연구 “정보확산이론으로 설명한 국회 법률안 심사과정”

- 한국장애인개발원 설립 근거법 개정을 중심으로 -

아래는 필자가 2021년 4월 국회입법조사처의 등재학술지 「입법과 정책」에 투고하여 게제된 “정보확산이론으로 설명한 국회 법률안 심사 과정 분석 - 한국장애인개발원 설립 근거법 개정을 중심으로 -” 연구논문의 주요내용을 요약한 것이다.

최웅선. 2021. “정보확산이론으로 설명한 국회 법률안 심사 과정 분석 - 한국장애인개발원 설립 근거법 개정을 중심으로 -” 『입법과 정책』 제13권 제1호. 국회입법조사처. pp.147-181.

1. 연구배경

우리나라는 제헌국회에서 전원위원회 제도를 도입해 본회의 중심으로 국회를 운영하다가, 제6대 국회 이후 상임위원회를 중심으로 운영되고 있는데, 이는 의회운영의 전문화와 효율화를 위한 것이다.

국회에서 법안의 최종의결은 본회의에서 이뤄지지만 실질적인 심사는 각 상임위원회 별로 진행되며, 본회의에서는 토론 없이 표결을 통해 의결하는 것이 통상적이다.

또한 상임위원회에서도 소속된 모든 의원들이 모여서 모든 법안을 심사하는 것은 효율적이지 않기 때문에 법안심사소위원회를 구성해 실질적으로 법안을 심사하고 있다.

이는 제20대 국회(2016~2020)의 법률안 처리현황을 보더라도 본회의에 상정하여 처리한 9,139건 중에서 부결된 2건을 제외한 나머지 대부분 안건은 상임위원회에서 의결된 내용 그대로 처리가 되었다는 점을 통해서도 사실을 확인할 수 있다.  

한편 1987년 6월 민주항쟁 이후 사회적 욕구 표출에 따른 법률수요 증가로 본회의 법률안 상정안건 처리규모는 제13대 국회(1988~1992) 938건에서 제20대 국회(2016~2020) 9,139건으로 대폭 증가함에 따라 법률안 심사의 위원회 의사결정과정에 대한 연구가 지속적으로 있어 왔다.

다만 그간의 연구는 손병권(1999)이 소개한 미국 의회조직에 대한 세 가지 이론(이하 “위원회 이론”)을 바탕으로 법률안 심사 과정에서 법률안의 통과 가능성에 영향을 미치는 요인이 무엇인가에 대한 분석에 주력하였다.

* 위원회 이론 세 가지 : 정보확산이론, 정당이익 이론, 이익분배 이론

특히 이중 정보확산이론에 따른 전문성 요인이 위원회 심사 과정에서 법률안 의결에 중요한 역할을 하는 것으로 나타났다. 한편 그간 연구는 전문성 요인에 대하여 직관적으로 하위범주 요인을 발굴하여 이 요인들이 법률안 의결에 미치는 영향유무를 밝히는 것에만 편중되어 왔다.

그러나 우리나라와 같이 「국회법」에 따라 정형화된 법률안 심사체계를 운영하고 있는 상황에서는 단순히 전문성 요인이 어떤 것이 있는가를 확인하기보다 다양한 전문성 요인이 결합하여 어떠한 과정을 거쳐 본회의 의결에 어떻게 영향을 미치는가를 분석하는 것이 더욱 중요하다.

왜냐하면 전문화된 정보의 제공과정을 파악함으로써 우리나라의 법률안 심사 과정에 대한 정보확산이론의 타당성을 확인할 수 있고 법률안 심사의 효과성을 높일 수 있는 정책적 함의를 도출할 수 있기 때문이다.

이에 이 연구는 제20대 국회에서 한국장애인개발원 설립근거법 개정을 위하여 2017년 5월 31일 양승조 의원 등 10인이 발의한 장애인복지법 일부개정법률안(이하 “양승조 의원안”)의 심사 사례를 중심으로, 

정보확산이론(informational theory)의 핵심 행태요인인 전문성 요인 관점에서, 

법률 개정안 준비 단계부터 본회의 심의 의결까지 정보제공 단계별로 정보 공급자 및 수요자, 정보제공내용 등 정보제공과정에 대하여, 

아래의 두 가지 연구문제를 설정하여 분석하고자 하였다.

연구문제 1. ‘양승조 의원안’ 사례에 대한 정보제공과정은 정보확산이론으로 설명할 수 있는가?

연구문제 2. ‘양승조 의원안’ 사례에 대한 정보제공과정이 정보확산이론으로 설명할 수 있다면 전문성 관점에서 어떠한 특성을 나타내는가?

‘양승조 의원안’을 분석대상으로 선정한 이유는 아래와 같다.

첫째, 이 법률 개정안을 다루는 보건복지위원회는 일반적으로 보건복지 분야의 전문적이고 복잡한 사안을 다루기 때문에, 보건복지위원회 소속 의원들에게 비교적 높은 수준의 정책 지식과 입법 전문성을 기대할 수 있기 때문이다.

둘째, 이 법률 개정안이 장애인단체 등 이해관계자의 의견을 수렴하여 성안한 의원발의로 시작하여 유사한 여타 법률개정안과 함께 법안심사소위원회에서 병합심사에 의해 위원회제출 대안으로 제안되어 법률반영에 이르러 다양한 주체에 의한 전문성 관점의 정보제공과정을 전반적으로 살펴볼 수 있기 때문이다.

셋째, 이 법률 개정안의 대상인 한국장애인개발원은 장애인복지사업 전반을 수행하는 공공기관으로서 법률 개정안 내용이 장애인복지에 대한 전문적인 내용을 포함하고 있기 때문이다.

넷째, 이 법률 개정안은 각각의 정보제공 주체가 정당이익 이론의 정당이나 이익분배 이론의 의원 개인과의 이해관계에 구속되기보다 법률 개정안 심사 곳곳에서 장애인복지 전문성을 갖고 의사결정에 임한 경향을 보여 정보확산이론을 갖고 설명할 수 있다고 보았기 때문이다.

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2. 연구결과

가. ‘양승조 의원안’ 심사 과정의 주요 정보제공과정 확인

이 연구를 통해 ‘양승조 의원안’의 심사 사례를 중심으로 정보확산이론의 핵심 행태요인인 전문성 관점에서 법률 개정안 준비 단계부터 본회의 심의 의결까지 정보제공 단계별로 정보 공급자 및 수요자, 정보제공내용 등 정보제공과정에 대하여 검토한 결과 아래 표에서와 같이 8단계의 주요 정보제공과정이 확인되었다.

나. 연구문제 분석결과

앞서 설정한 연구문제와 관련하여 ‘양승조 의원안’ 심사과정에서 확인한 8단계의 주요 정보제공과정을 심층 분석한 결과는 아래와 같이 나타났다.

첫 번째 연구문제 “‘양승조 의원안’ 사례가 정보확산이론으로 설명될 수 있는지”에 대하여는 정보확산이론에 따른 전문성 행태의 관점에서 볼 때 한국장애인개발원의 법적기능과 역할에 대하여 다양한 의견이 있는 가운데,

장애인단체 등 현장, 정부, 전문위원 검토 등 다양한 주체의 의견이 「국회법」이나 그간 관행화된 업무처리절차에 의해 정보화하여 법률안 심사에 반영되고, 법안심사소위원회의 전문적인 검토를 통해 최적의 위원회제출 대안으로 통합되어 본회의에 제공되었다.

따라서 상임위원회가 본회의의 합리적 의사결정을 위하여 전문성을 기초로 하는 정보제공을 한다는 점에서 볼 때 ‘양승조 의원안’ 사례는 정보확산이론으로 설명되어지는 것으로 분석되었다.

두 번째 연구문제 “‘양승조 의원안’ 사례가 정보확산이론으로 설명될 수 있다면 ‘양승조 의원안’ 사례의 정보제공과정은 전문성 관점에서 어떠한 특성을 나타내는지”에 대하여는 아래와 같은 특성을 가진 것으로 분석되었다.

첫째, 주요 정보제공단계를 살펴보면 법률 개정안 준비단계의 이해관계자 의견 수렴부터 본회의 심의 의결까지 각 단계마다 장애인단체, 대표발의 의원실, 국회예산정책처, 보건복지위원회 전문위원, 소관부처 담당부서, 보건복지위원회 위원장 및 의원, 법안심사소위원회 의원, 법제사법위원회 의원, 본회의 전체 의원 등 다양한 주체가 정보 공급자 또는 수요자로 위원회 제도 내에서 각 분야의 전문성을 갖고 분업화를 이루어 본회의에서 필요로 하는 전문화된 정보를 제공하는 것으로 나타났다.

둘째, 법률안 심사 과정에서 단계가 진행될수록 다양한 주체에 의해 정보가 제공될 뿐만 아니라 전 단계에서 제공된 정보는 이후 단계에서 심사를 통해 내용이 점차 정밀해지고 정확도가 높아지는 것으로 나타났다.

실제로 ‘양승조 의원안’과 ‘최경환 의원안’이 보건복지위원회 전체회의에 동시에 상정되어 법안심사소위원회에 회부가 의결되고,

다음으로 전문위원은 양 개정안을 병합하여 ‘전문위원 수정의견’으로 정리한 ‘법안심사소위 심사참고자료’를 법안심사소위원회에 제출하며,

다음으로 법안심사소위원회에서 양 개정안을 병합한 ‘위원회제출 대안’이 채택되고,

다음으로 보건복지위원회 전체회의와 법제사법위원회 의결을 거치는 과정을 살펴볼 때 심사 진행에 따라 단계별로 성숙해간다는 점을 확인할 수 있었다.

결국 이러한 성숙 과정을 통해 본회의에서는 전체 참석의원이 수용할 수 있을 정도로 법안내용의 품질이 최고조에 이른 상황 하에서 심의가 이뤄지므로 법안심사소위원회나 소관 상임위원회에서 의결된 건은 본회의에서 대부분 가결이 된다.

셋째, 법률안 심사 과정 전 단계에서 정보의 수요자는 다음 단계에서 정보의 공급자가 될 수 있는 것으로 나타났다.

일례로 법률 개정안에 대한 이해관계자 의견 수렴 단계에서 대표발의 의원실은 정보수요자이나 개정 법률안 제안 단계에서는 정보공급자의 위치에 선다.

또한 법안심사소위원회의 심사 단계에서는 소위원회 소속 의원 상호간 협의에 따라 법률안 내용이 확정되므로 정보공급자와 정보수요자가 동시에 될 수 있다.

이와 같이 각 단계에서 정보의 공급자 및 수요자는 자신의 위치에서 단순히 정보의 공급과 수요만을 하는 것이 아니라 법률안 내용의 품질을 제고하여 다시 제공하는 전달자 역할을 하고 있다.

넷째, 전문성 관점에서 가장 중요한 부분은 정부의 의견인 것으로 나타났다.

‘양승조 의원안’이 큰 논란 없이 법률에 반영될 수 있었던 가장 큰 이유는 정부(소관부처)가 법률준비 단계부터 장애인단체에 대한 이해관계자 의견수렴 과정에 같이 참여함으로써 개정 취지에 대하여 기본적인 공감을 갖게 되어 법안심사  과정에서 ‘양승조 의원안’의  내용을 대부분을 수용하였기 태문이다.

다만 일부 사업내용에 대하여 불수용 의견을 내었으나 이 또한 보건복지위원회 전문위원의 검토의견, 법안심사소위원회 심사를 거치면서 정부의견이 대부분 받아들여졌다.

일반적으로 법안심사소위원회의 법안심사에서 정부 측 행정관료는 법안 심의의 주요행위자가 아니라 배석자로서 참석하게 되지만, 의원들보다 더 중요한 영향을 미친다.

의원들은 강한 비판과 반대를 통해 정부를 압박하지만 정부 측에서 이를 수용하지 않을 경우, 의안의 의결은 대부분 이루어지지 않기 때문이다.

이는 법안심사소위원회가 의원들이 심의하고 결정하는 회의체라 할지라도 실제 집행을 담당하는 정부의 동의 없이는 의안의 통과가 어렵다는 것을 보여주고 있다.

다. 결    론 : 시사점

이 연구를 통해 법률안 심사 과정은 정보확산이론이라는 한 가지의 ‘위원회 이론’ 내에서도 다양한 정보 공급자와 수요자들에 의해 다양한 방식으로 전문가 의견이 제출되고 검토된 후 정보화하여 국회 본회의까지 제공된다는 점을 알 수 있었다.

한편 ‘양승조 의원안’ 사례분석은 정보확산이론 관점에서 주된 흐름을 확인할 수 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 법률 개정안 준비단계의 장애인단체에 대한 이해관계자 의견 수렴 과정에서 각 단체의 이해관계에 따라 설립목적과 사업내용을 조정한 점을 볼 때

이익분배이론(distributive theory)과 같은 다양한 이익집단의 이해관계를 반영하는 경향도 확인되어 정도의 차이가 있을 뿐 복수의 ‘위원회 이론’의 관점이 적용될 수 있음을 보여주고 있다.

이는 한가지의 ‘위원회 이론’내 일정 이론도 타 이론과 상호보완적 작용을 통해 최적의 법률안으로 제출되어 본회의에서 의결된다는 점을 의미한다.

기존연구가 직관적으로 법률안 의결에 영향을 미치는 요인이 무엇인가를 분석하는데 그친 반면 이 연구는 「장애인복지법」 일부개정법률안 중 대표사례인 ‘양승조 의원안’을 통하여 정보확산이론에 근거하여 정보 공급자와 수요자 등 구성요소와 정보제공내용 등 정보제공과정에 대하여 처음으로 분석함으로써 정보확산이론이 우리나라의 법률안 심사 과정에서 어떻게 설명될 수 있는지를 규명하였다.

다만 이 연구에서는 분석범위를 「장애인복지법」 개정 1개 사례에 대한 정보제공과정에 한정하였으나, 후속연구를 통해 이외 다른 법률 개정안이나 다른 상임위원회의 사례까지 확대하여 정보제공 주체와 내용을 추가로 발굴하고 그 역할과 과정을 분석함으로써 법률안 심사의 효과성을 높일 수 있는 정책적 함의를 도출할 수 있을 것이다.

이와 관련하여 아래와 같이 몇 가지 사례를 고찰해볼 수 있다.  

첫째, 의원입법을 준비하는 의원실에서는 먼저 국회입법조사처를 통해 제·개정 방향을 수립하고 국회사무처의 법제실을 통해 구체적인 법률안 검토의 입법지원을 받아야 하지만,

실제 의원발의 법률안 가운데 법제실을 거쳐 발의된 법률안은 절반 정도에 불과하다. 매년 법제실을 거쳐 발의된 법률안이 증가하고 있지만 나머지 절반 정도는 법제실의 정식 검토 없이 발의된다.

만일 법률안 심사 과정에서 법제실과 같은 법안을 심사하는 의원 외의 정보제공 주체의 역할이 입법 효과성이 있는 것으로 확인된다면 이를 높이기 위한 다른 주체들의 추가 발굴도 필요할 것이다.

둘째, 「국회법」에 따라 상임위원회에 회부된 법률안에 대하여는 대 국민 의견수렴을 위해 10일 이상 입법예고를 하여야 하고(국회법§82의2) 입법예고에서 제출된 의견 중 법률안의 체계, 적용범위 및 형평성 침해 여부 등 중요한 사항은 소관 위원회의 전문위원이 위원회 또는 소위원회에 보고하여야 한다.

그러나 그간 ‘양승조 의원안’ 사례를 포함한 대부분 사례에서 입법예고 마감 후 접수된 의견을 살펴보면 구체적 이유의 서술 없이 단순한 ‘찬성’ 또는 ‘반대’ 만 표시함으로써 위원회 심사에 유용한 정보를 제공할 수 없는 경우가 대부분이다.

이와 같이 입법예고를 통해 접수된 대 국민 의견이 중요한 입법정보임에도 불구하고 접수된 의견의 낮은 품질로 활용되지 못한 점에 대하여 정보확산이론에 따른 정보제공과정 관점에서 추가분석을 통해 개선점을 확인함으로써 이에 대한 활성화 방안 모색도 가능할 것이다.

이 연구를 시작으로 정보확산이론에 따른 법안심사의 정보제공과정 논의가 활성화되기를 기대한다.  

< 링크 : 정보확산이론으로 설명한 국회 법률안 심사 과정 분석 -한국장애인개발원 설립 근거법 개정을 중심으로- (kci.go.kr) >

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