도대체 정책은 어떻게 만들어지는 겁니까?
| 어려운 시사뉴스를 쉽게 이해하는 정책사용설명서
최근 커뮤니티들에서 뜨겁게 타오르는 이슈들은 대부분 정책 관련이 많다. 부동산 정책, 주식 양도세 정책, 인천국제공항 등 정규직 확대정책 등등.. 사실과 거짓, 팩트와 억측이 뒤섞이기 시작하면 저게 진짜 정부가 추진하는 정책이 맞는지 혼란스러워지고, 문득 이런 의문이 들게 마련이다. "대체 저 정책들은 어떻게 만들어지는거야?"
국가를 기업에 빗대어 보면 정책은 선거라는 주주총회에서 뽑힌 CEO와 이사진이 시장에 내놓는 상품이다. 하지만 주식회사 대한민국의 주주이자 소비자인 우리들이 보는건 대부분 결과물일뿐, '정책이 실제로 어떻게 만들어지는지'에 대해선 정보를 접하기 쉽지 않다. 한때 일선에서 일한 경험을 바탕으로, 정책결정 과정에 대해 갖기 쉬운 기본적 궁금증과 오해를 해소하고, 내 의견을 정책에 반영하는 방법에 대해서도 써보고자 한다.
- 정책은 어떤 과정을 거쳐서 만들어지는걸까?
- 대통령이나 국회의원들이 발표한 정책들은 그대로 다 실시되는걸까?
- 내 목소리를 정책 결정에 조금이나마 반영하고 싶다면 어떻게 하는게 좋을까?
- 뉴스에 나온 정책들의 내용과 진행상황을 알려면 어느 사이트를 방문해야 할까?
1. 정책은 어떤 과정을 거쳐서 만들어지는가.
정책이 완제품으로 소비자인 국민들에게 공급되는 과정은 크게 네 단계로 나뉜다.
- 1) 문제 제기: 언론 등을 통해 특정 문제에 대한 공론화가 되고, 이를 정부가 인식한다.
- 2) 의제 설정: 정부가 문제를 어떤 틀에서 해석하고, 그 틀에서 문제해결의 큰 방향성을 잡는다.
- 3) 대안 마련: 주어진 방향성 내에서 문제를 해결할 대안을 구체화하여 발표한다.
- 4) 입법 절차: 결정된 대안에 효력을 불어넣는다. 방법은 의원발의나 정부발의 등 다양하다.
| 문제 제기
- 주요주체: 언론, 국회의원실, 시민단체 (+청와대)
정부는 슈퍼맨이 아니다. 모든 걸 알고 있는 빅 브라더도 아니다. 자원은 한정되어 있고, 해결할 수 있는 문제도 한정되어 있다. 따라서 정부가 문제를 인식할 수 있도록 관심을 끄는 계기, 즉 공론화 과정이 필요하다. 이 과정에서 주인공은 바로 언론과 국회, 시민단체다.
사진은 글쓴이의 개인의견과는 별다른 관련이 없는 그냥 구글검색 결과입니다(?).모든 사건이 정책적 문제가 되는건 아니다. 개인적 차원의 불합리나 부정은 민법이나 형법, 즉 사법의 영역에서 해결하면 된다. 정책적 문제가 되려면 다른 이에게 생긴 개인적 불행이 나와 내 주변 이들에게 반복될 수 있다는 가능성, 즉 구조적 위험성이 존재해야 한다. 이러한 구조적이고 반복적인 위험이 존재함을 시민들에게 인지시키고 정부에 해결을 촉구하는 것이 바로 공론화 과정이다.
특히 최근엔 청와대 국민청원이 생기면서 국민들의 사연이나 의견이 다이렉트로 공론화되는 경우도 많다. 기자들도 국민청원 게시판을 상시 주목하고 있고 청와대도 여론의 향방과 지지율 흐름에 매우 민감하므로, 제대로 된 내용만 담긴다면 국민청원도 문제를 공론화하기에 충분히 좋은 방법이 될 수 있다.
굳이 공론화가 필요하지 않은 개인문제는 정책의 대상이 될 수 없다.| 의제 설정
- 주요주체: 청와대, 국회
문제를 어떤 관점에서 해결할지 정하는 단계다. 대부분의 문제는 답이 정해지지 않아 다양한 관점에서 해결이 가능하다. 정제되지 않은 팩트 그 자체를 특정한 사회문제로 규정하고 일정한 방향성을 부여하는 단계가 바로 의제 설정이다. '의제'는 집권층이 세상을 바라보는 관점을 담고 있다. 동일한 문제에 대해서도 정파마다 근본원인이 다르고, 그에 다라 해결의 방향성도 달라지게 된다.
예시) 동일한 사회문제인 '불평등'을 대하는 차이
보수) 팩트: 불평등 심화 -> 근본원인: 규제로 인한 고용창출 저하 -> 의제: 규제 완화와 법인세 인하
진보) 팩트: 불평등 심화 -> 근본원인: 독점으로 인한 자원배분 왜곡 -> 의제: 자산과세 강화와 최저임금 인상
트럼프) 팩트: 불평등 심화 -> 근본원인: 중국과의 무역 불균형과 기술탈취 -> 의제: 이게 다 중국 때문이다. 중국을 공격한다!
의제 설정은 대통령과 국회의 리더십이 가장 강하게 표출되는 단계다. 선출직 정치인들은 넘쳐나는 사회문제 가운데 어디에 초점을 맞추지 결정할 권한을 가진다. '소득주도 성장', '공정사회', 'Make America Great Again', '저녁이 있는 삶'과 같은 공약사항이나 선거구호가 일종의 의제라 할 수 있다.
| 대안 마련
- 주요주체: 정부관료, 이해단체와 각종 협회, 각종 정부위원회
의제를 바탕으로 구체적인 해결책을 마련하는 과정이다. 이 과정에서는 고시관료가 주축이 된 정부 공무원들이 힘을 발휘한다. 전장과 전략을 설정하는게 선출직 권력이라면, 구체적인 전술과 무기를 선택하는 것은 관료들의 몫이다. 대통령과 국회가 제시한 큰 방향성 하에서 관료들은 다년간 다져진 전문성과 축적된 매뉴얼을 바탕으로 다양한 정책을 편집하고 이를 법과 현장의 언어로 번역해 낸다. 대안 마련은 디테일과 현실성이 가장 중요하게 여겨지는 절차이고, 그걸 제일 잘하는 이들이 바로 관료들이다.
기업인들이나 각종 협회, 이익단체도 이 단계에서 활약한다. 방향성이 정해지고 대안을 구체화하는 과정에서 정부는 기업 간담회나 공청회, 현장방문을 통해 시장의 의견을 수렴하고 정책에 녹여낸다. 한편, 외부의견을 반영하기 위해 주요 정책결정 시 필수적으로 민간위원들이 참여하는 위원회 의결을 거치는 경우가 많다. 이때는 시민단체 위원들이 참여하여 사회의 다양한 목소리를 개진할 기회가 열린다.
대안을 구체화하는 과정에서 다양한 주체가 참여하게 된다. (출처: 한국경제)몇 번의 조율을 거치며 뺄 건 빼고, 넣을 건 넣으면서 대안은 만들어진다. 만들어진 대안은 보통 언론 브리핑을 통해 발표한다. 기자단에게 자료를 배포하고, 소위 말하는 엠바고(자료는 배포했지만 미리 정한 발표시점까지 보도를 잠시 미루는 것)가 풀리면 우리가 흔히 보는 뉴스가 나오게 된다. 뉴스가 나오고 나서도 본격적 입법절차 전까지는 '입법예고'의 형태로 국민들의 의견도 공식적으로 수렴한다. 입법예고와 동시에 정책 발표 후 여론을 끊임없이 체크하면서 문제가 되는 문구와 내용을 다듬기도 한다.
정책은 소관부처 장관이 언론 브리핑으로 발표하는 경우가 많다. (출처: 연합뉴스)
| 입법 절차
- 주요주체: 국회의원(여당+야당), 정부 부처
발표된 정책이 다 시행되는 것은 아니다. 어찌 보면 가장 중요하면서도 어려운 절차가 남아있다. 잠들어있는 법 문언에 법적 효력이라는 숨을 불어넣는 단계, 국회와 정부의 진검승부가 벌어지는 입법 절차가 남아있다.
당연한 일이지만, 입법 절차는 엄청나게 품이 많이 드는 단계다. 행정부 내부에서 절차가 종료되는 대통령령이나 총리령, 부령도 서로 다른 분야를 관할하는 부처간 협의와 논쟁이 필수적으로 수반된다. 하물며 이보다 강한 강제력을 지닌 법률을 통과시키려면 최종보스인 국회의원들을 상대해야 한다. 수많은 막후협상과 전략이 난무하며, 법안이 순수한 정책이 아니라 일개 '협상카드'로 활용되기도 한다. 따라서 이 단계에서는 정치력이 가장 중요한 역량이다.
드라마 '보좌관'이 국회 정치를 비교적 잘 다루고 있다. (보좌관들을 비현실적으로 멋지게 그리고 있는게 흠이지만. 드라마니까..)법률안의 경우 구체적으로는 정부나 국회의원의 발의->소관 상임위원회 회부 및 합의안 도출->법제사법위원회 자구수정->국회 본회의 표결 후 공포 절차를 거친다. 이 가운데 소관 상임위원회 논의가 가장 실질적이고 중요하다. 상임위는 의원들의 희망을 받긴 하지만, 해당 분야에 대한 전문적 지식과 정당 내에서의 짬, 경륜 등을 종합적으로 고려하여 원내대표가 배치를 결정한다. 의원들의 최대목표가 '재선'인 만큼, 권한이 많아 지역구 민원해소가 용이한 국토위, 교문위, 예결위 등이 인기가 많은 반면 실권이 약하고 지역구 접촉이 제한된 상임위는 초선의원들이 배치되는 경우가 많다.
상임위원회라고 하니, 한 가지 기억나는 에피소드가 있다. 기회가 있어 부동산 관련 중요한 안건을 심사하는 상임위 회의에 배석한 적이 있었다. 다주택자 규제부터 개발제한지역 규제까지 전방위에 걸쳐 여당과 야당의 격론이 벌어졌다. 저녁까지 이어지는 지리한 논쟁 끝에 합의안이 거의 마련되어 의원들의 만장일치만 남겨놓은 상황. 그때, 논의 내내 묵묵히 입을 닫고 있던 한 의원이 손을 들고 말했다.
"이 법은 국민 재산권에 대한 과도한 침해에요. 위헌이라고 위헌. 절대 못 받습니다." (장내소란)
후.. 퇴근해야 되는데...예상 외의 알박기에 반대당에서는 불같은 성토가 이어졌다. 심지어 같은 당 의원들도 '이 양반 퇴근해야 하는데 갑자기 왜 이러지..'라는 눈치를 주는 상황. 하지만 그 의원은 흡사 장판파의 장비처럼 온갖 공격에도 아랑곳하지 않더니 자리를 박차고 나가는게 아닌가. 합의안 도출도 안개 속으로 사라지고, 오랜만의 칼퇴에 가슴이 부풀어 있던 나 역시 어안이 벙벙해지던 상황. 그때 옆에서 담당부처 국장이 자기 사무관에게 심드렁하게 말을 건네는 소리가 들려왔다. "저 양반 지역구가 어디였지?"
알고 보니, 그 의원은 지역구 예산 심의과정에서 자기 지역 예산요구가 제대로 반영되지 않아서 지역 유지로서 체면을 못 세우고 있던 상황. 어떻게든 지역구에 면을 세우기 위한 대안으로서 자신이 발의한 지역규제 완화 관련 법안을 통과시키려고 의도적으로 몽니를 부린 거였다. 상황이 파악되자 협상이 시작되었고, 결국 수용가능한 범위 내에서 몇 가지 조항을 대안에 수렴하는 것으로 잘 마무리. 아무튼 이런 식으로 우여곡절을 겪으며 법은 차근차근 통과되어 간다.
위 사례처럼 지역구 민원사항 해결을 위해 법안이 협상카드가 되는 일도 많지만, 사실 모든 논의가 밥그릇 싸움으로 흘러가지는 않는다. 진영은 달라도 국민에 도움이 되는 법안을 통과시켜야 한다는데 의원들은 기본적으로 합의가 되어 있다. 관점이 다르더라도 결국은 협상과 양보가 대안을 만드는 마지막 열쇠고, 논의과정에서도 엄청나게 많은 데이터와 전문가 분석이 동원된다. 여당과 야당/정부와 국회의 견제와 균형 속에 정책은 생각보다(!) 합리적으로 방향을 찾아가며, 마침내 효력을 가진 법령으로 자리매김한다.
2. 흔히 갖는 오해들.
정책 결정이 워낙 '그들만의 리그'로 진행되다 보니 여러가지 오해들도 많다.
- 의원이 발의한 법안은 무조건 시행되는 건지?
그렇지 않다. 국회의원이 발의한다고 해도 여전히 '입법 절차'를 bypass할 순 없다. 의원이 발의한 법안도 정부 제출 법안과 마찬가지로 상임위원회-법제사법위원회-본회의 의결을 모두 거쳐야 한다. 이 과정에서 최종 통과되는 의원발의 법안은 25%도 채 안된다.
접수된 법안 수, 즉 분모가 급증하면서 법안 처리율(가결, 부결 등)도 하락 추세다. 뉴스에 나온 법률안 하나하나에 지나친 의미를 둘 필요가 없는 이유다.따라서 정부가 무슨 법안을 추진한다는 뉴스를 접하더라도 일단 숨을 고르고 잘 살펴보아야 한다. 진짜로 정부가 공식적으로 추진한 사항인지, 아니면 여당 국회의원이 독자발의한 법안 하나를 가지고 마치 '정부가 추진'한다는 뉘앙스로 쓴 기사가 아닌지 말이다. 같은 진영에서 나오는 목소리라도 항상 통일된 의견이 나올 수 없는 것이 민주주의라는 점을 기억할 필요가 있다.
- 속칭 '모피아'와 같이 특정 관료들이 정치인들을 무시하고 정책 결정을 좌지우지하지 않는가?
사실, 관료들의 정책결정 권한은 생각보다 강하지 않다. 큰 그림을 그리는 의제 설정은 사실상 청와대와 국회 등 선출권력의 몫이다. 관료가 큰 역할을 차지하는 대안 마련 단계에서도 중요사항은 끊임없이 청와대와 국회에 보고하고 피드백을 받는다. 심지어 국회절차가 필요없는 대통령령이나 부령마저도 중요사안은 여당과 충분한 협의가 이뤄지지 않으면 추진이 불가능해진 현실이다.
특히 국회의원들의 장관 겸임이 가능해서 묘하게 의원내각제 성격도 띄고 있는 한국에서 선출직 권력을 무시하고 단독입법을 하는 일은 더욱 드물다. 기획재정부, 행정안전부, 교육부 등등 중앙부처가 청와대와 국회를 무시하고 주요 사안에 대해 독자입법을 추진하는 일은 사실상 불가능해졌다고 봐도 무방하다.
영화에서는 극적 전개를 위해 관료들의 영향력을 실제보다 과장하는 경우가 많다.이렇듯 정부의 재량이 점점 줄어들고 국회의 영향력이 강해지면서 대기업과 이익단체들의 대관 부서도 세종시보다 여의도를 점차 우선순위에 두고 있다. 여러모로 공무원들이 일하기는 점점 힘들어지지만, 민주주의가 정착하면서 선출직 정치인들의 영향력이 강해지는건 당연한 현상이라고 생각한다.
https://www.hankyung.com/politics/article/2019050543391
- 국회는 행정부에 비해 전문성이 없다?
그렇지 않다. 포퓰리즘적이고 아마추어적인 법안도 여전히 많긴 하지만(?), 시간이 갈수록 국회의원과 보좌진의 전문성도 높아지고 있다. 갈수록 국회의 영향력이 강해지면서 인재와 자본도 여의도로 몰리고 있으며 법률안들의 품질도 향상되고 있다. 행정부는 실무적 전문성이나 데이터는 앞서지만, 고시관료 중심의 인적 구성으로 인해 시야가 좁고 기존의 틀에서 벗어나기가 쉽지 않다. 반면 국회는 보다 유연하고 다양한 사회적 목소리를 반영한다는 측면에서 행정부와는 다른 의미의 전문성을 갖고 있다고 볼 수 있다.
https://www.hankyung.com/politics/article/2019050544241
3. 정책사용설명서
정책 결정이 이렇게 복잡한 과정이라는 점을 알아봤으니, 내 목소리를 정책에 반영하고 싶거나 지금 이슈가 되는 정책들에 대해 좀 더 깊이 알고 싶다면 어떻게 해야할지도 알아보자.
- 어떻게 공론화를 해야할까?
앞서 말했듯, 소관 상임위에 소속된 국회의원실을 찾아가거나 언론에 제보하는게 가장 효과적이다. 관련 시민단체나 협회에 제보하여 좀더 조직된 힘을 빌리는 것도 가능하다. 그것조차 어렵다면 아예 청와대 국민청원에 글을 올리고 인터넷 커뮤니티를 통해 홍보하는 것도 방법이다.
공무원들에게 민원을 넣는건 생각보다 효과적이지 않다. 금방 해결할 수 있는 사소한 민원사항이나 규제개선 과제 등은 상향식으로 해결되기도 한다. 하지만 공론화가 필요한 큰 문제들에 대해 공무원들은 보수적일 수밖에 없다. 분명한 지시가 없는데 문제를 키워버리면 책임소재 문제도 있고, 개별 민원사항에 지나치게 공감하여 중립성을 잃을 위험도 있기 때문이다. 공무원들이 '검토해 보겠습니다'나 '저희 소관이 아닙니다'라는 말을 입에 달고 사는 이유다.
따라서 진짜 공론화를 하고 싶다면 언론에 제보하거나 국회의원실, 혹은 시민단체 사무실을 찾아가라. 특히 아무리 '기*기'라고 욕을 먹어도 여전히 언론의 영향력은 막강하다. 그들은 없는 문제도 만들어서 월급받는 재주가 탁월한 사람들이다.
- 뉴스에 나온 법안의 상세한 내용과 진행상황을 알고 싶다면?
1) 국회의원이나 정부가 발의하여 현재 논의 중인 법률안은 '의안정보시스템 http://likms.assembly.go.kr/bill/main.do ' 홈페이지에서 검색가능하며,
2) 입법예고 중인 시행령(대통령령)이나 시행규칙(총리령, 부령)의 경우 '국민참여입법센터 https://opinion.lawmaking.go.kr/gcom/gcomMain '에서 찾을 수 있다.
3) 입법 절차가 종료되어 이미 시행 중이거나 시행 예정인 법률, 시행령, 시행규칙의 경우는 '법제처 국가법령센터 http://www.law.go.kr/ '에서 검색하면 다 나온다.
4) 정부가 발표한 정책의 원본 및 세부내용은 해당 부처의 홈페이지의 '보도자료' 게시판에 가면 올라와 있다.
