K-NEXUS 3, 자영업 혁신 -
'자협'은행 설립

Jun 13. 2025

[표지사진: '자협'은행설립 오픈행사 모습을 감마로 필자가 생성]

K-NEXUS 제3부: 자영업 혁신 - 시급한 '자협'

정부 행정권으로 60조 원 지원하는 '자영업 협동조합은행 설립'

자영업자란?

한국 자영업자 현황/통계청

자영업자와 소상공인은 일상에서 비슷하게 쓰이지만, 정의와 법적 기준에서 명확한 차이가 있다. 자영업자는 자기 자본으로 사업을 운영하는 사람을 의미하며, 임금근로자가 아닌 모든 고용주 또는 무고용 사업자를 포괄한다. 사업장, 매출, 상시근로자 수와 무관하게 사업자등록이 되어 있으면 자영업자로 분류된다. 프리랜서, 노점상, 농어민도 이 범주에 포함된다.

반면, 소상공인은 '소상공인 보호 및 지원에 관한 법률'에 따라 상시 근로자 수와 매출액이 일정 기준 이하인 소규모 사업자를 뜻한다. 업종별로 기준이 다르며, 예를 들어 제조업은 10명 미만, 음식점·도소매업은 5명 미만 등으로 구분된다. 매출액 기준도 업종별로 10억~120억 원까지 다양하다. 소상공인은 개인사업자뿐 아니라 법인사업자도 포함한다.

결론적으로 자영업자는 더 넓은 개념이며, 소상공인은 자영업자의 하위 범주에 속한다. 소상공인은 법률상 명확한 기준이 있으나, 자영업자는 그런 제한이 없다. 정부 지원 정책은 대부분 소상공인을 대상으로 한다. 다만, OECD는 '자영업자(self-employed)'를 고용주, 1인 사업자, 무급가족종사자를 포괄하는 개념으로 사용하며, '소상공인'은 한국 등 일부 국가에서 법률적으로 따로 정의하는 용어다. 따라서 이 글에서는 자영업자를 기준으로 논한다.

한국의 자영업자 과잉에 따른 위기의 본질과 해결의 필요성

한국 자영업자들은 심각한 과잉 경쟁과 경영난에 직면했다. 2025년 3월 기준 자영업자 수는 약 556만 8천 명으로, 최근 감소했음에도 불구하고 전체 취업자의 22% 내외를 차지한다. 이는 OECD 평균 16.6%를 크게 웃돌며 G7 국가 중 가장 높은 비중이다. 특히 고용원 없는 1인 자영업자가 70% 이상이다.

경영 환경은 더욱 악화되고 있다. 2024년 자영업자 10명 중 7명이 매출 감소를 겪었으며, 2025년에도 감소가 예상된다. 지난해 폐업 자영업자는 100만 명에 육박했고, 신규 창업 대비 폐업률은 79.4%에 달한다. 평균 대출액은 1억 2천만 원, 월 이자 부담은 84만 3천 원 수준이다.

특히 60세 이상 고령 자영업자가 37.1%로 급증하며, 낮은 수익성과 높은 부채 비율로 경제적 취약성이 심화되고 있다. 2020년부터 시작된 인구 감소는 소비 인구 축소로 이어져 자영업 시장의 제로섬 게임을 심화시킬 것이다. 소비 위축, 원부재료 매입 부담, 임차료·세금이 자영업자들의 주요 애로사항이고, 정책적으로는 금융지원 확대(22.1%), 소비 촉진(20.9%), 물가 안정(14.0%) 등이 시급한 과제로 지목되고 있습니다.

이러한 환경 조건을 방치한 채 정부가 내놓는 자영업 지원 대책은 애초부터 효과에 한계가 있을 수밖에 없다. 이는 대다수 자영업자가 가진 표심을 의식한 정치적 임기응변에 불과한 미봉책이 반복되기 때문이다.

이러한 구조적 문제 해결을 위해서는 자영업 과잉 해소에 초점을 맞춰야 한다. 첫째, 자영업자의 진입과 출구 전략을 체계적으로 지원해야 한다. 예를 들면 특정 지역의 통닭집 시장 규모 및 이익률 데이터를 제공하여 객관적인 판단을 돕는 방식이다. 둘째, 생계형 자영업자의 출구 전략을 강화해야 한다. 폐업 비용 문제로 시장에 머무르는 이들의 원활한 퇴장을 위해 지원을 확대해야 한다. 셋째, 노동시장 개혁이 필수적이다. 양극화된 노동시장은 낮은 소득과 고용 불안에 시달리는 이들이 자영업으로 유입되는 근본 원인이므로, 일자리 형태 다양화와 임금 격차 축소로 이중구조를 개선해야 한다. 넷째, 내수 시장을 활성화하여 수요를 늘려야 한다.

'농협' 성공 모델의 전략적 벤치마킹한 '자협'

농협조직도 / 농협중앙회 홈페이지

자영업자들은 한국경제인협회의 2024년 조사에서 대출 상환 유예 등 금융지원 확대(22.1%)와 소비 촉진 방안 확대(20.9%)를 가장 필요로 하는 정부 지원 대책으로 꼽았다. 하지만 담보 및 신용 상태가 대부분 열악한 상황에서 선심성 금융 지원만으로는 근본적인 문제 해결에 한계가 있다. 따라서 자영업자 전문 은행이 필요하며, 농협 모델을 벤치마킹하여 '자영업 협동조합은행(이하 자협)'을 설립해야 한다. 이를 통해 지속적인 금융 지원은 물론, 금융사업 이익을 공유할 수 있다.

더 중요한 것은 자협이 자체적으로 자영업자 과잉을 조절하는 기능을 갖는 것이다. 예를 들어, 통닭집에 대한 금융 지원 시 해당 지역의 인구 대비 통닭 시장 매출 및 이익 규모를 고려하여 지원 규모를 조절하고, 과잉 진입과 출구 전략을 지원할 수 있다.

농협은 자협의 완벽한 벤치마킹 모델이다. 1961년 농민 인구와 농업 비중이 높던 시절, 정부는 협동조합 형태의 농협에 은행과 상호금융 기능을 부여했다. 농협은 농민의 경제활동 공동 영위, 농업 경영 발전, 농민 지위 향상을 도모하는 경제단체로 출범하여 농민의 자립과 농업 발전, 농촌 경제의 근대화를 위한 핵심 조직으로 성장했다.

그 결과 농협은 현재 약 200만 조합원과 1,100여 개 농축협 및 품목 농협, 약 40개의 자회사, 89,000여 명 임직원, 575조 원 자산을 보유한 거대 기업으로 성장했다. 농협 성공의 핵심은 협동조합의 상호부조 정신과 금융업 전문성 결합에 있다. 조합원들은 민주적 의결권을 갖고 운영에 참여하며, 금융서비스와 부대사업 수익 환원을 통해 실질적 혜택을 받는다. 다만, 농업 비중이 GDP의 2%로 축소된 현 상황에서 농협의 거대 조직화는 중소기업과의 분쟁을 야기하며, 시대에 맞는 구조조정 필요성을 보여준다.

이는 역설적으로 자협 설립의 시의적절성을 증명한다. 1961년 은행과 상호금융 기능이 있는 농협을 설립했던 것처럼, 지속적인 금융 지원 및 자체 과잉 조절 기능을 갖도록 자영업자 협동조합은행 설립은 시의적절하며 시급하다.

이제 '농협'보다 '자협'이 더 절실한 시대

농민(농가)과 자영업자 주요 지표 비교 / 박대석 통계청 등 자료로 편집

농협이 농업 발전을 위해 설립되었던 당시보다, 현재 자영업자 협동조합은행(자협) 설립의 필요성은 더욱 절실하다. 농협 설립 시기 농민 집단이 가졌던 사회적·경제적 기반과 비교할 때, 지금의 자영업자 집단은 인구 규모, 경제적 비중, 고령화 등 여러 면에서 유사하거나 오히려 더 큰 중요성을 지닌다.

첫째, 인구 규모 면에서 자영업자가 압도적으로 많다. 2023년 기준 자영업자 수는 약 569만 명으로, 농가 인구 약 209만 명의 2.7배에 달한다. 전체 인구 대비 농가 인구 비율이 4.0%인 반면, 전체 취업자 중 자영업자 비율은 20% 내외로 OECD 주요 선진국 대비 매우 높은 수준이다. 특히 고용원 없는 1인 자영업자가 437만 명으로 70% 이상을 차지하며, 이들은 금융 지원에서 소외되기 쉽다.

둘째, 경제적 비중과 조직화의 필요성이 크다. 농림어업의 GDP 비중은 1.8%에 불과하나, 농협이라는 강력한 전국 단위 협동조합 금융기관을 통해 조직적인 지원 체계를 갖추고 있다. 반면 자영업은 GDP 기여도가 공식적으로 집계되진 않지만, 전체 취업자의 20%에 육박하는 비중에도 불구하고 개별적이고 분산되어 조직화된 금융 지원 체계가 매우 미흡하다. 이는 자영업자의 경제적 어려움을 심화시키는 주요 원인으로 작용한다.

셋째, 고령화 문제도 자협 설립의 시급성을 더한다. 농가의 65세 이상 고령자 비율이 52.6%로 높은 반면, 자영업자의 60세 이상 비중 역시 36.4%(207만 명)로 급증했다. 고령 자영업자는 낮은 수익성과 높은 부채 비율로 경제적 취약성이 두드러져, 이들에 대한 체계적인 지원과 출구 전략 마련이 절실하다.

결론적으로, 농협이 농촌 경제 활성화에 기여했듯, 자영업자 협동조합은행은 과잉 경쟁과 취약한 금융 시스템에 시달리는 자영업자들에게 지속적인 금융 지원을 제공하고, 더 나아가 자영업 시장의 과잉 진입 및 퇴출을 조절하는 자율적인 기능을 수행함으로써 한국 경제의 구조적 문제를 해결하는 데 핵심적인 역할을 할 수 있다.

자협 설립은 최소 60조 원 최대 400조 원 지원 효과

2024년 국내 은행 당기순이익은 22조 4천억 원으로 역대 최대를 기록했다. 이를 기반으로 추정하면 은행 하나의 자산 가치는 정기예금 금리 3.2% 적용 시 약 37.5조 원, 2.0% 적용 시 60조 원을 넘어선다.

정부가 큰 예산 투입 없이 행정권과 인허가권만으로 자영업자에게 약 60조 원의 자산을 지원하는 셈이다. 또한 약 600만 명에 근접한 자영업자들이 100만 원씩 출자하면 6조 원의 기초 자본이 마련되고, 여기에 정부 정책자금, 농협 등 기존 금융기관 및 소상공인시장진흥공단, 소상공인연합회 참여가 더해지면 20조 원 이상의 출자금 확보가 가능하다.

이 출자금을 기반으로 BIS 비율 8%를 적용하면 이론적으로는 250조 원 이상의 대출이 가능하나, 현실적으로 60~75조 원 수준의 안정적 운영이 가능하여 기존 정부 정책자금 규모를 압도한다. 한국은행의 Lf(더 넓은 유동성) 기준 통화 및 유동성 승수 약 20배를 적용하면 약 400조 원의 승수 효과가 발생할 수 있다.

자협의 혁신적 금융 서비스 모델

자영업자 과잉 문제는 헌법상 영업의 자유 및 사회적 논란과 밀접하게 연관되어, 직접적인 진입 규제는 한계가 있다. 택시 면허 제도처럼 강제적인 진입 제한을 고려할 수도 있으나, 이는 다양한 업종을 가진 자영업 분야에는 적용하기 어렵고 헌법상 영업의 자유를 침해할 소지가 크다.

이에 자영업자협동조합은행(자협)은 영업권 산정 방식을 활용하여 자영업자 과잉을 스스로 조절하는 간접적이고 시장 친화적인 메커니즘을 도입한다.

자협은 AI 기반의 과학적 영업권 가치 산정 시스템을 구축한다. 이는 최근 3년 평균 납세액을 기준으로 업종별 특성(생활필수업종, 음식업, 개인서비스업, 소매업 등)을 반영한 차등 승수, 입지 프리미엄, 브랜드 가치 등을 종합하여 객관적인 영업권 가치를 산출한다.

이 영업권 가치와 지역별, 업종별 시장 포화도 데이터를 연계하여 총 대출 한도를 설정한다. 예를 들어, 특정 지역의 통닭집이 과밀 상태이고 영업권 가치가 낮은 경우, 해당 업종에 대한 신규 대출을 제한하거나, 기존 대출 연장 시 금리 및 조건을 불리하게 적용할 수 있다. 반대로 유망 업종이나 신규 진입이 필요한 업종에는 우대 금리 및 장기 대출 등 혜택을 제공한다.

이러한 방식은 자영업자 진입을 획일적으로 규제하는 대신, 금융 지원을 통해 시장의 자율적인 조절 기능을 활성화하는 데 초점을 맞춘다. 즉, 자협은 단순히 자금을 지원하는 것을 넘어, 대출 심사 과정에서 시장의 시그널을 반영하여 자영업자들이 과포화 업종 진입을 재고하거나, 폐업 후 새로운 기회를 모색하도록 유도하는 역할을 수행한다. 이는 자발적인 구조조정을 촉진하고, 과당경쟁으로 인한 자영업자들의 피해를 줄이며, 궁극적으로 지속가능한 자영업 생태계를 구축하는 데 기여할 것이다.

자협의 영업권 산정 기반 자영업 과잉 조절 시스템

자협의 과잉 조절과 농촌 활성화 연계 전략

자영업자 협동조합은행(자협)은 단순한 금융 지원을 넘어, 자영업 시장의 과잉 경쟁을 해소하고 농촌을 활성화하는 데 기여할 수 있다. 특히 50대 이상 자영업자가 67.6%(379만 명)를 차지하는 현실과 베이비부머 세대 720만 명 중 37.8%(272만 명)가 귀촌·귀농을 희망한다는 점은 중요한 시사점을 제공한다. 이는 농촌 고령화 및 인구 감소 해결, 도시 주택 문제 완화, 베이비부머의 노후 삶의 질 향상이라는 '일석삼조' 효과를 기대하게 한다.

자협은 영업권 산정 기반의 대출 조절 기능을 통해 자영업 시장에서 축소되는 인력들을 농어촌으로 유도한다. 이를 위해 해당 지역 농협과의 긴밀한 연계가 필수적이다. 전국 산수 좋은 지역에 최소 10~20세대, 최대 50세대 이상 중대형 규모의 '이세원' 마을을 조성하고, 자협이 입주 후 3년 이내 분양 취소 시 분양대금 100% 환급 및 이사비용까지 보상하는 보장제도를 보증하여 귀농·귀촌의 위험 부담을 경감한다.

소득 문제는 농협과 연계하여 지역 특성에 맞는 작목 선택, 체계적인 생산·판매 시스템 구축으로 해결하며, 영농지원단을 통한 농지 위탁 영농도 가능하게 한다. 이는 자협의 과잉 조절 기능이 단순히 자영업자를 시장에서 내모는 것이 아니라, 새로운 삶의 기회를 제공하며 지역 경제 활성화에 기여하는 선순환 구조를 만든다.

내수 시장 확대 방안, 인바운드 관광 활성화

자영업 과잉 해소의 한 축이 공급 측면의 자영업자 수 감소라면, 다른 한 축은 수요 측면의 내수 시장 확대다. 인구 감소 시대에 내수 시장의 자연스러운 성장을 기대하기 어려우므로, 외국인 관광객 유치 강화를 통해 소비를 증진하는 것이 필수적이다.

일본은 이 전략으로 큰 성공을 거둔 대표적인 사례다. 10여 년 전만 해도 한국보다 적었던 일본의 외국인 관광객 수는 적극적인 정책 추진으로 꾸준히 늘어, 지난해에는 3,700만 명을 기록하며 역대 최고치를 경신했다. 이들이 일본에서 소비한 금액은 무려 8조 엔(약 78조 원)에 달하며, 이는 일본의 자동차 수출 다음으로 많은 외화를 벌어들였다. 아베 신조 전 총리가 '관광입국 추진 각료회의'를 신설하고 직접 의장을 맡아 관광 정책을 진두지휘한 것이 주효했다. 국가 지도자가 관광에 이처럼 진심으로 임한 결과다.

하지만 일본과 달리 한국의 관광 정책은 정부의 우선순위에서 줄곧 뒤로 밀려났다. 대통령이 주재하던 관광진흥회의는 총리 주재로 격하되었고, 청와대 비서실의 관광진흥비서관 자리는 사라졌다. 한국도 인바운드 관광 확대의 성공을 위해서는 일본의 사례를 참고하여 관광 정책 거버넌스를 강화하고, 지역 관광 전략을 혁신하는 등 관광 정책의 전반적인 업그레이드가 시급하다. 이는 자영업 시장의 수요 기반을 확충하여 활력을 불어넣는 중요한 축이 될 것이다.

자영업자 협동조합은행(자협) 설립 로드맵

1단계 (2025~2026년): 법적 기반 마련 및 시범 사업 추진

자협 설립 및 운영에 필요한 특별법 제정 (협동조합기본법 개정 또는 신규 제정).

정부, 농협 등 유관기관과 협력하여 초기 자본금 확보 방안 마련.

과잉 업종 밀집 지역 (예: 수도권 특정 상권)에 소규모 자협 지점 시범 운영.

AI 기반 영업권 가치 산정 시스템 및 시장 포화도 분석 모델 개발.

2단계 (2027~2028년): 전국 네트워크 확장 및 서비스 고도화

시범 사업 성과를 바탕으로 전국 주요 도시에 자협 지점 확대.

업종별 특화 조합 및 지역별 협의체 구성 지원.

온라인 플랫폼 기반 서비스 도입 (비대면 대출, 컨설팅 등).

귀농·귀촌 연계 프로그램 확대 및 '꿈나라 마을' 조성 추진.

3단계 (2029년 이후): 자율적 시장 조절 기능 강화 및 선순환 구조 정착

자협의 영업권 기반 대출 및 구조조정 기능 완전 정착.

자영업자 자발적 진퇴 유도 및 시장 균형 유지.

디지털 혁신 기술(빅데이터, 핀테크)을 통한 운영 효율 극대화.

농어촌 연계 모델을 통한 지속적인 인구 유입 및 지역 활성화.

자영업자 협동조합은행(자협)의 기대효과

필자 작성

자영업자 협동조합은행(자협) 설립은 다양한 긍정적 효과를 가져올 것으로 기대된다. 먼저, 자영업자의 금융 접근성이 확대되고 안정성이 증대될 것이다. 기존 금융권에서 소외되던 자영업자들에게 맞춤형 금융 서비스를 제공하고, 낮은 금리와 유연한 상환 조건으로 부채 부담을 덜어줄 수 있다.

또한, 과당경쟁이 완화되고 시장 효율성이 높아질 것이다. 영업권 산정 기반의 대출 조절을 통해 과밀 업종 진입을 억제하고, 자율적인 구조조정을 촉진하여 시장 균형을 유지할 수 있다. 이는 곧 소득과 근로 환경 개선으로 이어져, 과당경쟁 완화로 인한 수익성 개선, 자영업자의 평균 소득 향상, 근로 시간 단축 및 삶의 질 향상을 기대할 수 있다. 적어도 OECD선진국 수준인 16.6%로 자영업자가 자연스럽게 줄어들 것이다.

나아가 농촌 활성화와 지역 균형 발전에도 기여할 것이다. 자영업 시장에서 축소되는 인력을 농어촌으로 유도하고, 귀농·귀촌 지원을 통해 농촌 경제를 활성화하며 인구 감소 문제 해결에 도움을 줄 수 있다. 이와 함께 사회적 비용이 절감될 것이다. 자발적인 폐업 지원을 통해 실패의 사회적 비용(신용불량, 가정 해체 등)을 줄이고, 빈번한 폐업으로 인한 상권 불안정성을 해소할 수 있다.

마지막으로, 정부의 재정 부담이 경감된다. 정부의 직접적인 예산 지원 없이 행정권과 인허가권만으로 대규모 금융 지원 효과를 창출하고, 정책자금을 효율적으로 운용할 수 있다.

필자 작성

자영업자 협동조합은행(자협) 설립을 위한 필요한 조치

자협의 성공적인 설립 및 운영을 위해서는 여러 조치가 필수적이다.

첫째, 법적, 제도적 기반을 마련해야 한다. 자협 설립 및 운영에 관한 특별법을 제정하고, 관련 법규를 정비하며, 영업권 자산화에 대한 법적 근거를 마련해야 한다.

둘째, 재원 확보와 건전성 유지에 힘써야 한다. 초기 자본금 확보를 위해 정부 지원과 자영업자 출자를 독려하고, 장기 저리 대출의 재원 마련 방안을 구체화하며, 자협의 재무 건전성 확보 방안을 마련해야 한다.

셋째, 전문성과 투명성을 확보해야 한다. 금융 전문가를 영입하고 운영진의 금융 역량을 강화하며, AI 기반 영업권 평가 시스템의 객관성과 신뢰성을 확보하고, 투명한 운영을 위한 감사 및 감독 체계를 구축해야 한다.

넷째, 사회적 합의를 도출하고 이해관계를 조정해야 한다. 자영업자, 기존 금융기관, 농협 등 다양한 이해관계자 간의 충분한 공론화 과정을 거쳐 합의를 도출하고, 헌법상 영업의 자유 침해 논란을 최소화하기 위한 법률 검토가 필요하다.

다섯째, 디지털 인프라를 구축해야 한다. 영업권 등록·관리, 대출 심사, 시장 모니터링 등을 위한 빅데이터 및 AI 기반의 디지털 플랫폼 구축이 필수적이다.

마지막으로, 정부의 일관된 정책 의지가 중요하다. 선거철 포퓰리즘을 지양하고, 자협 설립 및 운영에 대한 장기적이고 일관된 정책 추진 의지를 확보해야 한다. 자영업자 협동조합은행은 단순한 금융 기관을 넘어, 한국 자영업 시장의 구조적 문제를 해결하고 지속가능한 경제 생태계를 구축하는 핵심적인 동력이 될 것이다.