행복도시 세종은 과연 충청도를 행복하게 만들었는가?
행정중심복합도시 조성 12년의 충청권에 미친 명과 암
커버사진은 정부세종청사 전경. 사진 출처=대한민국역사박물관 현대사아카이브
행정중심복합도시(행복도시)가 본격적인 조성이 시작된 지 12년이 넘었다. 행복도시 내 첫마을 아파트 단지가 2011년에 입주했고, 정부세종청사에 기관들이 이전해 본격적인 업무를 2012년에 시작했으니 만든 지 12년이 넘은 셈이다.
그동안 행복도시 내 인구는 조치원이나 전의 등 세종으로 흡수된 기존 연기군 및 청원군 읍면 지역을 제외하고도 30만여 명을 돌파해 중견 도시로 성장했다.(세종 전체는 39만여 명)
이 행복도시에 대한 평은 명과 암이 엇갈린다. 한국의 새로운 신수도이자 균형발전의 상징 또 다른 면은 충청권 인구만 빨아먹은 베드타운 두 가지 평이 엇갈린다.
이 글은 이에 관해 본인이 생각하는 명(名)과 암(暗)을 다뤄볼까 한다. 우선 명인 점을 말해볼까 한다.
우선 중앙권력이 본격적으로 탈(脫) 서울, 탈(脫) 수도권을 실행한 균형발전의 상징적 사례라는 점이다.
사실 본격적이지는 않지만 중앙권력의 탈 서울 사례는 이전에도 있었다. 대표적으로 경기 과천의 정부 제2청사(現 정부과천청사), 충남 계룡의 3군 본부(계룡대), 대전 둔산의 정부 제3청사(現 정부대전청사)가 대표적인 사례다.
1982년 경기도 시흥군(現 경기도 과천시)에서 개청한 정부과천청사. 현재는 법무부와 방송통신위원회 등 일부 중앙부처만 남아 있다. 사진 출처=대한민국역사박물관 현대사아카이브하지만 과천의 정부 제2청사는 한강이남 서울시계 밖에 핵심 중앙부처들이 이전했다는 점은 의의가 크지만 결국 과천은 서울의 전화 국번을 쓰는 서울의 위성도시였다. 아니 이제 수도권이 엄청나게 확장되어 사실상 서울이라고 봐도 무방한 결국 서울의 연장 선상에 불과했다.
1989년 충남 논산군(現 충남 계룡시)에서 개청한 계룡대. 육해공군 3군 본부와 관련 군부대들이 위치해 있다. 사진 출처=대한민국역사박물관 현대사아카이브
1998년 대전 서구 둔산신도시에서 개청한 정부대전청사. 8개 차관급 중앙부처들이 입주해 있다. 사진 출처=대한민국역사박물관 현대사아카이브충남 계룡의 3군 본부와 대전 둔산의 정부 제3청사는 수도권과 이격 된 국토의 중심 대전권으로 즉 비수도권으로 중앙부처가 이전한 첫 사례였고, 지역경제 활성화는 물론 국가 균형발전의 선두주자로 후에 행복도시와 혁신도시의 기반이 되었다.
다만 이들 대전(계룡) 이전 기관은 핵심 통치 기능과 크게 관련 없는, 국무회의에 의무적으로 배석하지 않아도 되는 굳이 서울에 없어도 되는 정책기획보다는 집행 성격의 차관급 중앙부처에 불과했다.
하지만 행복도시의 경우는 달랐다.
행복도시는 중앙권력의 핵심인 국무총리실을 비롯해 수도권에 잔류했던 대부분 중앙부처들이 행복도시로 대거 이전했고, 전임 문재인 정권에는 내무 기능을 총괄하는 행정안전부를 비롯해 국방 및 외교, 법무 분야를 뺀 대부분 정부기능이 행복도시로 이전했다.
이로 인해 행복도시(총 21곳)를 비롯해 기존에 이미 대전 둔산에 있던 정부대전청사(총 9곳)와 충북 청주에 있는 오송의료보건행정타운(총 2곳)을 포함해 대전(세종)권에는 전체 정부 중앙행정기관(19부, 3처, 20청, 7위원회) 중 65%가 집약되었다.
이는 사실상 대통령을 뺀 거의 모든 정부권력이 이전한 셈이다. 게다가 대통령 집무실과 국회 분원까지 행복도시로 오니 실질적인 이들 기관 주 업무들을 고려하면 행복도시에 있는 것은 분원이 아니라 실질적인 본원 역할을 하게 될 것이다.
즉 말로만 수도라고 안 했지 사실상 수도인 셈이다.
이는 핵심권력이 조선 왕조 이래 수백 년간 한국 권력 중심이었던 서울에서 충청권(대전권)으로 이전해 국가 균형발전의 역사적 기념비적 사례라고 볼 수 있다.
그리고 행복도시의 조성은 충청권 특히 대전권의 전체 파이를 키웠다. 후술 할 ‘암’ 면에서 대전권 인구 블랙홀이라는 문제점을 지적할 예정이지만 이와 별개로 대전권 전체 파이로 보면 분명히 큰 팽창을 가져온 것도 사실이다.
실제로 아직까지도 세종이 포함된 대전권은 비수도권 대도시권에서 유일하게 인구가 증가하는 추세로 있는 곳이다.
또한 공공기관 입지 또한 당시 추진된 혁신도시와 함께 크게 바뀌었다. 이전에는 공공기관 입지가 대부분 서울이나 수도권이었고 수도권 밖이라도 대전권을 빼면 거의 지방에는 공공기관이 거의 전무했다.
하지만 이제 중앙행정권력의 중심축이 국토의 중앙인 충청권으로 입지 하면서 공공기관은 수도권이 아닌 비수도권에 입지 하는 것이 거의 당연하게 여기게 되었다.
실제 상당수 신설 정부 유관기관이 대전권을 중심으로 비수도권에서 탄생할 뿐만 아니라 수도권 소재 기관이 대전이나 오송 등으로 자발적으로 이전하는 사례까지 생겨나고 있다.
2011년부터 입주 시작한 행정중심복합도시 첫마을 아파트 단지. 사진 출처=대한민국역사박물관 현대사아카이브그렇지만 행복도시가 충청권에 행복만 가저온 것은 아니다.
가장 먼저 언급되는 암은 바로 충청권 특히 대전권 인구와 기관 블랙홀이라는 지적이다. 물론 대전권이라는 대도시권의 전체 파이가 커진 것은 사실이지만 행복도시 이웃 지자체들은 인구가 감소하는 역설을 겪었다.
물론 광역권이 커지면 좋을지도 모르지만 문제는 대전권에 포함되는 대전 충남 충북 세종은 서로 다른 광역지자체라는 점이다. 즉 인구 제로섬 게임으로 변질된 셈이다.
게다가 행복도시로 전입한 인구 상당수가 이미 대전에 기반을 두고 있는 사람이었다는 점이다.
행복도시가 한참 인구가 늘고 있던 시기의 자료인 '2018 세종의 사회지표'를 보도한 언론들에 따르면 행복도시가 위치한 세종 인구의 전입 출신 약 38%가 대전이었다.
그러면 대전에서 세종으로 일자리 때문에 이전한 것이냐? 그것도 아니다. 주택으로 간 사례가 많았다.
행복도시는 정부 2기 신도시이었던 대전의 도안신도시 이후 대전권의 거의 유일한 대규모 공공 택지개발이었다.
그렇기에 행복도시는 저렴한 신축이라는 점과 대전 근교라는 점 게다가 신 행정수도 미래 프리미엄이 붙었으니 분양을 받기 위해 대전 인구의 세종행이 이어졌다.
게다가 교외 신도시라는 특성상 대전보다 훨씬 낮은 임대료까지 겹치니 너도나도 모여든 것은 당연지사였다. 결국 행복도시는 충청권 특히 대전의 인구를 뺏는다는 오명을 쓸 수밖에 없었다.
그리고 사옥 이전이나 신축을 고려하고 있던 대전 내 일부 기관들이 당시에 존재했던 아파트 특공을 미끼로 근교인 세종으로 가니 대전 입장에서는 공동발전이 아닌 파이가 뺏겨 답답했을 것이다.
이에 반발이 싹트고 결국 청에서 부로 승격한 중소벤처기업부가 세종 이전을 결정하니 그 반발이 폭발해 결과적으로 당시 정부가 서울에 잔류하고 있던 중앙부처인 기상청와 공공기관 3개를 대전으로 내려보내 부랴부랴 달랜 적도 있다.
결과적으로 중기부는 세종으로 이전했음에도 특공에 대한 여론 반발에 특공 자체가 결국 무산되었고... 특공이 사라진 지금은 사실상 대전 소재 기관의 세종행이 거의 사라졌다.
사실 대전은 세종이 생기기 전부터 국토의 중앙이라는 이점 등 사실상의 제2의 수도로서 대덕연구단지와 정부대전청사, 자운대를 비롯해 코레일과 수자원공사, 국철공단, 신협중앙회, 담배인삼공사(現 KT&G) 본사 등 많은 중앙부처와 정부 유관기관들이 중앙정부 정책에 따라 자리 잡았다.
그런데 행복도시가 근교에 생겨서 좋을지만 알았더니만 행복도시와 위에 받은 혜택으로 정부의 지방균형발전 정책에서도 소외되더니 인구와 기관이 뺏기는 꼴까지 보니 반발이 일어날 수밖에 없을 것이었다.
그리고 또 다른 암은 위 첫 번째 암과 관련이 깊은데 지금 흐름대로 이어질 경우 행복도시 자족도시화에 사실상 실패했다는 점이다.
행복도시의 인구 목표는 약 50만 명이다. 기존의 행정타운(과천과 계룡 5만여 명, 대전 둔산 20만여 명)은 물론 행복도시 이전 한국 역사상 최대 신도시였던 분당(40만여 명) 보다 훨씬 큰 규모이다.
하지만 정작 그를 뒷받침할 자족기능은 부족하다. 물론 정부세종청사 근무현원 2만여 명 초반에 여려 국책연구소 4천여 명 이외 일부 개별 이전한 공공기관이 있지만 이들 기관 종사자와 가족들로만 50만여 명의 신도시를 지탱하기 턱없이 부족하다.
물론 행복도시는 수도권 인구 상당수가 이전하는 큰 성과를 일궈냈지만 그 그릇이 너무 크다는 것이다.
이에 대한 보완대책은 부실하다. 일부 대학 캠퍼스와 테크벨리 등이 조성되고 있지만 여기도 대부분 대전권 내 이동이 상당수고, 규모도 크지 않고, 단번에 행복도시를 자족도시화 시켜줄 파급효과가 그리 큰 기업은 아직 유치는 의문이다.
물론 국회 분원이 오면 메머드급 기관이전이니 어느 정도 인구에 도움을 될 것이다. 하지만 단기적으로는 국회 이전으로 인한 인구 증가 말고 는 딱히 큰 인구 이점은 보이지가 않는다.
추가로 미디어 벨리를 계획이 나오는데 사실 언론사는 요즘 인원 규모가 수축상태이고 원래도 타업종에 비해 인원 규모가 크지가 않다.
게다가 그마저도 한국 인구 절반 넘는 사람이 있는 수도권이 경제와 사회문화 중심지로 남는 이상 이전하는 인원은 한정이 될 것은 자명하다.
그러면 행복도시 인구는 어디서 오는가? 이미 위에 답을 써놓았다. 즉 지금 행복도시는 대전 청주 등 주변 대도시의 베드타운으로 역할을 하는 것이다.
이는 파이가 어마어마하게 큰 서울의 경우에는 큰 문제가 안되지만 각각 인구가 145만여 명, 85만여 명인 대전과 청주는 대도시이긴 해도 주변 50만 베드타운 신도시는 매우 부담스러운 크기다.
반면 행복도시의 경우에도 베드타운 신도시 이상의 생활인프라가 확충이 잘 안 되니 메이저 백화점이나 대규모 유흥가 및 대형 문화시설은 인근 대전이나 청주로 나가야 되는 실정이다.
정부대전청사를 중심으로 한 대전 둔산신도시 일대 모습. 중앙행정타운을 넘어 충청권의 문화, 경제, 지방행정 중심지가 되었다. 사진 출처=필자 본인특히 행복도시 이전 행정타운인 대전 둔산이 단순한 행정타운이 아닌 대전의 제1도심이자 충청권의 경제, 문화, 행정 중심지로 발전해 대전의 강남으로 발전했다는 사실을 보면 이는 매우 뼈 아픈 사실이라고 생각한다.
그리고 자체적인 성장동력 탐색이 지지부진할 경우 아파트 분양 및 입주시기 여부에 따라 인구 증가 유무가 결정될 가능성이 크다.
실제로 최근 대전 인접 생활권 개발이 끝나가는 세종 인구는 증가는 하고 있으나 이전의 천명단위가 아닌 백 명 단위로 쪼그라들었다.
대신 대전 인구도 천명단위로 유출되었던 것이 백 명 단위의 소폭 감소 또는 정체 상태로 인구가 안정된 상태다.
그리고 교통망이나 여려 면에서 대전과 청주의 입김이 더욱 커질 수밖에 없다.
결과적으로 이들 행복도시 시민 대다수가 대전과 청주의 직장으로 출근하거나 쇼핑하러 가니 이들 지역 입김이 도시 정책에 영향에 미칠 수밖에 없을 것이다.
마지막으로 굳이 행복도시를 이런 식으로 만들었어야 했었나? 였다.
행복도시는 분당, 일산이나 동탄처럼 기존 도시와 이격 된 개활지에 만든 독립형 신도시다. 즉 막대한 인프라 비용과 초반에는 도시를 개척해야 되는 어려움이 생긴다.
행복도시 조성 논의 당시 이미 대도시이었던 대전은 행복도시 입지에서 배제되었다.
이미 당시 대전에는 대덕연구단지, 정부대전청사, 자운대, 제2국립현충원, 수자원공사 등이 위치해 있고 교외에는 계룡대가 있는 등 이미 준 수도격으로 역할을 하고 있었다.
그리고 당시 대전 둔산 도심 내에 있는 정부대전청사 옆에는 국유지인 정부청사 유휴부지와 엑스포 유휴부지가 많았다.
행복도시 주택 수요도 당시 인구 7만여 명 규모의 정부 주도의 도안신도시 개발이 둔산 인근 대전 서남부권에 예정되어 있었고 주변에 유휴택지가 많아 충분히 규모를 확장해 주택 수요도 충당할 수 있었다.
실제로 신 행정수도가 부결되고 대안 논의 당시 둔산 행정특별시라는 이야기가 야당 중심으로 나온 적이 있다. 하지만 기존 신 행정수도 부지인 현 행복도시 부지 활용을 못한다는 이유로 기각되었다.
결국 행복도시를 독립형 신도시를 만들었지만 이미 조성 이전부터 대전시내버스가 자주 들락날락거리던 대전 교외에다가 만들어 행복도시가 실질적인 대전의 확장이라는 평이 있다.
오히려 서로 다른 행정구역에 만들어 파이를 나누고 다투는 모습을 보면 굳이 이렇게 거액을 들여할 필요가 있는지 의구심이 들었다.
필자가 생각하는 행복도시 명과 암을 일단 간략히(?) 다뤄보았다. 명이 있다고 장밋빛이 순조롭게 이뤄지는 것도 아니고 암이 있다고 행복도시가 실패한 도시라는 뜻도 아니다.
이미 행복도시는 되돌리기 불가능한 만큼 진척되었고 기존의 명과 암을 통해서 앞으로의 정책 그리고 충청권 더 넘어 대한민국을 행복하게 만드는 행복도시의 미래를 설계하는 것이 필요하다고 본다.
추후 행복도시의 미래 방향에 대해 시간이 되면 한번 글로 써보겠다.
참고 및 출처 자료 #1 - https://n.news.naver.com/mnews/article/001/0011232629?sid=004
참고 및 출처 자료 #2 - https://n.news.naver.com/mnews/article/028/0000024983?sid=110
참고 및 출처 자료 #3 - https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=65084651
참고 및 출처 자료 #4 - https://n.news.naver.com/mnews/article/015/0000717847?sid=101
참고 및 출처 자료 #5 - https://n.news.naver.com/mnews/article/052/0000047281?sid=115
참고 및 출처 자료 #6 - https://www.korea.kr/briefing/pressReleaseView.do?newsId=65091210
참고 및 출처 자료 #7 - https://n.news.naver.com/mnews/article/020/0000213390?sid=100
참고 및 출처 자료 #7 - https://n.news.naver.com/mnews/article/015/0000647821?sid=102
