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매거진 노동사건 이해를 위한 핵심 행정법

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by 이재헌 기자의 Labor Inside Jul 12. 2024

행정소송 18. 토지수용사건의 행정소송 요건

Ⅰ. 토지보상법상 이의신청의 법적성질

1. 이의신청과 행정심판의 구별기준

(1) 심판기관

이의신청은 당해 처분을 한 처분청에 불복을 제기하는 것을 의미한다. 이와 달리 행정심판은 행정심판법 제6조에 따라 일반적으로 처분청의 직급 상급행정청 소속의 행정심판위원회에 제기하는 것을 가리킨다.

(2) 사법절차 준용 여부

이의신청은 사법절차가 준용되지 않으나, 행정심판의 경우 사법절차가 준용되는 차이점이 있다.

(3) 심판청구 가능 여부

이의신청을 거친 경우에는 이후 행정심판을 청구할 수 있다. 그러나 행정심판을 청구하여 재결을 받은 경우 행정심판법 제51조에 의해 같은 처분에 대해 다시 행정심판을 제기할 수 없다.

2. 토지보상법상 이의신청: 실질적 행정심판

다만 토지보상법상 이의신청의 경우 실질이 행정심판이기에 명칭은 이의신청이더라도 행정심판을 제기할 수 없다.

Ⅱ. 원처분과 재결의 대상적격

1. 원처분주의와 재결주의

원처분주의란 원처분과 재결을 모두 소송대상으로 하되, 원칙적으로 원처분에 대해서만 소송을 제기할 수 있고, 재결은 재결 자체의 고유한 위법이 있는 경우에 한해 소송을 제기할 수 있도록 한 것이다. 이와 달리 재결주의란 재결에 대해서만 취소소송을 제기할 수 있도록 한 것을 가리킨다.

2. 행정소송법과 토지보상법의 원처분주의 채택

행정소송법 제19조는 취소소송은 처분 등을 대상으로 하며 재결 취소소송은 재결 자체에 고유한 위법이 있는 때에 한한다고 규정하여 원처분주의를 채택하고 있다. 또한 토지보상법 역시 재결주의가 아닌 원처분주의를 채택하고 있는바 실질이 재결인 이의재결 자체의 고유한 하자가 있는 경우에만 이의재결을 대상으로 취소소송을 제기할 수 있다.

3. 재결 자체의 고유한 위법이 의미

판례는 재결 자체의 고유한 위법에 대해 원처분에는 없고 재결에만 있는 ➀ 재결청의 권한 또는 구성의 위법, ➁ 재결의 절차나 형식의 위법, ➂ 내용의 위법 등을 뜻하며, 그중 내용의 위법에는 위법, 부당의 인용재결을 한 경우가 해당한다고 판시하였다.

Ⅲ. 형식적 당사자소송

1. 의의

형식적 당사자소송이란 실질은 행정청의 처분, 재결 등을 다투는 것이나 형식적으로는 처분 등의 결과로써 형성된 법률관계에 대하여 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하여 제기하는 소송을 말한다.

2. 필요성

이러한 형식적 당사자소송은 인정하지 않으면 항고소송에서 의무이행소송을 인정하고 있지 않기에 토지수용위원회를 상대로 재결 취소소송을 제기한 후에 다시 사업시행자를 상대로 보상금증액청구소송을 제기해야하는 불편함이 있으므로 행정청을 배제하고 실질적인 이해관계자를 소송당사자로 함으로써 신속한 권리구제를 도모하고 분쟁의 일회적 해결에 부합하는 기능이 있다.

3. 인정 여부

(1) 문제의 소재

형식적 당사자소송이란 실질은 행정청의 처분, 재결 등을 다투는 것이나, 형식적으로는 처분 등의 결과로써 형성된 법률관계에 대하여 한쪽의 당사자를 피고로 제기하는 소송이다. 이는 항고소송이 의무이행소송을 인정하지않은바 인정되지 않으면 취소소송과 당사자소송이 반복되는 불편이 있다. 그러나 현행 행정소송법은 형식적 당사자소송을 인정하는 명문의 규정이 없는바 이를 해석상 인정할 수 있는지가 문제가 된다.

(2) 학설

<부정설>은 공정력을 항고소송이 아닌 당사자소송으로 부정하는 것은 문제적이라는 입장이다. 반면 <긍정설>은 현행법이 의무이행소송을 인정하지 않고 있으므로 분쟁의 일회적 해결을 위해 긍정하는 입장이다.

(3) 판례

대법원은 <공무원 급여신청>에 대해 공단이 이를 거부하거나, 일부 금액만 인정하는 결정은 항고소송으로 다투어야 하고, 구체적인 권리가 아직 발생하지 않은 상태에서 공단 등을 상대로 당사자소송을 제기하는 것은 허용되지 않는다고 판시하였다. 이와 함께 <민주화운동보상금 사건>에서도 같은 취지의 판결을 하였다. 반면 명예퇴직 법관으로 결정된 자의 명예퇴직수당액 청구 사안에서는 이것이 당사자소송의 대상이라고 보았다.

(4) 검토

판단컨대 명문의 규정이 없는바 새로운 소송 형태를 인정하기는 어렵다고 본다. 다만 국민의 권익구제와 소송 경제를 위해 개정안 도입이 필요하다.

4. 토지보상법상 인정 여부

다만 이때 토지보상법 제85조는 토지수용재결에 불복 시 재결서 정본 송달일로부터 90일 이내에 이의제기 재결서를 받은 뒤 60일 이내에 사업시행자를 피고로 보상금청구소송을 제기할 수 있다고 규정하여 예외적으로 형식적 당사자소송을 허용하고 있다.

Ⅲ. 당사자소송의 소송요건

1. 원고적격 및 소의 이익

당사자소송은 민사소송과 유사한 형태의 소송이기에, 원고적격 및 소의 이익에는 취소소송의 규정이 준용되지않고, 행정소송법 제8조 제2항에 의해 민사소송법이 준용된다. 판례도 당사자소송으로서 확인소송을 제기하는 경우에는 확인의 이익이 필요하다고 판시하였다.

2. 피고적격 및 피고경정

행정소송법 제3조 제2호, 제39조에 의해 법률관계의 한쪽 당사자인 국가 및 공공단체 그밖의 권리주체가 피고적격을 가진다. 이때 당사자소송에도 동법 제44조 제1항에 따라 피고경정에 관한 규정이 적용되기에 원고가 피고를 잘못 지정한 때에는 법원은 원고의 신청에 의해 결정으로써 피고 경정을 허가할 수 있다.

3. 재판관할