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by 세금만사 Apr 09. 2024

세금 없이 치른 미국 독립전쟁

대항해 시대 이후 유럽 제국은 식민지를 강탈했다. 스페인 찰스 3세는 이러한 제국의 강탈을 솔직하게 표현했다. 식민지 정책은 한마디로 ‘재정수입을 적정 수준으로 올리는 것’이라 했다. 대영 제국은 세금이라는 이름으로 식민지를 털어냈다. 영국에 인도 같은 식민지는 탈취하기 쉬운 상대였다. 정치적 논의 과정에 참여하는 지역 대표가 없었기 때문이다.

반면 미국은 강탈하기 어려운 상대였다. 식민지가 조세 자치권을 가지고 세금을 징수하고 집행했기 때문이다. 미국은 “대표 없이 과세 없다” 하면서 영국의 세금 부담 요구를 거절하고 저항했다. 미국이 독립 선언한 1776년 발간한 「국부론」에서 애덤 스미스는 혁신적인 제안을 했다. 그는 영국은 식민지 미국을 포기해야 한다 했다. 식민지 미국은 아무런 실익 없는 사치품이라는 이유였다. 영국은 평시에도 미국에 보조금을 주어야 하며 미국은 영국을 불필요한 전쟁으로 끌어들인다 했다.

오스트리아 계승 전쟁(1740-48)은 미국을 위한 전쟁이었으며 4천만 파운드가 들었다. 프랑스와 7년 전쟁(1754-1763) 또한 미국에서 시작된 전쟁이었으며 9천만 파운드가 들었다. 환상적인 식민지 정책으로 영국의 국가부채는 2배 늘었다. 왕은 대서양 건너편에 거대한 제국을 지배하고 있다고 하면서 백 년 동안 영국 국민을 즐겁게 했다. 이 제국은 상상 속에만 존재한다. 재정적으로나 군사적으로 제국에 기여하지 않는 나라 미국은 식민지가 아니다. 미국은 영국 왕을 폼 나게 만드는 제국의 사치품 장신구일 뿐이다 했다.

미국인은 애덤 스미스의 주장에 분개했다. 그들은 재정적으로나 군사적으로 영국을 많이 지원했다고 믿고 있었다. 이에 비해 영국은 미국이 책임을 다하지 않았다 생각했고 부담을 더 지어야 한다 했다. 영국은 세금을 직접 거두려 했으며 군대의 주둔 비용까지 부담시키려 했다. 미국은 이러한 요구를 거절했다. 7년 전쟁으로 프랑스의 위협이 사라졌기 때문이다. 그리고 억압적인 영국에 다른 생각을 품기 시작했다.

미국이 혁명을 일으킨 이유는 여러 가지이다. 미국의 불만은 세금 하나가 아니었다. 미국은 세금 이외에도 영토 확장을 두고 영국과 다툼이 있었다. 영국은 식민지 확장으로 인디언과 무력 충돌을 원치 않았다. 새로운 전쟁을 치르고 싶은 생각이 전혀 없었다. 반면 미국은 새롭게 이주한 정착민을 위한 토지가 필요했다. 인디언 땅을 빼앗는 전쟁을 원했다. 영국의 이익을 위한 중상주의 정책도 불만이었다. 영국의 정책으로 미국은 다른 나라와 자유롭게 거래할 수 없었고 국내 산업 발전도 어려웠다. 여러 가지 이유에도 미국 독립운동은 그 원인이 세금이었다고 예외적으로 인정받는 혁명이다. 역사상 수많은 혁명 중에서 세금 문제를 제대로 이야기하는 특이한 경우이다.

1776년 미국 13개 주는 독립을 선언했다. 독립 선언이라 말했지만 영국에 대한 선전포고였다. 미국 식민지는 과거 뭉쳐 본 일이 없었다. 독립선언 이전 이들은 공통점이 없었으며 정치와 경제 상황은 극과 극이었다. 그럼에도 13개 주가 뭉쳐야 하는 이유는 분명했다. 영국과 독립투쟁에 성공하기 위해서는 단결해야 했다. 독립 이후에도 단결하지 않으면 강력한 유럽 제국의 식민지로 전락할 것이 뻔했기 때문이다. 이들은 프랭클린(Benjamin Franklin)의 만평을 활용하였다. 잘라진 뱀과 뭉치지 않으면 죽음이다(Join or Die)라는 경구이다. 잘린 뱀은 흩어진 식민지를 의미했다. 역사에 가정은 의미가 없지만 13개 주가 긴 전쟁에서 많은 피를 흘려야 할 것을 알았다면 독립선언을 했을까? 독립 이후 영국이 요구한 것보다 몇 배 많은 세금을 내야 한다는 것을 알았다면 어땠을까?

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건국 지도자들은 독립선언 이후 시급한 전쟁 비용 조달 문제를 논의했다. 앞으로 만들어갈 정부 형태 또한 중요했다. 필요에 의해 뭉친 이들은 강력한 국가가 아닌 약한 연방 국가를 선호했다. 현재의 나토(NATO)와 같은 공동 방위, EU 같은 협력 체계를 가진 국가를 원했다. 이러한 합의가 최초의 연합규약(Article of Confederation)이다. 이들은 연방정부가 세금을 직접 징수하는 것을 원치 않았다. 당시 세금을 부과할 권리는 독재를 의미했다. 건국 사상가는 독재와 노예의 지표로 ‘높은 세금’, ‘공공 부채’, ‘상비군’ 그리고 ‘거대한 정부 조직’을 들었다. 당시 유럽 제국은 이 조건을 모두 충족하고 있었다.

전쟁비용을 잘 조달하면서 독재국가를 피하는 방법은 무엇일까? 이들은 주정부에서 세금을 걷어 연방정부에 넘기는 것을 생각해 냈다. 이는 주 별로 전쟁비용을 얼마나 부담해야 하는가?라는 새로운 문제를 만들었다. 주(州) 별 부담 기준과 부담액을 정하는 것은 현실에서 합의가 어려운 문제이다. 모든 주(州)가 자신의 몫은 줄이고 다른 주의 부담을 늘리고자 이성과 논리의 줄다리기를 했기 때문이다.

분배는 주가 보유한 부(富)에 상응하도록 하는 것이 합리적이다. 그러나 의회는 주(州)의 부를 측정할 능력이 없었다. 다수의 주는 지금까지 자산 가격을 평가하여 세금을 부과해 본 경험도 없었다. 부(富)를 통일적으로 평가할 수 없는 상황에서 부기준은 채택하기 어려웠다. 대안으로 총인구수가 있었다. 사람의 수는 부의 지표가 될 수 있고 정확한 편이기 때문에 현실적이었다.

하지만 부(富)와 인구(人口) 기준에는 넘기 어려운 선결 과제가 있었다. 노예의 지위에 대한 판단이 있어야 했다. 부를 기준으로 한다면 노예는 부에 포함되는 자산인가? 자산이라면 그 가격은 얼마로 평가해야 할까? 인구를 기준으로 한다면 노예는 사람인가? 사람이라면 노예는 백인과 동등하게 분담금을 내야 하는가?라는 근본적인 문제였다

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대륙의회는 논의가 시작되고 한 달이 지나지 않아 최후의 통첩을 받았다. 남부가 연방 분리를 주장했기 때문이다. 문제는 연합규약(Articles of Confederation)의 조세 분담금 조항이었다. 협상 초안은 인디언을 제외하고 모든 거주민 수를 기준으로 분담금 분배를 제안했다. 이는 흑인 노예를 포함하기 때문에 남부에 절대 불리하다. 사우스캐롤라이나는 노예를 포함하는 조세부담을 논의한다면 연방은 종말을 맞이할 것이라 경고했다. 이후 남부 주들의 연방 탈퇴 압박은 계속되었고 대륙 의회는 이를 해결해야 했다.

메릴랜드주의 체이스(Samuel Chase)는 모든 거주민 앞에 백인을 삽입하자고 주장하였다. 흑인을 제외하고 백인에게 세금을 분배하면 남부는 세금을 절반까지 줄일 수 있게 낸다. 정확한 인구통계는 당연히 없었다. 노예를 많이 소유한 남부는 백인 조항에 찬성했고 북부는 반대했다. 백인 조항은 이틀간 논의 끝에 7 대 5로 부결되었다.

체이스는 노예는 자산이라 했다. 노예는 북부가 소유하는 토지 및 가축과 같은 자산이다. 북부의 자산인 토지, 가축, 말을 과세하지 않으면서 남부의 자산인 노예를 사람으로 과세하는 것은 원칙에 어긋난다. 노예를 포함한 인구 기준은 남부를 두 번 과세하는 것이 된다. 사람을 기준으로 한 번 그리고 자산을 기준으로 한 번 더 과세한다. 반면 북부는 인구 기준으로 단 한 번 세금을 낸다. 인구 기준을 채택하려면 노예는 사람 수 계산에서 제외되어야 한다 했다.

남부는 자신이 노예제도의 희생자라 주장했다. 노예는 자유인에 비해 생산성이 낮다. 남부는 경쟁력이 낮아 보호가 필요하다는 논리였다. 억지 논리지만 남부는 이를 계속 주장했고 북부가 조금 손해를 보더라도 남부에 특혜를 주어야 한다 했다.

북부의 반론도 만만치 않았다. 노동생산성은 백인 농부가 더 높지만 백인 농부는 소득 대부분을 소비한다. 반면 지주들은 노예에게 최저 생활을 강요하여 높은 수익을 얻는다. 노예는 자유롭게 먹거나 입을 수 없다. 소비를 줄인 결과 노예 100명은 자유인 100명 보다 더 높은 소득을 가져온다. 높은 수익은 조세를 납부해야 한다.

정치와 도덕적 이유에서 반발도 있었다. 노예를 조세부담에서 제외하면 노예제도를 장려하는 꼴이 된다는 논리였다. 노예 소유주들이 경작할 땅을 독점하게 되고 결국 백인 농부에게 돌아갈 땅이 없어진다 했다. 하지만 이들은 노예의 비참한 삶을 이야기하지 않았다.

논쟁이 격화되자 북부에서 노예제도는 인류의 죄악이라는 비난이 나왔다. 토론에서 넘지 말아야 할 선을 넘은 것이다. 프랭클린(Benjamin Franklin)은 계속되는 흑인 노예의 저항과 반란을 이야기했다. 노예는 미국 사회의 기반을 약화시킨다 했다. 노예는 반란을 일으키지만 가축은 반란을 일으키지 않기 때문에 이들은 다르다 했다.

그는 토론의 전선을 노예제도의 근본 문제로 확대하였다. 남부 노예 소유주들이 느끼는 불안을 건드렸다. 혁명의 무질서를 이용하여 노예들이 주인을 살해하고 반란을 일으키는 악몽을 이야기했다. 남부는 조세 부담에 대해 협상할 수 있다. 그러나 노예가 특별한 혜택을 받아야 한다고 우긴다면 북부의 입장도 달라질 수밖에 없다 했다. 북부는 노예제도 자체의 문제를 묵과하기 어렵다. 남부는 노예 반란이라는 위험한 화약고 위에서 지내고 있다 했다.

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치열한 논쟁 끝에 대륙의회는 연방규약의 분담금 분배 원칙에 합의했다. 결론은 부(富)의 기준도 아니고 인구(人口)의 기준도 아닌 토지였다. 여기서 토지는 건축물을 포함하는 부동산의 개념이다. 토지 가치를 기준으로 하는 기여금 배분은 노예 문제를 이야기하지 않아도 된다는 장점이 있다. 이 기준은 잘 개발된 토지를 가진 북부에 불리했고 남부에 유리했다. 북부는 높은 토지 가격으로 분담금을 내야 하기 때문에 반대했으나 남부는 이를 압도적으로 지지했다. 북부는 신속하게 합의하기 위해 이를 수용할 수밖에 없었다. 노예 토론으로 밤을 새울 수 없었기 때문이었다. 그럼에도 당시 참가자들은 이 원칙이 현실에서 실행될 수 있을 것으로 기대하지 않았다. 아무런 합의가 없는 것보다 대내외적으로 합의가 있었다는 것이 중요했기 때문이다.

토지 가격은 전쟁 상황에서 주 정부가 각자 평가 판단할 수밖에 없다. 연방정부의 통일적인 평가 기준은 없었고 이를 강제할 수단도 없었다. 결과적으로 전쟁 분담금을 주정부가 스스로 결정하는 상황이 됐다. 더욱이 남부의 주들은 북부와 달리 지금까지 토지 가격을 평가해 본일이 없었다. 모든 주(州)는 자신에게 유리하게 토지 가격을 평가하면서 다른 주의 공정성을 의심하려 했다. 공정성이 의심스러운 주의 평가에 의회는 이의를 제기하기 어려웠다. 의심받는 주(州)가 명예를 걸고 반대할 것이기 명백했다. 다이어(Eliphalet Dyer)는 이러한 상황을 잘 대변했다. 농담이지만 그는 ‘모든 주는 동등하게 기만한다’는 조항을 제안했다.

주(州) 정부가 토지 가격을 스스로 평가하는 것이 어렵다면 의회가 대신 평가할 수도 있다. 문제는 의회가 이를 집행할 행정력과 정치력이 없었다. 전쟁 상황이었고 많은 시간과 비용 그리고 불확실성에 처하게 된다. 이러한 사정을 잘 아는 의회는 연방규약 8조를 개정하는 대신 토지 기준을 더 단순하고 평등한 인구 기준으로 바꾸기를 원했다.

이를 위해 의회는 모든 주에 객관적인 자료를 요청했다. 각 주의 토지 면적, 주택과 빌딩 면적, 총인구와 흑인 인구 등에 대한 자료였다. 의회는 이 자료를 바탕으로 여러 주의 토지와 부동산 가격을 정하고 조세부담을 논의할 수 있을 것이라 기대했다. 이 요청은 철저히 무시당했다. 자료를 제출하는 주가 하나도 없었다. 비관론자는 이에 최후의 심판 일과 조세부담 쿼터에 합의하는 날 중 어느 날이 먼저 올까 질문했다.

토지에 의한 부담 분배는 서부 개척지의 문제가 더 있었다. 서부 개척지를 추가로 확보할 수 있는 주는 개척지를 팔아 분담금을 납부할 수 있다. 반면 토지로 확장할 수 없는 주는 온전하게 세금을 걷어 분담금을 내야 했다. 판매할 토지가 없는 메릴랜드주는 1781년까지 연방규약의 승인을 거부했다. 연방규약은 메릴랜드주 때문에 발효될 수 없었다. 메릴랜드주는 이후 이웃 버지니아주가 서부 개척지에 대한 청구권을 연방정부에 넘기는 것을 전제로 연방규약을 승인했다.

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토지 기준 원칙에 합의가 이루어졌지만 전쟁 중 토지를 평가하는 것은 어려웠다. 의회는 재정수입이 급박했다. 결국 의회는 토지 평가를 포기하고 인구를 기준으로 분담액을 배정했다. 정확한 인구 통계는 없었고 대륙의회는 주(州) 정부에 전쟁비용을 걷어 줄 것을 말 그대로 ‘요청’했다.

주(州) 정부는 세금을 걷어 연방정부에 인도할 능력도 의지도 없었다. 주정부 또한 독자적으로 영국과 전쟁을 치르고 있었기 때문이다. 의회가 연방군(Continental Army)을 지원해야 하듯이 주도 자신의 군대를 유지하고 보급하기 위해 많은 돈이 필요했다. 주정부는 재정수입을 급한 대로 배분했고 연방정부의 요청은 순위 밖이었다. 연방규약 8조는 주정부에 좋은 핑곗거리가 되었다. 주정부는 자신에게 배정된 쿼터가 너무 높거나 헌법에 위배되는 방식으로 배정되었기 때문에 이를 내기 어렵다고 항변했다.

결과적으로 여러 주(州)에서 세금을 걷어 독립전쟁을 치른다는 것은 환상이고 바보짓이었다. 밸리 포지(Valley Forge) 사건은 이 사실을 확인해 주었다. 워싱턴 장군은 겨울을 나기 위해 밸리 포지에 12,000명의 병력을 주둔했다. 병사들은 1777년 12월부터 6개월 동안 이곳에 있었으나 보급이 절대 부족했다. 그 결과 2,000여 명의 병사가 질병과 기아로 사망했다. 새로 만들어진 연방정부는 직접 세금을 걷을 법적 근거가 없었다. 세금을 공정하게 징수할 전국적인 행정 기관과 능력도 없었다. 각 주에서 모금한 돈으로 전쟁을 치러야 했지만 돈은 모이지 않았다. 연방정부는 대신 통화 증발과 부채에 의존했다. 이는 모든 국가가 전통적으로 자금을 조달하던 방식이다.

대륙의회는 인플레이션이 심각해지자 종이돈 발행을 중단하고 1780년 40 대 1의 평가절하를 단행했다. 종이돈 발행을 중단하고 대신 물품을 징발했다. 의회는 밀가루, 소고기, 건초와 같은 전쟁 물자를 주 별로 배정하고 징발했다. 전쟁이 끝나면 징발된 물품을 정산할 수 있도록 가격을 표시했다. 그럼에도 군대는 1779년 이후 물자를 강제 조달할 수밖에 없었다. 군인들은 주둔지 주변에서 자신이 필요한 물건을 빼앗고 사후에 갚겠다는 증서를 발행했다.

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연방규약은 13개 주를 통합하는데 실패했다. 주의 대표들은 전쟁 비용과 부채를 어떻게 갚을지 의견이 분분했다. 급조된 연방에 자금은 없었고 신용도 바닥이었다. 연방에는 다툼만 있고 재정과 부채를 해결할 의지도 능력도 없었다. 1781년 영국의 시사 해설가는 이에 미국은 하나의 정부와 하나의 제국으로 통합하는 일이 절대 없을 것이다 했다. 미국은 최후까지 흩어진 사람(Disunited People)들로 남을 것이라 했다.

그럼에도 식민지 13개 주가 단결해야 하는 이유는 분명했다. 미국이 대영제국과 싸워 이겼지만 유럽 열강은 강력하고 위험했다. 흩어진 개별 주는 유럽의 식민지로 다시 전락할 가능성이 크다. 각각의 주가 국가의 형태를 만들고 독립한다 하더라도 유럽처럼 서로 싸울 것이 분명했다. 유럽 제국의 간섭도 더 커질 것이다. 미국은 노예를 소유한 남부, 상업의 북부 그리고 중부로 갈라져서 수백 년 동안 싸울 것이 분명했다.

연방을 유지하기 위해서는 획기적인 재정수입이 필요했다. 전쟁비용을 주에 청구하는(requisition) 방식은 실패했다. 의회가 세금을 걷지 못한다면 유럽에서 더 이상 자금을 빌릴 수 없었다. 미국은 유럽 은행에 확실한 보증을 해 주어야 했고 관세 수입은 매력적인 대안이었다. 프랑스가 1777년 참전한 이후 일부 항구들이 기능을 하고 있었기 때문이다. 관세는 외국에 진 부채의 이자라도 갚고 긴급 상황에서 추가 자금을 확보하기 위해 필요한 수단이었다.

연방정부가 주정부에 의지하지 않고 세금을 걷을 수 있는 헌법은 이 과정에서 만들어졌다. 민주적인 방식으로 재정을 조달할 수 없다는 것이 명백해지면서 주정부 중심의 정치구조가 변했다. 연방정부가 주정부의 징수 기능을 가져간다는 우려와 반대도 있었다. 그럼에도 연방정부는 세금을 직접 징수하는 강력한 권한을 획득하게 되었다. 관세는 1913 소득세가 도입되기 이전까지 미국 연방정부 재정의 90% 이상을 책임졌다.

이 글은 “세금이 공정하다는 착각”에서 퍼 온 내용이 아닙니다. 관세와 무역에 관한 새로운 책을 만들어 가는 중에 있는 글입니다. 댓글을 달아 의견을 주시면 고맙겠습니다.

참고 문헌

American Taxation American Slavery(Robin L. Einhorn, The University of Chicago Press, 2006), Taxation without Representation page 17, The Origin of Tariff page 117- 156,

Empires in World History (Jane Burbank and Frederick Cooper, Princeton University press 2010), Empires across Continents page 259-261

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