국제개발 CSO/NGO의 역할과 책임, 그리고 중요성
정부-시민사회 ODA 합동포럼 후기
지난 2022년 6월 10일, 국무조정실 국제개발협력본부의 주최로 '정부-시민사회 ODA 합동포럼이 개최되었습니다. 개인적으로 국제개발NGO에 짧지 않은 기간동안 몸을 담으며 국제개발 CSO/NGO의 역할과 책임에 대해 깊은 관심을 가지고 있습니다. 동시에, 국내 국제개발계에서 매우 중요한 역할을 하고 있음에도 여전히 그 중요성에 대해서는 인지도나 인식이 높지 않은 현실에 대해서 많은 안타까움을 느끼고 있기도 합니다.
정부-시민사회 간의 파트너십 강화는 '제3차 국제개발협력 종합기본계획 2021-2025', '2021년 국제개발 종합시행계획' 등 정부의 주요 국제개발협력 관련 계획이나 전략의 주요 목표 중 하나로 언급되는 요소입니다. 계획이 계획에만 그치는 것이 아니라 실제적으로도 파트너십 강화가 점차 진행되어져 가는 것들을 체감할 수 있는데요. 그럼에도 여전히 갈 길은 먼 것 같은 상황에서, 정부-시민사회의 파트너십 강화를 위한 포럼이 개최되어 보다 구체적인 논의들이 오고 갔습니다.
사실, 자칫 잘못하면 시민사회 지원예산 확대로만 논의점이 치중될 수 있기 때문에 염려되는 점도 있었습니다. 하지만 참여해 주신 발제자, 토론자 분들께서 워낙 다양한 논의거리들을 공유해 주신 덕에 저도 개인적으로 더 깊고 넓게 고민할 수 있는 기회가 되었습니다. 그래서 본 글에서 포럼에서 나왔던 이야기들을 요약해 보고 저의 생각들을 보태 보려 합니다.
* 포럼은 1부, 2부로 나뉘어 진행되었으며, 본 글에서는 1세션 '정부-시민사회 ODA파트너십 활성화'의 내용만을 다룹니다. 2번째 세션에서는 '개발협력 관점에서 바라본 우크라이나 사태'라는 주제로 진행되었으며, 포럼의 녹화영상은 유투브 링크에서 보실 수 있습니다 (https://youtu.be/nIJLN0eSKJA).
1부는 두 분의 발제자와 두 분의 토론자 분들, 그리고 객석에서의 참여자 분들께서 함께해 주셨습니다. 발제는 성균관대학교 사회학과 구정우 교수님, KCOC 정책센터 신재은 센터장님이 진행해 주셨고, 토론은 서울대학교 환경대학원 김부열 교수님과 KoFID 공동대표이자 PIDA의 대표이신 한재광 대표님께서 토론을 맡아 주셨습니다.
풍성한 이야기들이 오고 간 가운데, 몇몇 공통적으로 이야기가 나왔던 주제에 대해서 요약 정리를 해보려 합니다. 발표와 토론 내용의 전부를 요약하기 보다는, 국내 국제개발계에서 NGO의 역할과 책임, 중요성이 더욱 강조되길 바라는 입장에서 중요하다고 생각되는 몇가지 논의점들을 중심으로 정리해 봅니다.
* 각 주제들은 해당 포럼에서 논의된 주제들이지만, 글에 정리된 세부내용들은 제 주관적인 의견이 담긴 내용들입니다.
1. 국내 국제개발CSO/NGO의 활동 수준
KCOC에 등록된 약 140여개 국제개발 CSO의 수입과 지출을 분석해 보면, 2019년 기준으로 총 수입은 약1.7조원에 이릅니다. 이중 정부재원이 차지하는 비율은 약 14%(2,400억원)입니다. 이외 수입은 CSO가 기업, 개인 등으로부터 자체적으로 조달하는 예산입니다. 특히, 55%에 해당하는 약 9,500억원 가량을 개인 및 단체의 기부자들을 통해 모금하고 있습니다.
그리고 이중 약 40%에 해당하는 6,500억원 가량을 국제개발 사업에 투입하고 있습니다. CSO의 규모나 상황에 따라 다르겠지만 정부재원에 의존하기 보다는 자체적인 재원 마련을 통해 국제개발 사업들을 진행하고 있다는 사실을 알 수 있는 자료입니다.
* 해당 자료는 KCOC에서 발간한 '2019 CSO 국제개발협력 편람' 에서 확인할 수 있으며, 본 브런치에서도 간략히 내용을 요약했었습니다(https://brunch.co.kr/@re-and-dev/31).
2. 정부-CSO/NGO 간 파트너십의 수준
이러한 국내 국제개발CSO/NGO들과 정부의 파트너십은 현재 어느 수준으로 이루어지고 있을까요? 그 정도를 보는 지표들은 다양할 수 있겠지만 아무래도 가장 직관적인 지표는 CSO/NGO를 통한(to and through) 예산 집행/지원 수준입니다.
2019년 기준 타 OECD 국가들의 평균은 약 15%의 양자간 ODA 예산을 CSO/NGO를 통해 집행한다는 통계가 있습니다. 반면, 한국의 경우, 2019년 기준 양자간 ODA의 약 2% 정도에 그치고 있습니다. 너무나 미미한 수치입니다.
3. 정부-CSO/NGO 간 파트너십 강화의 필요성
그렇다면 왜 국제개발 분야에서 정부-CSO/NGO 간 파트너십을 강화해야 할까요? 개인적으로는 이 근본적인 이유에 대해서 많은 논의가 있었으면 하는 바람이 있었는데, 발표자 및 토론자 분들께서 여러 차례 언급을 해 주셨던 것 같습니다. CSO/NGO의 역할이 중요한 이유는 국내 뿐만 아니라 OECD 등 여러 곳에서도 강조를 하고 있는 부분인데요. 민주적 거버넌스, 유연하고 신속한 대응, 최빈국 및 취약계층을 위한 서비스 제공, 책무성/투명성/효과성 제고, 시민들에 대한 세계시민교육 등의 이유가 있습니다.
이러한 여러 이유들 중, 제가 강조하고 싶은 몇가지에 대해 적어보려 합니다.
첫째, 정부와 CSO/NGO는 상호보완적인 기능을 할 수 있기 때문입니다. 이 부분에 대해서도 포럼에 있어서 여러 차례 언급이 되었는데, 한재광 대표님께서 사용하신 '상호보완'이라는 표현이 많이 공감이 되었습니다. KOICA의 국별협력사업이든, 시민사회협력사업이든, CSO/NGO의 자체 개발사업이든 결국 사업 대상 지역사회의 지역주민들이 그 대상자가 되기 마련입니다. 사업의 종류에 따라 다르긴 하겠지만, 국가대국가 차원의 협약을 통해 수행되는 프로젝트라 하더라도 그 프로젝트의 수행을 통한 서비스는 대상 커뮤니티, 마을 등에서 전달이 되어야 합니다.
이러한 서비스 전달, 프로젝트 수행을 위해서 여러 이해관계자들이 그 역할을 하게 되는데, 지역사회 레벨에서의 프로젝트 수행을 가장 잘 할 수 있는 조직은 수원국의 지방정부, 그리고 이들과 직접적으로 협업을 할 수 있는 CSO/NGO들입니다. 프로젝트 기간동안 일시적으로 프로젝트 팀을 꾸려 사업을 수행할 수 있지만, 그것보다 더욱 효과적일 수 있는 방법은 해당 지역사회에 뿌리를 두고 있는 혹은 이미 다양한 현지 네트워크를 형성하며 활동하고 있는 CSO/NGO들이 참여하는 것이겠지요.
두번째, 정부-CSO/NGO 상호 간의 견제와 감시 기능입니다. 어느 분야에서든 정부의 역할과 책임은 매우매우 중요하지만, 정부의 활동과 기능을 감시하고 모니터링할 수 있는 견제장치는 항상 필요하기 마련입니다. 우리나라의 ODA 전략과 방향, 그리고 그 세부적인 집행에 있어서 보다 나은 방향과 방법으로 ODA가 집행될 수 있도록 돕는 것이 CSO/NGO의 역할입니다. 그 반대로, 시민들의 참여를 통해 모금된 예산을 집행하는 CSO/NGO들에 대한 견제와 감시도 필요합니다. 시민사회의 긍정적인 활동이 더욱 확대되고 강화될 수 있도록 지원하는 동시에, 이들을 견제하고 감시하는 것도 필요합니다.
4. 더 나아가야 할 길
파트너십 확대는 반드시 필요하지만, 그렇다고 현재 국내 국제개발CSO/NGO가 충분히 준비가 되었다는 것은 아닙니다. 물론, 지금까지 쌓아온 CSO/NGO들의 경험과 역량은 현재보다 더욱 많은 지원과 협업을 감당할 수 있는 수준이라는 데에는 이견이 없습니다. 특히, 현장의 수요를 분석하여 여러 네트워크와 협업하며 그 솔루션을 찾고, 솔루션을 제공하는 프로젝트의 기획･발굴 및 수행의 측면에서는 많은 경험과 역량을 쌓아왔습니다.
하지만 이 경험과 역량에 대해 국내 국제개발계, 더 나아가서는 한국의 국민들 중 누가 얼마나 알고 있을까요? 더 잘해야 할 필요도 있지만, 이미 잘 하고 있는 부분도 대중들이나 여러 이해관계자들에게 충분히 알리지 못하고 있는 것이 현실입니다. 이러한 현실을 바탕으로, CSO/NGO 그리고 정부가 파트너십 강화를 위해 더 노력해야 할 부분들을 정리해 봅니다. 이 부분은 위의 부분보다 제 개인 의견을 중심으로 언급해 보겠습니다.
첫째, CSO/NGO의 전문성 강화입니다. 위에서 언급했던 것처럼, 수요(문제) 분석 - 솔루션 발굴 - 솔루션 제공 이라는 측면에서는 이미 여러 역량과 전문성을 갖추고 있습니다. 이 과정에서는 국내외의 여러 전문인력들이 투입됩니다. 전문인력이라 함은 농업/보건의료/경제/교육/식수위생 등 여러 분야의 전문인력들과 프로젝트를 기획하고 운영관리할 수 있는 프로젝트 관리 영역의 전문인력들을 모두 일컫습니다. 하지만 개인적으로 느끼고 있는 국내 국제개발 전반에서 언급되는 전문인력은 프로젝트 관리 보다는 분야의 전문인력에만 초점이 많이 맞춰져 있는 것 같습니다.
CSO/NGO들은 사업의 기획 및 수행의 역량은 많이 쌓아온 반면, 분야별 전문성은 현지의 전문가를 고용하거나 국내의 전문가를 섭외하는 방식으로 활용하고 있습니다. 현지의 분야 전문가의 역할과 국내의 분야 전문가들과의 네트워크가 매우 중요하겠지만, 여러 네트워크를 활용하는 중에도 CSO/NGO 내의 자체적인 분야 전문인력을 더욱 보강하고 양성해야 할 필요가 있다고 생각합니다(물론 특정 분야를 전문화한 CSO/NGO들도 점차 늘어나고 있긴 합니다만, 아직 일부에 불과한 수준입니다). 각 CSO/NGO들이 각 기관별 전문성, 특성, 차별성들을 갖추고 본인들만의 분야별 전략(strategy)들을 세울 필요가 있기 때문입니다. 그때그때 현장의 수요에 맞춰 프로젝트를 기획하고 발굴하는 것이 아닌, 어떤 각 기관들만의 고유한 차별성을 기반으로 분야별 전략과 프레임워크를 짜고 이를 기반으로 프로젝트를 기획하고 운영해 갈 필요가 있습니다. 그러기 위해서 CSO/NGO 내에서도 분야별 전문인력이 필요한 것이구요.
동시에 분야 전문영역과 마찬가지로 사업 기획 및 운영의 부분도 전문적인 영역임을 보다 적극적으로 알릴 필요도 있습니다. 마치 분야 전문성이 있으면 프로젝트의 기획이나 운영은 누구나 할 수 있다는 인식이 있는 것 같기도 합니다. 하지만 실제로는 CSO/NGO가 쌓아온 행정 시스템과 역량, 현지 이해관계자들과의 신뢰와 네트워크, 그리고 문제해결(problem-solving) 방법의 노하우들이 현장에서는 매우 중요하게 작동합니다. 프로젝트가 계획된 대로만 일정에 맞춰 순탄하게 흘러가는 경우는 전혀 없기 때문입니다.
두번째로는 사업의 성과에 대한 투명성 및 책무성 강화 부분입니다. 투명성과 책무성이라 하면, 회계 부분에서의 투명성으로 이해하는 경우가 대부분입니다. 하지만 국제개발 프로젝트의 궁극적인 목표는 목표했던 임팩트와 성과를 내는 것이기 때문에 이 임팩트와 성과에 대한 책무성이 더욱 강조되어야 합니다. 회계적인 투명성은 너무나 당연한 부분인 것이구요.
사업의 성과도 PDM에 갇혀 기계적으로 목표치들을 달성했는지 안했는지 여부만을 따지는 것이 아니라 이 성과들이 정말로 사업을 통해 얻어진 성과들인지, 이 성과들을 통해 얻을 수 있는 레슨런은 무엇인지, 혹 이 성과 뒤에 감추어진 역효과들은 없는지 보다 깊은 관심을 가지고 철저히 분석해야 합니다.
예를 들어, 2010년대에 '소득증대'라는 사업이 유행처럼 많이 발굴되고 수행되었었습니다. 주민들의 소득증대는 삶의 질 개선을 위해 반드시 필요한 부분이기도 하지요. 하지만 소득이 높아졌더라도 그 돈들이 의미있게 소비되지 못한다면 궁극적으로는 어떤 일들이 발생할까요?
더 구체적인 예로, 여성을 대상으로 한 소액대출 사업들이 있습니다. 소액대출은 경제권이 없는 여성들에게 경제적 역량을 강화시켜 준다는 목적으로 여러 기관들을 통해 수행되고 있는 사업 모델입니다. 하지만 여성 대상 소액대출을 했을 때 여성의 경제적 권한이 강화되기는 커녕 오히려 여성 대상 폭력이 증가하거나 대출금을 갚지 못했을 경우 집단 책임의 원칙으로 인해 커뮤니티에서 낙인이 찍혀버리는 역효과들도 발생했다는 연구들이 많이 나오기 시작했습니다. 이미 국제사회의 개발학계에서는 소액대출의 장점 못지 않게 그 역효과에 대한 비판의견이 분분한 상황이지요. 여성들의 소득증대를 목표로 한 사업은 수치상 성공했을지 모르지만, 실제로는 오히려 역효과로 인해 그 지역사회와 대상자들은 더욱 큰 어려움에 빠질 수도 있습니다.
모든 소액대출 사업이 역효과를 보이며 실패한다는 것이 아닙니다. 다만 더 깊이 사업의 영향을 들여다 보지 못한다면 이러한 역기능이 발생할 수도 있다는 것이고, 이를 인지하고 미리 예방을 할 필요가 있습니다.
이러한 역효과들을 방지하기 위해서는 보다 적극적으로 사업의 성과관리와 영향평가에 힘을 쏟을 필요가 있습니다. 지역사회 및 주민들과 가장 근접해서 프로젝트를 수행하는 주체가 CSO/NGO이기 때문에, 누구보다 지역사회 및 주민들에 대한 깊이있는 이해와 분석을 할 수 있어야 합니다. 이를 위해 CSO/NGO들이 자체적으로 프로그램의 평가를 할 수 있는 역량을 갖춰야 하구요. 더 나아가서는 국제개발의 연구분야도 지금보다 훨씬 더 활성화 되어야 합니다.
세번째, 두번째에서 이야기한 것들이 실현되려면 예산과 파트너십 확대는 당연하게 따라와야 합니다. CSO/NGO 뿐만 아니라 연구 및 학교기관과의 파트너십 역시 보다 적극적으로 이루어져야 합니다. 우리가 하고 있는 일의 진정한 영향과 성과들을 알기 위해서는 우선 CSO/NGO 내에서 사업을 평가하고 연구할 수 있는 인력들이 충원되어야 하고, 더 나아가 보다 객관적으로 사업을 모니터링, 평가하고 연구하기 위해서 여러 연구기관들과의 협업도 진행되어야 합니다.
국내 기반 CSO/NGO들이 약 6천억원 이상을 집행하며 해외 현장에서 국제개발 사업을 수행하고 있는 지금, 현장에서는 평가되고 연구되어야 할 주제들이 이미 너무나도 많습니다. 사업의 성과와 영향을 정확히 분석하고 레슨런들을 도출해 내는 과정은, 지금보다 몇배는 더 강조되고 실천되어야 할 영역입니다.
5. 인상깊었던 이야기들
본 포럼에서 폭넓고 깊은 이야기들이 오간 가운데, 몇가지 인상깊은 포인트들이 있어서 함께 공유해보려 합니다. 서울대 김부열교수님께서는 현실적인 인건비 보장 없이는 CSO/NGO에서의 전문성있는 인력들을 수급하기 어려울 거라 말씀하시며, 인건비 보장에 대한 강조를 해주셨습니다. 학계에 속해 계신 분이 이런 말씀을 해 주시니 감사한 마음이 들더군요. 월드뱅크/KOICA/국내NGO 중 진로를 선택할 수 있는 청년들에게 주어졌을 때, 월드뱅크가 아닌 KOICA나 국내NGO를 가고 싶다고 청년들이 희망할 수 있는 날이 본인께서 그리는 미래라고 하셨던 말씀이 많이 인상깊었습니다.
제 개인적으로도 현실적인 시선으로 봤을 때 CSO/NGO에서 계속 일을 하는 것을 본인 커리어의 목표점으로 삼는 청년들이 얼마나 될까 하는 생각을 가지고 있습니다. 직장에서나 학교에서나 만나 본 여러 청년들은 사실 CSO/NGO 보다는 공공기관이나 UN기구, 혹은 기업 등 다양한 곳으로의 진로를 우선 생각하고 있었습니다. 자연스러운 현상이지만, CSO/NGO가 하는 역할과 기능들이 매우 중요하다고 생각하는 입장에서 이러한 현실이 안타까운 것은 사실입니다. 가장 현지의 지역사회와 주민들을 근접해서 일을 할 수 있는 곳임에도 불구하고, 여러 열악한 처우로 인해서 청년들이 미래를 그리지 못하는 곳인 것 같아 너무 아쉬운 마음이 큽니다.
인건비가 제한적일 수밖에 없는 여러 현실적인 이유가 있지만, CSO/NGO들이 잘 정착된 타 국가들에서는 CSO/NGO 직원들도 시장경쟁력있는 급여를 받으며 일을 하고 있기 때문에 급여 인상이 마냥 비현실적인 이야기는 아니라고 생각합니다. 하루라도 빨리 종사자들의 처우가 개선되길 희망합니다.
이외에도, 현지CSO를 직접 지원이 필요하다는 이야기와 국내CSO단체를 통해 간접적으로 지원해야 한다는 이야기 등 한정된 시간 속에서도 다양한 논의들이 오갔던 포럼이었던 것 같습니다.
포럼에서 언급되어진 내용들, 위에서 글로 정리된 내용들은 각 주제별로 또 보다 심도있게 토론되어야 할 필요가 있습니다. 하나하나가 가볍고 쉽게 개선될 수 있는 부분들이 아니니까요.
논의점이 다양한 만큼 갈 길도 먼 지금, 이러한 논의의 장이 생겼다는 것이 우선 기쁜 소식인 것 같습니다. 이러한 시간들을 통해 서로 win-win하며 국제사회에도 더욱 기여할 수 있는 국내 국제개발계가 되기를 기대합니다.
