재벌 규제의 패러독스
사익편취조항이 경제민주화를 위협한다
정치의 민주주의는 우리에겐 익숙한 개념이다. 한사람 한사람이 인간적인 존엄성을 가진 자율적인 존재로서, 국가가 아닌 국민이 그 주권을 갖는다는 생각을 기초로, 많은 사람의 이해관계를 반영하고 조율하여 의사결정을 해나가는 과정에서 모든 국민이 평등한 권리를 실현하기 위해 다수결의 원칙 등 합리적인 방법을 채택하는 것 등등을 그 개념의 요체로 한다.
이에 비해, 경제의 민주주의 혹은 '경제의 민주화'라는 개념은 익숙하지 않다. 특히 자본가 입장에서는 더욱 거북스럽고 부자연스러운 용어일 것 같다. 원래 '경제 민주화'는 근로자를 경제적 결정과정에 참여시키는 방법으로 정치적 민주주의를 경제적 민주주의로 보완해야 한다는 의미로 사용되었다고 하는데, 놀랍게도 이 용어는 우리나라 헌법에 다음과 같이 명시적으로 박제되어 있다.
대한민국 헌법 제119조 ①대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.
②국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.
'경제의 민주화'의 의미 해석에 대하여, 사람마다의 다른 세계관과 자신이 처한 경제 사정, 경제에 대한 시각의 차이에 따라 다들 아전인수격 해석하어 논란이 많이 되고 있다고는 하지만, 자유민주적 기본질서를 바탕으로 한 시장경제체제인 우리나라에서는, 이 용어에 대한 해석이 제한적일 수밖에 없을 것이다. 즉 나의 생각으로는 '경제의 민주화'는 국가권력으로부터 경쟁의 자유와 재산권을 보장한다는 선언적인 의미로 이해할 수 있고, 경제영역에서의 주인은 국가가 아닌 민간(民主)임을 재확인한 것으로 해석하는 것이 타당해 보인다.
이러한 헌법의 '경제의 민주화'의 연장선상에서, 헌법의 이상을 실현하기 위한 법률인 공정거래법의 목적에서 가장 유력하게 궤를 같이하는 것으로 '과도한 경제력 집중의 방지'가 눈에 띈다. 우리나라는 모두 아는 바와 같이 정경유착을 통해 재벌 위주의 경제성장을 이뤄낸 특수한 경제구조를 가지고 있으므로, 일반국민 정서상 대기업집단에 대해 상당한 경계심과 걱정 어린 시선이 있는 것 같고, 매우 높은 관심을 통해 상당한 도덕성을 요구하는 사회적 분위기는 분명하다. 이러한 점 때문에 공정거래법의 목적을 필두로 하여, 대기업집단에로의 경제력 집중을 억제하기 위한 규제가 타국가의 경쟁법에 비하여 많고 강하다. 그래서 혹자는 거의 공정거래법이라고 하면 대기업규제법이라고 인식하기도 한다.
공정거래법 제1조(목적) 이 법은 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조성하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 한다.
대표적으로 특이한 조항 하나를 거론하지면, 2013년 공정거래법 개정으로 신설된 제47조 ‘특수관계인에 대한 부당한 이익제공 등 금지’ 조항(이른바 '사익편취조항')이다. 이 조항의 입법배경은 대기업집단들이 계열사 간 내부거래를 하면서 계열회사 등에 대해 이른바 ‘물량몰아주기’를 통하여 수익성 높은 거래기회로부터 독립비계열회사들을 배제하는 관행에 대한 강력한 규제 필요성에 따른 것이다. 또한, 재벌 2·3세에 대한 비상장계열회사 주식 등의 저가 양도나 이들이 대주주로 있는 비상장계열회사에 대한 물량몰아주기를 통한 경영권 세습 관행 등을 강력하게 규제하기 위한 것이기도 하다.
이러한 입법 배경은 십분 이해하지만, 위에서 확인한 바와 같이 공정거래법의 규제대상은 경제력 집중 그 자체가 아니라 '과도한' 집중으로써 시장경쟁 질서가 파괴되거나 경쟁제한 효과가 입증되는 경우로 한정하는 것이 맞다고 생각한다. 예컨대, 이 조항을 사안에 적용하는 경우에는 내부거래를 수단으로 한 사익편취행위가 발생되면 그 부당성이 일응 추정되는 것이 아니라, 해당 내부거래로 말미암아 과도한 소유집중이 야기되고 이러한 소유집중이 경쟁제한 효과 발생과의 인과관계가 입증되거나 그 우려가 명확하게 예상되는 때 비로소 부당성(부당한 이익)이 인정된다고 해석하는 것이 공정거래법의 목적과 입법취지에 부합하는 것이 아닐까?
모든 경제력 집중이 규제의 대상이 될 수도 없고 그렇게 되어서도 안 된다. 공정거래법에서 경제력 집중은 시장집중 내지는 산업집중의 폐해를 억제하는 데에 그 초점이 맞추어져야 한다. 소유집중 내지의 지배집중에 관하여는 상법이나 세법 등 영역에서 규제되어야 할 대상이며, 이로써 시장경쟁 질서가 파괴되거나 경쟁제한 효과가 분명히 입증된 경우에만 공정거래법의 의율 대상으로 삼는 게 적절하다. 이러한 측면에서 사익편취조항에서는 입법 당시의 다소 격한 감정이 느껴지고, 헌법의 경제질서와 공정거래법의 목적에서 살짝 선을 넘은 듯한 느낌이 든다.
