저출산 고령화 시대: 증가하는 폐교를 노인시설로 바꾸다
일본 사례를 중심으로
증가하는 폐교에 대한 일본의 대응책은?
아이의 수는 줄고, 노인의 수가 증가하는 것은 현시대를 대표하는 현상입니다. 아이가 줄어드는 만큼 문을 닫는 학교가 많아지고, 증가하는 노인의 수에 비례하게 노인시설이 증가하는 것은 당연한 흐름으로 보입니다.
한국보다 앞서 저출산, 노령화를 겪고 있는 일본은 2000년대부터 연평균 300개 이상의 폐교가 생겨났습니다. (2002년 341곳 폐교) 가장 많은 폐교가 발생한 해는 2004년으로 한해동안 584곳이 폐교되었습니다. 이후로도 약 10년간 연평균 500곳의 폐교가 발생했고, 2016년에 들어서야 폐교 발생수 증가세가 둔화되었습니다.
1948년 이후 일본의 학생 수 추이 (출처 : MEXT, 문부과학성)농촌 지역이나 인구가 적은 지방에서 폐교가 더욱 빈번하게 발생하나, 이에 못지 않게 도심(도쿄 중심지 등)에서도 다수의 학교가 문을 닫았습니다.
증가하는 폐교에 대한 대책으로 지역 커뮤니티 센터, 노인 복지시설, 박물관, 관광지 등으로 재활용하는 시도가 시작되었고, 특히 감소하는 학생 수에 비해 여전히 노인 수요가 많은 도심지역에서는 폐교를 노인 복지시설로 활용하는 사례들이 다수 나타났습니다.
일본 공립학교의 연도별 폐교 발생수 추이 (2002~2020) (출처 : MEXT, 문부과학성)도쿄 도심 폐교를 수용인원 100명 이내 소규모 노인요양시설로 탈바꿈
도쿄 도심지역의 폐교가 노인 복지시설로 활용되는 사례는 시부야구 케어 커뮤니티 하라주쿠노 오카 (구. 온바라 초등학교), 시나가와구 헬스케어타운 니시오오이 (구. 하라 초등학교), 야시오미나미 노인홈 (구. 야시오미나미 중학교), 도쇼 노인홈 (구. 도쇼 초등학교) 등이 있습니다.
폐교를 리모델링하여 지역 내 노인 커뮤니시설이나 유료노인요양원으로 전환한 사례들입니다. 특히 시나가와구는 폐교를 유료노인요양원으로 다수 활용했고, 도쇼 노인홈이 폐교 리모델링을 통한 세번째 노인시설이었습니다.
대다수 민간에게 매각하여 운영주체가 민간으로 전환되기 보다는, 기존의 구립이었던 학교시설을 구가 그대로 소유하며 구 또는 구와 관련된 사회복지법인이 운영하는 사례들이었습니다.
식사, 목욕, 화장실 등 간병서비스를 제공하는 노인요양원을 기준으로 할 때, 입소요금은 소득에 따른 지원대상자 기준으로는 5만엔~8만엔 범위(한화 45~80만원), 비대상자 기준으로는 13~14만엔 범위(한화 120~128만원)를 보입니다. 월 120만원대는 일본 노인이 받는 후생연금 평균 수급액과 같은 규모로 일반적인 일본 노인에게 큰 부담이 없는 가격이며, 소득수준에 따른 정부지원대상자는 이의 절반 수준의 금액을 내면 됩니다.
2010년대초부터 일본의 폐교 부지는 노인요양시설로 전환되기 시작했고, 일본 노인이 받는 평균 월연금수령액 수준의 가격대로 운영되며, 국가 차원의 노인복지 인프라로 잘 정착한 모습입니다.
일본에서 폐교를 노인시설로 리모델링한 사례(*)노인특별요양원
- 입소 자격 : 일상생활에서 지속적인 간병을 필요로 하는 노인(의료적 간병을 필요로 하는 자를 제외)으로서 원칙적으로 요양보호 3등급 이상으로 인정받고 가정에서 간병을 하는 것이 곤란한 자
- 제공서비스: 식사, 목욕, 화장실 등 일상생활에 필요한 서비스를 제공하는 간병 서비스 제공
시나가와구 야시오미나미 노인홈 (구. 야시오미나미 중학교)도쿄 시나가와구 야시오미나미 노인홈은 시나가와구 내에서 카에데소, 나카노부 등 여러 노인요양원을 운영하고 있는, 사회복지법인 시나가와 종합복지센터에 의해 운영되고 있습니다.
이 노인요양원은 44실의 개인실, 14실의 다인실을 갖추고 있어 100명을 수용할 수 있습니다.
개인실, 거실&식당, 휴게공간은 다음과 같이 리모델링된 모습입니다.
순서대로 개인실, 거실&식당, 휴게공간 (출처 : Shinafuku)일본의 '모두의 폐교' 프로젝트
이처럼 일본에서 폐교가 새로운 시설로 활용될 수 있는 건 2010년부터 문부과학성이 ‘모두의 폐교’(みんなの廃校)라는 프로젝트를 진행하고 있기 때문입니다.
'모두의 폐교' 프로젝트는 폐교시설의 활용을 바라는 지자체와 활용을 원하는 사업자를 연결해주는 제도로 사업자의 사업계획에 따라 사업자가 개보수비용을 책임 조달하되, 지자체가 보조금을 통해 일부사업비를 지원하는 형태입니다. 사업자는 기존 시설 사용으로 조기 사업 착수 및 비용을 절감할 수 있고, 무상 또는 저렴하게 토지/건물을 임대하며, 지자체에게 사업비 일부 지원(보조금 형태)받는 혜택을 누릴 수 있습니다.
[사례 1] 니가타현 나가오카시 시마다초등학교 → 장애복지 서비스 사업소
- 개보수 비용: 약 23억 5천만 원(사업자 부담액은 약 18억 원, 보조금은 5억 5천만 원)
- 활용한 보조금 제도: 사회복지시설 등 시설정비비 보조금(후생노동성)
[사례 2] 시즈오카현 시마다시 유이초등학교 → 글램핑 시설
- 개보수 비용: 약 46억 원(사업자 부담액은 약 37억 6천만 원, 지자체 부담금은 약 6천만 원, 보조금은 약 2억 4천만 원)
- 활용한 보조금 제도: 지방 창생 텔레워크 교부금(내각부), 신형 코로나 바이러스 감염대응 지방 창생 임시 보조금(내각부)
사회복지적 기능 외에도 치바현의 한 폐교는 IT기업의 거점오피스(장기임대)로 활용되기도 하고, 2023년 5월 기준 문부과학성은 47개의 사례가 실린 ‘폐교시설 활용 사례집’ 리뉴얼하는 등 일본의 폐교는 문부과학성의 제도적인 지원 하에 다양하고, 적극적으로 활용되고 있었습니다.
한국의 폐교는 노인을 위한 시설이 될 수 있을까?
한국보다 앞서 저출산, 노령화를 겪은 일본은 '저출산 폐교'가 사회문제로 대두된 1990년대 중반부터 폐교 문제를 인식했고, 그로부터 10~15년에 걸쳐 폐교 활용에 대한 정책을 수립했습니다.
폐교 활용책의 하나로, 노령인구 수요가 집중된 도심지역에서는 폐교를 노인복지시설로 다수 전환시켰고, 민간공급자가 주도하는 노인복지주택과 다른 수요층을 대상으로, 국가적 차원에서 필요한 노인복지인프라로 원활히 정착되었습니다.
국내는 폐교활용법을 통해 폐교가 지역 주민을 위한 교육용시설, 사회복지시설, 문화시설, 공공체육시설 등으로 활용되는 것을 지원하고 있습니다. 하지만, 폐교 발생수가 심각한 수준이 아니며, 있더라도 적극적인 활용이 이루어지고 있지 않아 단적으로 서울 폐교 4곳 중 3곳은 미활용 보유상태로 남아있는 현황입니다. (1곳은강서구 오곡국민학교로, 25년 전인 1999년 영구아트에 매각된 사례임)
폐교활용법 제5조(대부 등에 관한 특례) ① 시ㆍ도 교육감은 폐교재산을 교육용시설, 사회복지시설, 문화시설, 공공체육시설, 귀농어ㆍ귀촌 지원시설로 활용하려는 자 또는 소득증대시설로 활용하려는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 그 폐교재산의 용도와 사용 기간을 정하여 수의계약(隨意契約)으로 대부 또는 매각할 수 있다.
1. 대통령령으로 정하는 지역주민
2024년 6월 서울시의회에서는 서울시 폐교를 노인복지주택으로 활용할 수 있도록 명시하는 ‘서울시교육청 폐교재산 관리 및 활용에 관한 조례 일부개정조례안’이 대표 발의되었습니다. 이는 공개입찰이 원칙인 폐교를 수의계약으로 대부 또는 매각할 수 있는 것이 주요 골자인 폐교활용법에 따른 서울시 조례에 있어서, 노인복지주택으로 활용하고자 하는 자에게 폐교를 수의계약으로 대부 또는 매각할 수 있게끔 하는 취지로 보이는데, 향후 현실적인 추진 여부를 명확하지 않으나 국내에서도 폐교를 노인관련시설로 활용하는 시도가 많아지고 필요할 것이라고 생각됩니다.
저자 소개
FoRE는 상업용 부동산의 운용, 시행, 시공, 컨설팅 분야의 실무자들이 모여서 더 넓은 시야와 더 깊은 지식을 갖추기 위해 나아가고 있습니다. 최근 부동산 시장의 각 분야에서 시니어하우징에 대한 관심이 증대되고 있으나, 전통적인 부동산 자산과는 다른 관점에서의 접근이 필요합니다. 노인이라는 특수한 수요층, 의료와 주거를 포함하는 포괄적인 서비스, 그에 따른 운영방식을 고민할 필요가 있습니다. FoRE는 그런 고민들에 대해 유효한 질문들을 던지고 답하고자 합니다.
