 싶다. 관심이 있다면 서울하우징랩의 행보에 주목해도 좋으리란 판단이 들어 소개한다.
청년의 시점에서, 주거는 빼놓을 수 없는 이슈지만 정책적으로 민간 심리와 그 방향이 일치하기 어렵기에(베이비붐 세대의 다주택 보유, 부동산을 안전 자산으로 취급하는 전통적 투자 심리, 그러나 현금화가 어려움, 주택 공급을 늘리더라도 다주택자에 의한 투기과열, 전반적인 수요와 공급의 충돌) 최근 몇 년 간은 '집값 인상'이라고 하면 그야말로 모두가 열을 내는 정치인 비판용 소잿거리로만 여겨져 왔다고 생각한다.
그러다보니 이런 논쟁 속에 과연 미래에 필요한 새로운 주거 정책에 관해서는 얼마나 연구되어 있는지, 또 그 연구가 어떤 방향으로 가야 하는지와 같은 정작 다뤄야 할 문제들은 해결되지 않고 정책 실패를 책잡아 정권 교체에만 눈을 돌린 모양새란 생각이 드는 것이다. 여야 주요 인사들이 옳음(대개 자신의 당이 무조건 맞다는 식, 인신공격도 서슴치 않는 비인간적 세력 다툼)을 입증하거나 표를 독식하는 것에만 집중하지 말고 먼저 양당의 실책부터 꺼내 미래 사회에 필요한 대책을 마련해야 한다. 그것은 이상적이고 어려운 것처럼 보이지만, 응당 국민들이 그런 소모전에 휩싸이지 않고 합리적인 생각을 가져야 마땅하다. 그런 차원에서 스펙 쌓기를 위해 포럼에 여기저기 기웃거려 보려는 것이라면 말리고 싶다. 자발적이고 현명한 국민들이 늘어야 하고, 필자 역시 그렇게 되기를 바라는 마음으로 평일 저녁 시간을 투자했다.
아무튼 포럼에 참석한 이유는 이렇다. 그 외에도 다양한 생각들을 하면서 포럼에 참가했고, 얻고 싶었던 것들이나 떠올려 간 질문도 있지만 포럼 자료를 보면서 소개하겠다.
어떤 목적을 갖고 이 글을 읽을지는 모르겠지만, 포럼 첫 글이니 조금 친절함을 더해본다. 다음은 포럼 참석에 앞서 기본적으로 알아야 할 것들이다. 이미 안다면 가볍게 넘어가도 좋다.
서울하우징랩은 지하가 있고, 카페와 도서관을 겸할 수 있는 공간들이 세련된 방식으로 구성된 복합 공간이다.
건물 주변은 영등포구에서 개발하는 모양인지 현대적이지만 전통 티를 벗지 않은 식의 늘어선 청과점들과 함께 아파트 단지 공사 현장이 보이기는 했다. 또 영등포 시장 1번 출구에서 멀지도 않고, 접근성 자체는 굉장히 좋았다. 이런 시설을 좋은 가치를 가진 단체 등이 대관할 때는 할인을 해주기도 한다고 하니 홈페이지에 한 번 들어가 보는 것도 권한다.
서울하우징랩 홈페이지 Seoul Housing Lab
서울하우징랩에서는 주거 및 도시의제 발굴(의제모임: H-살롱, 독서모임: 북살롱, 영상중계: ON살롱), 공간기반 서비스(카페, 작은 도서관, 공간 대관 등), 의제콘텐츠(주랫, 홈사피엔스, 주거에세이H 등)을 진행한다고 한다. 포럼에 앞서 주최측에 대한 정보를 간단한 검색을 통해 기사 등으로 숙지하는 것이 좋다. 무작정 관심 분야라고 해서 포럼을 듣게 되면 예상하지 못한 강연이 될 수 있어 주의가 필요하다.
본격적인 포럼 내용을 살펴보자. 초청된 이삼수 박사는 대전에서 LH 토지주택연구원 연구위원을 지내고 있다. [축소도시], [도시재생과 젠트리피케이션], [한국의 도시화 그리고 재생], [도시의 가치를 높이는 지역 매니지먼트] 책의 저자이기도 하다. 젠트리피케이션이나 지대에 관해서는 관련 책을 읽었었기에 관심이 가는 부분이기도 했다. 그런데 축소도시는 2022년에 나온 신간이기도 해 궁금한 것들이 제법 많았다.
전체적인 강의 구성은 <1. 우리나라 도시의 현재와 미래, 2. 축소도시의 개념과 실태분석, 3. 인구감소시대의 축소도시전략>으로, 다양한 통계자료를 통해 논문 브리핑처럼 들을 수 있는 강연 구성이었지만 설명은 비유와 사례를 엮어 접근성을 낮춘 편이었다. 총 강연시간은 1시간 30분 남짓이었고, 질의 응답 시간까지 합해 약 2시간 정도 이어졌다.
한 문장으로 축약하면
"인구의 감소로 인한 도시 개편이 필연적, 어차피 줄일 거라면 천천히 축소하는 법: 축소도시"
1 우리나라 도시의 현재와 미래
한 눈에 보는 목차
1. 인구 감소는 대칭성을 가진다.
2. 인구변화는 지역 및 도시규모에 따라 다르다.
(1) 수도권의 비대화?vs 지방중소도시의 몰락?
(2) 대도시일수록 인구유입보다 인구유출이 크다.
(3) 장래인구와 인구성장률
(4) 인구규모별 인구밀도 분석
3. 정부의 노력
(1) 인구감소시대에 대응한 새로운 국토도시계획공간체계의 개편
1. 인구 감소는 대칭성을 가진다.
<표1>표1의 상단은 코로나 확진자 수, 아래는 일본의 인구 그래프다. 이를 보면 인구 감소는 대칭성을 가진다. 빨리 늘어날수록 빨리 줄어든다. 여기서 속도가 문제되는 것인데, 인구의 급증은 도움이 되지 않는다. 점진적인 증가, 하다못해 점진적인 감소가 낫다. 막연히 준다고 하더라도 인구감소는 장기적으로 경제침체를 유발해 일자리를 감소시킨다. 예상 외로 우리나라 모든 권역에 있어 실제적인 총 인구 감소는 두드러지지 않는다고 한다. 오히려 수도권 인구가 많이 늘었기 때문에 편차가 커진 것이다. 현 상황을 비유하면 몸은 줄었는데 옷이 큰 격. 우스갯소리지만 벚꽃 피는 순서로 지방대학이 없어진다는 것이 현실이다. 수도권으로는 몰리고, 지방은 점점 인구가 줄어가고.
감소의 대칭성을 고려하면 우리나라 인구는 1900년대 급증했던 것처럼 앞으로는 100년 안에 급감할 것이다. 그렇다면 정점 때 어떻게 할 것인가. 그래서 이삼수 박사는 "어차피 줄어드는 것을 안다면 얼마나 서서히 줄어들게 할 것인가"를 연구하고 있으며 국토부나 감사원이 이를 정부 정책으로 만들어갈 예정이다.
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2. 인구변화는 지역 및 도시규모에 따라 다르다.
(1) 수도권의 비대화?vs 지방중소도시의 몰락?
결론부터 말하면 수도권이 비대화되고 지방중소도시도 인구가 줄었지만 수도권을 막론하고 전국적인 인구 감소 추세를 보인다. 베이비붐 세대의 노화와 저출산이 맞물린 인구 폭락의 시대. 이삼수 박사 같은 연구진들은 한 정책을 두고 여러 관점으로 접근하는 것에 익숙해 보인다. 거주하지 않는 지역을 재녹지화 하는 것은 지자체장이나 도지사 측에서는 일자리를 뺏기는 처우기도 하지만 예산을 편성하는 감사원이라면 적극 찬성할 문제라는 균형잡힌 통찰이 강연 내내 보였다.
또 다른 예로 이민을 마냥 받아들인다고 해서 실질적인 문제가 해결되지 않는다. 이민의 수용에 관해서도 고용부의 입장과 보건복지부, 교육부의 견해가 상충하기 마련이다. 사견을 덧붙이면, 우리는 어쩌면 외부에서 해결 수단을 물색하는 일에 익숙해져 있는 것 같다. 축소도시든 이민자 수용이든 대한민국의 문제를 우선적인 내부 수단 적용 없이 도리어 외부적으로 해결하려 하는 것 아닌지. 자국민이 살기 좋은 시스템을 갖추기도 어려운 마당에 새로운 정책과 인프라가 필요한 이민자 수용? 현실적이지 않다. 갈 곳 없는 이민자를 받아들이는 것이 누군가는 해야 할 일일 수 있다. 그리고 우리 모두 이민자들이 떠돌다 죽는 것을 바라지 않는다. 하지만 국익을 따지면 왜 우리가 그래야 하는지 불분명한 효과에 이상은 불필요해 보인다. 이민의 정착을 위해 해외 원조를 할 수도 있고 국제기구를 개인적으로 지원하는 등의 활동을 말리는 사람은 없다. 하지만 약 5천만 국민의 정부가 나라를 내어주면서까지 실천할 문제인지 검토했을 때 당위성이 떨어진다.
(2) 대도시일수록 인구유입보다 인구유출이 크다.
<표2>전반적인 인구증가율의 둔화 현상과 함께 연평균 인구증가율의 지역적 편차는 크고, 수도권 및 광역시권 인구는 증가했으나 일반시도의 인구는 감소했다. 사실 서울시의 인구도 감소했다. 이제 인구의 양상을 시나 군 개념보다 지역권별로 묶어 고려해야 할 것 같다. 무엇보다 부동산 가격 상승과 교통 접근성이 늘어가면서 직장은 서울, 주거는 경기도에서 해결하는 사람들이 많아졌기 떄문이다.
모두가 알다싶이 최근 5년간 수도권과 대도시권 신개발지역으로 인구가 집중되고 있으며, 대경권이나 호남권 농촌지역은 꾸준한 인구유출이 엿보인다.
(3) 장래인구와 인구성장률
<표3>장래 인구는 2020년 기준으로 5184만 명에서 향후 10년간 연평균 6만 내외로, 2030년은 51200만, 2070년은 3766만까지 줄어들 전망이다. 2070년 인구가 1979년 수준에 이른다니 여기서도 인구의 대칭성이 드러난다. 2021년에서 2035년까지는 -0.1%, 2070년에는 -1.24% 가량 감소할 것으로 추정된다.
<표4>극단적으로 보이기는 하지만 감사원은 2117년이 되면 인구가 전국적으로 70퍼센트 감소할 것으로 전망한다. 특징적으로 세종시는 인구의 10퍼센트만 감소하는 것으로 기록되어 있다. 이 예상이 꼭 들어맞을 것이라고 단정하기는 어렵고, 세종시 수도 이전 등을 염두하여 이런 결과가 나오지 않았을까 한다. 이삼수 박사는 감사원이 통계면에서 눈여길 만한 자료를 많이 내놓았으니 참고해봐도 좋을 것이라 말했다. 대학에서 생명 시스템 강의를 들을 때 초빙됐던 많은 연구원들도 감사원과 지속적으로 연락하고 있는 것처럼 보였는데, 교수진 등이 연구를 할 때 예산을 할당받는 것이 중요해 감사원은 사실상 국내의 모든 연구 분야(주거든 기초 과학이든)와 접촉하기 때문이었다. 어떤 기초 학문 분야에 대한 통계가 필요할 때 감사원 자료를 참고해봐도 좋겠다.
(4) 인구규모별 인구밀도 분석
우리나라의 행정구역 면적 인구밀도는 36.76만/ha이며, 도시지역의 인구밀도는 41.01인/ha, 비도시지역은 0.48인/ha다. 인구규모별로는 30~50만 이하의 시군구가 97.53인/ha로 가장 높고, 50~100만 이하는 67.334인/ha, 인구 5만 이하는 3.54인/ha 순으로 낮다. 인구 밀도에 관해 이삼수 박사는 외국의 '도시 안락사' 개념을 들기도 했다. 인구가 없는 도시는 안락사시키자는 급진적인 표현과 같은 맥락의 순화된 표현인 '도시 재녹지화' 용어도 소개했다.
3. 정부의 노력
(1) 인구감소시대에 대응한 새로운 국토도시계획공간체계의 개편
1) 인구변화에 대응한 새로운 공간체계 재편 전략 모색 필요
인구 성장시대에서 인구 감소시대로의 전환은 국토, 도시공간구조에 지금껏 경험할 수 없던 대개편을 요구한다. 인구집중과 이동의 양극화, 지속적인 수도권 집중 및 지방소멸론이 확산되는 와중, 철도와 교통망 공급과 더불어 뉴노멀(New Normal) 시대에 맞는 도시계획의 새로운 기준의 재정립 및 제도개선이 뒷받침돼야 한다. 그 정책은 구체적으로 지방중소도시의 축소문제에 대응하기 위한 것일 테다. 다시 말해 도심의 쇠퇴와 외곽의 지속적인 난개발에 적당한 도시계획으로 합리적인 도시공간의 관리, 축소 도시로의 이행이 준비되어야 할 것이다. 이 모든 내용을 종합하면, 인구구조의 문제는 뉴노멀 시대의 새로운 도시계획으로, 공간구조는 콤팩트-네트워크 도시구조로의 제도개선으로 해결할 수 있다.
<표5>이는 지금까지의 정부 정책인데, 모두 인구 감소에 초점을 두고 있음이 확인된다. 그래서, 결론적으로 인구는 감소할 것이며, 인구 감소에 맞는 새로운 전략이 그 대안이라면, 새로운 인구 정책의 재원 부담 주체는 누구인가? 바로 지금의 청년들일 것이다. 그것이 필자가 이런 문제에 관심을 가질 수밖에 없는 이유이기도 하다. 다양한 분야의 연구를 보고 정부 정책을 내다보며 향후 대응책을 마련하는 일은 일반 국민들에게 훨씬 중요한 일이다. 전문직은 이미 이 문제들을 인지하고(작년 즈음 LH 공무원 투기 사건이 문제됐던 것으로 기억한다) 불법적인 자본 쌓기가 아니라도 심리적인 준비를 할 수 있겠지만 정작 부담 주체인 청년들은 급변의 바람에 속절 없이 무너지기 십상이다. 결혼이 어려워지는 문제도 일자리도 사실은 주거 공간, 부동산 가격과 밀접한 연관이 있지 않나. 현재로서는 인구 감축이 크게 예상되는 지역에 투기는 멈추고, 세종시처럼 특별한 변동이 없는 곳에 투자를 하는 방법을 떠올릴 수 있을 것이다.(물론 투자는 개인 선택이며 감사원의 예측에 불과한 통계자료를 보고 덤비는 것은 모험, 이미 세종시는 일찌감치 투자가 많이 이뤄졌다, 이런 포럼에 참석하면 예를 들어 이런 생각을 가질 수 있다는 말, 개인적으로는 달리 하는 생각이 있다, 예시에 불과) 이제 도시 정책의 방향은 '어디에 사는가'가 아닌 '어디에 살아서 어떤 부담을 하게 되는가'의 문제가 될 것이다. 인구가 크게 줄어드는 곳일수록 부담폭이 커질 수 있을 것이다. 부동산 가격 이슈에만 집중하지 말고 어떤 지역에 사는 것이 유리할지 생각해보는 것이다. 한때 필자는 기후 변화 때문에 강원도 쪽 땅을 미리 사놔야 하나 진지하게 고민한 적이 있다. 우선 오션뷰는 최악이다.(쓰나미로 한방에 무너짐, 현재 사빈이 심하게 줄었으며 해송목) 지금은 다른 생각을 하게 됐다.(2020년쯤 그런 발상을 했는데, 이미 좋은 지역은 너무 비싸졌더라, 돈도 없었음, 한 번 알아나 보자 하는 생각이었음) 역시나 이런 정책에도 감사원이 깊이 얽혀있다. 인구 획정과 재정 투자가 같은 맥락이다보니.
2 축소도시의 개념과 실태분석
1. 축소도시의 배경 및 개념
지금까지 도시정책의 주요 관심은 도시의 성장이었으나 20세기 중반부터 성장한계에 도달했다. 그러면서 끊임없는 성장을 전제로 모두가 공감할 수 있는 바람직한 방식, 즉 스마트 성장이나 지속가능한 발전, 녹색도시 등 도시 슬로건을 제시했다. 급격한 고용감소, 실업률 상승, 물리적 환경 악화 등 도시의 쇠퇴가 도시 정책의 주요 관심사로 떠오른 것이다. 이런 가운데 축소도시는 1990년 독일 통일 이후 급격한 인구감소와 탈산업화를 경험한 동독 도시들을 묘사하는 데 사용된 개념이다. 2003-2005년 독일정부 지원에 의한 축소도시 프로젝트가 시작되면서 도시축소 논의가 활발해졌고 이에 축소도시 국제 연구 네트워크(SCiRN)을 결성하여 전 세계 도시의 사례 연구가 진행되었다.
해외에서는 경제여건변화(세계화, 탈산업화 등), 인구학적 변화(저출산, 고령화 등), 공간구조 변화(교외화, 스프롤 등), 체제전환(탈사회주의 등), 환경적 위기(자연재해, 환경오염 등)의 다섯 가지 유형을 축소도시의 발생원인으로 분석하는 추세다.
(1) 진단기준
축소도시는 인구 감소 및 재정자립도, 인구 이동 등의 변화를 중심으로 진단한다. 예를 들어 SCiRN은 최소 5년간 연평균 0.15% 이상의 인구감소(Stryjakiewicz, 2013)를 기준으로 한다.
축소도시는 도시의 쇠퇴에서부터 나온다. 쉽게 말하면 쇠퇴도시는 축소도시가 되고, 축소도시는 소멸 위험도시가 될 수밖에 없다. 그렇다면 도시의 축소로 인한 개편보다는 도시의 생존을 위한 전략을 펼쳐야 할 텐데, 어째서 전세계는 인구 감소에 초점을 두고 모든 정책의 방향을 맞춰나가는 것일까. 당신만의 답을 만들어보길.
<표6>3. 인구감소시대의 축소도시 전략: 강소도시 전략 및 입지적정화 계획
이삼수 박사는 해외 축소도시 전략을 해결책으로 설명했다. 일본이 우리나라와 흡사한 면이 많아 일본의 정책을 많이 소개했는데, 크게 콤팩트-네트워크 도시, 마을/사람/일자리 창생종합전략(지방창생전략), 관계인구로 정리된다.
콤팩트-네트워크 도시는 거점을 두고 선택과 집중으로 도시를 개발하는 것이다. 도시축소시대에 맞는 도시공간구조 재편을 위해 마을, 사람, 일자리 등 종합전략이 필요하다. 단편적인 접근이 아니라 종합적으로 필요한 분야를 모두 검토하는 방식의 전략이 사용되어야 하는 것이다. 또 거주인구에서 관계인구의 개념으로 전환이 필요하다. 쉽게 말하면 그 도시에 거주하지 않아도 관광이나 단기 일자리로 인구 감소가 두드러지는 지역에 인구가 유입되면 지역의 경제가 재활성화 될 것으로 보인다. 이 과정들을 위해서는 정확한 데이터가 필요하다. 개인적으로 데이터를 읽어내는 데이터리터러시와 데이터를 묶어 유의미한 자료를 생산, 혹은 해체하는 능력이 각광받으리라 생각한다. 인공지능은 데이터를 보고 어떤 통찰을 해 낼 수가 없다. 같은 자료를 보고 수적으로 예상할 뿐이지, 직관적으로 결과를 읽어낼 수가 없다. 그것을 인간의 의식이 가진 비계산성이라고 한다. 인간에게는 직감이 존재한다. 그래서 인간은 불완전하지만 그 통찰로 창의성을 가질 수 있게 되는 것이다. 미래에 필요한 창의 인재는 다 이를 전제한다.
또 잘 축소된 도시와 주거를 위한 또다른 국면의 공공성이 대두된다. 정부나 지자체가 하는 공공사업이 아니라, 민간인이나 민간 단체, 기업 차원에서 공공의 가치를 지니고 하는 사업이 그것이다. 이삼수 박사는 그것을 지역매니지먼트의 도입이라 표현했다. 이 대목에서 많은 이들이 고개를 끄덕인 것으로 기억한다. 일반인도 esg를 추구하는 많은 기업을 보기에 공감할 수 있었던 것이다.
도시는 재앙이 닥치는 것을 예측하지는 못하지만, 재앙에 대해 미리 준비(Plan)하고, 과거의 경험으로부터 학습(Learn)하고, 재앙이 닥친 후에는 더 성장(Grow)할 수 있고 또 그렇게 해야 한다. (J, Rudin, Rockefeller Foundation)
