2. 분양가 상한제, 희망인가 왜곡인가

분양가상한제의 의의와 한계에 대하여

아파트 청약 시장, 그중에서도 분양가상한제를 둘러싼 논쟁은 늘 뜨겁다. 최근에는 서울 시장에서 나타난 ‘가격 역전 현상’이 화제가 되었다. 서울 동작구 노량진 뉴타운 ‘라클라체 자이드파인’ 전용 84㎡ 분양가는 약 26억 원으로 책정된 반면, 같은 시기 서초구 ‘오티에르 반포’는 25억 원대에 공급되었다. 노량진 주변 아파트가 약 20억 원대 중반에, 서초구의 주변 아파트가 약 50억 원에 시세가 형성되어 있는 것을 고려할 때 엄청난 폭으로 시세가 역전된 것이다.

분양가상한제를 도입할 때 정부는 "시장과열기에 고분양가 문제를 차단하기 위해 도입되어, 분양가 상승 억제 등 긍정적 효과를 거두었으며, 신규주택이 적정가격으로 공급되도록 하여 국민의 주거안정 도모에 기여"하고 있다고 발표하였다. 반면, 최근 기사에서 전문가들은 “분양가 상한제가 적용된 강남권은 시세보다 저렴하게 공급되면서 ‘로또 청약’을 양산하고 있다”면서, “공급을 위축시키고 시장을 왜곡한다”라고 비판한다. 이처럼 동일한 정책을 두고 누군가는 ‘기회의 사다리’라고 말하고, 다른 누군가는 ‘시장 교란 장치’라고 평가하는 이유는 무엇일까. 한국 부동산의 독특한 특성인 분양가 상한제가 가진 구조적 특성과 실제 시장에서 나타나는 결과를 함께 들여다보면서 향후 전망에 대해서 확인해 보도록 하자.

1. 분양가상한제란 무엇인가?

분양가 상한제는 「주택법」 제57조를 근거로, 아파트 분양가격을 ‘택지비 + 건축비 + 가산비’, 즉 땅값과 건물값과 건축 시 소요된 추가비용을 일부 반영하도록 규정하고 있다. 여기서 땅값인 택지비는 민간택지인 경우 감정평가를 통해, 공공인 경우 대지를 만들어서 공급하는 공급가격을 기준으로 하고, 건축비는 정부가 고시하는 기본형 건축비를 기준으로 한다. 여기에 건설사의 적정 이윤이나 설계비, 금융비용 등을 일부 반영한 가산비가 더해진다. 이에 따라 분양가상한제에서 분양가는 시장가격이 아닌 원가 중심의 계산식에 의해 결정된다.

시장에서는 일반적으로 수요와 공급이 만나 균형점에서 가격이 형성되지만(1번), 분양가 상한제에서는 정부가 가격상한제(price ceiling)를 도입함으로써 분양가가 주변 시세보다 낮게 형성되는 경우(p1)가 일반적이며, 실제로 분양가가 시세의 약 80% 수준으로 형성되어 왔다. 이를 통해 서민들이 저렴한 가격에 주택을 구입하는데 도움을 주었다. 하지만 시장 가격보다 낮게 형성된 가격(p.c)에서는 추가적인 수요가 존재하므로(q3-q2), 수요가 있으나 주택을 사지 못하는 사람들이 많아지면서, 이들은 주거의 안정성을 확보하기 어렵고, 불만이 증가하게 된다.

따라서, 분양가상한제는 시장가격이 지나치게 높은 지역에 한하여 선별적으로 적용할 필요가 있다. 분양가 상한제는 공공의 자금으로 건설되는 공공택지 내의 아파트와 민간택지 중에서는 집값 상승 우려가 큰 지역에 대해 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐 선택적으로 적용된다. 현재 민간택지에서는 서울의 강남 3구(강남구, 서초구, 송파구)와 용산구의 4개 구를 대상으로 분양가상한제가 적용되고 있다.

이렇게 높은 가격에 대비하여 싼 가격에 얻은 주택을 바로 팔 수 있는 전매행위가 허용된다면, 서민에게 저렴한 가격에 주택을 공급한 제도의 목적을 달성할 수 없다. 따라서, 분양가상한제로 취득한 주택에 대해서는 일정 기간 동안 매각을 금지하는 전매제한이 최대 6년까지 적용된다.

참고로, 분양가 상한제와 함께 사실상 가격 통제 기능을 수행하는 또 다른 제도로 주택도시보증공사(HUG)의 고분양가 심사제도가 있다. 이는 법적으로 가격을 직접 제한하는 제도는 아니지만, 분양보증을 통해 간접적으로 가격을 통제한다. 지난주 살펴보았듯이 건설사가 분양을 하기 위해서는 HUG의 보증이 필수적인데, 이 과정에서 HUG는 분양가를 인근 시세나 기존 분양 사례를 기준으로 심사하여 기준보다 높은 분양가를 책정한 건설사에게는 보증을 하지 않는다. 이 때문에 건설사는 자율적으로 가격을 낮출 수밖에 없다. 실제 사례로 2019년 강남권 재건축 단지들이 HUG의 분양가 통제를 피하기 위해 후분양을 검토하거나 일정 조정을 한 사례가 있었다. 이 제도는 법률이 아닌 보증 기준이라는 점에서 유연하지만, 시장에서는 “보이지 않는 상한제”로 작동한다는 평가를 받는다.

2. 분양가상한제의 역사 및 해외 사례

분양가 상한제는 주택시장 상황에 따라 강화와 완화를 반복해 왔다. 분양가 상한제는 1977년 주택청약제도와 함께 도입되어, 서민 주거안정을 위해 신규 민간주택의 분양가격을 일률적으로 규제(평당 55만 원)하면서 도입되었다. 이후 1989년 노태우 정부는 ‘주택 200만 호 공급’ 정책과 함께 원가연동제를 도입하여 토지비와 건축비 등 실제 비용을 반영해 분양가를 정하는 방식으로, 현 제도의 기본 구조를 마련했다. 1995년에는 비수도권 지역의 주택보급률이 상승에 따라 지방을 중심으로 분양가를 자율화하기 시작하여 1999년에는 분양가를 전면 자율화하였다. 그러나 2005년 집값이 다시 상승하자 참여정부는 공공택지에 분양가 상한제를 재도입했고, 2007년에는 이를 민간택지까지 전면 확대하며 규제를 강화했다. 2015년, 주택공급 위축과 경기 침체 우려가 커지자 박근혜 정부는 주택가격 상승 우려가 있는 지역에 한정하는 지역에만 상한제를 제한적으로 적용하는 방향으로 규제를 완화했다. 2017년 , 다시 집값이 급등하면서 HUG의 고분양가 심사를 통해 간접적으로 가격을 통제했고, 2020년에는 민간택지에도 분양가 상한제가 재도입되었다. 이처럼 분양가 상한제는 "집값 상승기에는 강화되고, 침체기에는 완화되는” 주택시장 안정을 위한 정책수단으로 활용되어 왔다.

대부분 국가는 분양가상한제는 물론, 지난주에 살펴본 바와 같이 분양 제도가 존재하지 않는 상황이며, 서민 주거안정을 위해서 주택의 매입을 지원하기보다 임대주택의 임대료 상승을 규제하는 방안을 다수 활용하고 있다. 정부와 공공기관(HDB)이 BTO(Build-to-Order) 제도를 통해 직접 주택의 계획, 공급을 담당하는 싱가포르는 정책지원이 필요한 계층에 대해 보조금을 통해 낮은 분양가격에 주택을 공급한다. 반면, 미국의 경우 캘리포니아는 2019년 ‘Tenant Protection Act(AB 1482)’를 통해 임대료 상승률을 연 5%+물가상승률로 제한했고, 뉴욕은 ‘Rent Stabilization Law’를 통해 임대료 인상 폭을 규제하고 있다. 독일 역시 ‘Mietpreisbremse(임대료 억제법)’를 통해 신규 임대료를 기존 수준 대비 일정 범위로 제한한다. 물론 우리나라도 임대차 시장에 대해서 계약 갱신 시 임대료를 5% 이상 올리지 못하게 하는 임대차보호법이 존재한다. 각국의 주택시장과 정책 수요에 따라 다양한 형태의 시장 개입 정책이 존재하는 양상이다. 서울의 아파트 시장에 대한 높은 수요가 존재하는 한국에서는 사전 청약에 의해 주택 구입 기회를 배분하는 분양 제도가 생겼고, 그 주택의 가격에 상한제를 도입함으로써 세계적으로 유례없는 독특한 주택시장을 형성 및 유지해 온 것이다.

3. 분양가상한제에 대한 평가

분양가 상한제의 가장 큰 장점은 무엇보다도 실수요자의 주거 부담을 낮춘다는 점이다. 일반적으로 분양가 상한제 적용 단지는 인근 시세 대비 평균 20~30% 낮은 가격에 공급된다. 실제로 2026년 4월 현재, 서울 서초구와 강남구 재건축 단지의 사례를 보면, 전용 59㎡ 기준 분양가가 약 20억 수준인 반면, 동일 면적의 인근 기존 아파트 시세는 30억 원을 훌쩍 넘는 경우가 많다. 당첨자 기준으로 보면 수억 원에서 많게는 10억 원 이상 낮은 가격에 원하는 아파트에 살 수 있는 기회를 제공하는 것이다. 결국 이 제도는 청약을 통해 집을 구입하는 무주택자들에게 당초 목표인 '저렴한 가격'까지는 아니더라도 시세보다 낮은 가격에 서울 아파트를 구입할 수 있도록 한다.

또한, 상한제는 주택가격 상승을 억제하는 역할을 한다. 주택가격 상승기에 주변에 낮은 가격의 아파트가 공급되는 경우, 주택가격 상승률은 저하 압력을 받게 된다. 특히, 기대 심리에 크게 영향을 받는 시장인 주택시장에서 “정부가 가격 상승을 용인하지 않겠다”는 분양가상한제의 강력한 메시지는 가격 상승 압력을 낮추어 왔다. 실제로 2019년 민간택지 분양가 상한제 재도입 발표 이후 서울 아파트 가격 상승률이 둔화된 시기가 있었고, 이는 정책 기대가 시장 심리에 영향을 미친 사례로 분석된다.

하지만 이러한 장점에도 불구하고, 분양가 상한제는 분명한 한계를 지닌다. 가장 대표적인 문제는 주택공급 위축이다. 일반적인 경쟁 시장에서 상품 가격이 낮아지면 이에 대한 공급의 인센티브가 줄어 공급량이 감소하게 되며, 이는 주택시장에서도 동일하게 적용된다. 일부에서는 2007년 민간택지까지 분양가 상한제가 확대 적용된 이후 서울의 주택 인허가 물량은 감소했다고 주장한다. 최근에도 공사비 상승과 맞물리면서 “상한제 가격으로는 사업이 어렵다”는 이유로 분양 일정이 늦춰지는 사례가 발생하고 있다. 또한 일부 사업장은 상한제를 피하기 위해 후분양을 선택하거나, 주택사업 추진 시기를 뒤로 미루는 등의 의사결정이 나타나면서 주택공급이 줄어들 우려가 있다.

두 번째 문제는 자원 배분의 왜곡과 ‘로또 청약’ 현상이다. 분양가가 시세보다 크게 낮아질수록 당첨자는 막대한 시세 차익을 얻게 되지만, 이는 지난주에 살펴보았듯이 가점뿐 아니라 ‘추첨’에 의해 결정되는 경우가 많다. 이는 분양 제도 자체의 한계이기는 하지만, 분양가 상한제로 가격을 인위적으로 낮게 조정함으로써 더 많은 수요가 발생하는데 반해 공급량은 이에 미치지 못하는 점에서 분양가 상한제의 한계로 지적되기도 한다. 또한, 앞서 언급한 것처럼 분양가 상한제가 적용되는 지역과 그렇지 않은 지역 사이에서 가격 역전 현상이 발생하기도 한다. 이는 입지나 수요보다 규제 여부가 가격을 결정하는 상황을 의미하며, 시장의 가격에 따른 효과적인 자원 분배를 왜곡시킬 수 있다.

결국 분양가 상한제는 분명한 효과를 가진 동시에, 그 효과만큼이나 뚜렷한 부작용을 동반하는 제도이다. 가격을 낮추는 대신 기회를 제한하고, 공공성을 강화하는 대신 시장의 효율성 저하를 일부 감수하는 정책적 선택이라고 볼 수 있다. 따라서 이 제도를 평가할 때는 단순히 “집값을 낮췄다”는 결과만이 아니라, 그 과정에서 발생하는 공급, 형평성, 시장 구조의 변화까지 함께 고려할 필요가 있다.

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분양가 상한제는 결코 완벽한 답이 아니다. 가격을 낮추면 공급은 줄고, 수요는 늘어난다. 그 사이의 간극을 메우기 위해서는 언제나 다른 정책들과의 섬세한 조합이 필요하다. 그럼에도 이 제도가 쉽게 사라지지 않는 이유는 분명하다. 집은 단순히 사고파는 상품이 아니라, 누군가의 하루가 시작되고 끝나는 삶의 자리이기 때문이다. 때로는 효율보다 공공성이, 숫자보다 사람의 시간이 더 중요해지는 순간이 있다.

다음 세대에게 집은 단순한 자산이 아니라, 삶을 시작할 수 있게 해주는 출발선에 가깝다. 그러나 주택 가격에 따른 현실의 벽은 여전히 높고, 청약 경쟁은 치열하며, 입주 기회는 쉽게 손에 잡히지 않는다. 그럼에도 우리가 완전히 절망하지 않는 이유는, 제도가 멈춰 있지 않기 때문이다. 조금은 느리고, 때로는 엇갈리더라도, 더 나은 방향을 찾으려는 시도는 계속되고 있다. 분양가 상한제 역시 그 긴 여정 속에 놓인 하나의 장면일 것이다.

완벽한 답은 없지만, 서로 다른 선택들이 조금씩 균형을 찾아간다면서 언젠가 한국의 다음 세대들이 걱정을 조금 덜하고서도 ‘내 집’을 마련할 수 있는 날이 오기를 기대해 본다.