바다 위 쓰레기 전쟁, UN 해양유지군으로 해결해야

Jan 7. 2021

당초 2016년에서 2025년으로 연장된 수도권 매립지 종료 시한이 임박함에 따라 국내 폐기물 문제에 관심이 집중되고 있다. 수도권 매립 연장은 환경부∙서울시∙인천시∙경기도 4자 협의체의 전원 동의가 필요하나 4자 협의체의 하나인 인천시가 2025년 수도권 매립지 종료를 선언하고 매립 종료에 따른 광역 소각장 건설 계획을 밝혀 추가 연장은 어려울 것으로 보인다. 소각장과 매립지의 포화는 다른 나라들도 겪고 있는 문제다. 일례로, 대표적인 폐기물 수입국이었던 중국은 자국 내 폐기물 처리도 벅차 2년 전부터 폐기물 수입을 중단했다. 소각장과 매립지는 기피 시설인 까닭에 증설을 통한 문제 해결을 기대하는 데는 한계가 있다. 폐기물 처리의 최종 단계라는 의미에서 ‘처분’이라 일컬어지는 소각과 매립이 가로막히면 어떻게 되는 것일까? 육지 내 처분의 다음 단계는 바다에서의 해결, 해양 투기다. 해양은 환경에 미치는 영향이 가장 크기 때문에[1] 해양 투기 단계로 넘어가는 일이 없도록, 국제사회는 다양한 협약을 통해 사전 예방적 조치를 취해왔다. 그러나 사전 예방만으로는 날마다 점증하는 폐기물을 궁극적으로 해결할 수는 없다. 해양 투기를 전면 금지하는 국제협약의 당사국인 중국이 여전히 자국 폐기물의 27%를 해양에 투기하는 현실[2]과 한국의 16배 규모이자 1조8천억개의 폐기물 조각이 모여있는 공해상 폐기물 군집을 가리키는 거대쓰레기섬(Great Pacific Garbage Patch) [3]은 사전 예방에 매몰된 국제협약의 한계를 여실히 드러낸다. 육지 내 매립과 소각의 위기는 해양의 위기로 직결될 것이다. 이제는 ‘사후 처리’를 목표로 하는 국제협력 모델을 논할 때다.

“이미 발생한 해양폐기물에 대한 사후 전략은 부재한 국제협력, 왜?”

국제사회는 오래 전부터 해양 오염을 근절하기 위한 규범을 마련해 왔다. 해양 오염에 대한 기본 헌장 격인 유엔해양법협약(Convention on the Law of the Sea, UNCLOS), 해양 투기에 특화된 폐기물 및 기타 물질의 투기에 의한 해양 오염 방지에 관한 협약(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Waste and Other Mattes, 런던협약), 선박에서 발생하는 해양 오염원을 방지하기 위한 해양오염방지협약(MARPOL 73/78)[4], 연안 및 해양 생물 종 다양성 보호를 위한 자카르타협약(Jakarta Mandate), 유해폐기물의 불법 이동을 줄이기 위한 유해폐기물의 국가 간 이동과 처리에 관한 협약(바젤협약)[5] 등이 다양하게 존재하나 해양폐기물의 특성상 사전 예방 이상의 의미를 담보하지는 못한다.

해양폐기물은 쉽게 방치 내지는 포기된다. 해류와 바람을 타고 국경을 넘나들기 때문에, 육지폐기물과 달리 발생지 처리 원칙을 적용하기가 사실상 불가능하기 때문이다. 특히 오염수나 오니(汚泥)와 같은 액상의 오염물질의 경우 이동경로를 파악하기 어렵다. 설사 이동경로가 파악되더라도, 당사국들은 염분과 물기를 동시에 머금고 있는데다 뻘(진흙)이 묻어있어 수거는 물론 세척과 건조 등 처리 공정이 까다로운 해양폐기물에 대한 책임을 회피하기 급급하게 된다. 실제로 해양폐기물의 평균 수거 및 처리 단가는 육상 폐기물의 1.6배에서 7배에 육박한다[6]. 그래서 해양폐기물의 처리는 개발도상국으로 폐기물을 수출하는, 경제논리에 입각한 처리 방식에 오랫동안 의존했으나 이마저도 2018년 중국의 폐기물 수입금지 조치를 계기로 한계에 봉착했음을 확인했다. 뿐만 아니라 그간 저렴한 비용으로 유독한 폐기물을 개도국에 전가한 선진국의 행위를 선진국과 개도국 사이에 환경불평등의 관점에서 접근할 사안임을 확인하는 계기가 되었다. 또한 거대쓰레기섬으로 알려진 공해상 폐기물의 경우, 특정 국가의 주권이나 사법권에 속하지 않는 공해에서의 폐기물 처리는 외교 분쟁 또는 치안 문제로 비화될 소지가 있어 처리 주체를 특정하기 어렵다. 또한 해양폐기물에 대한 사람들의 인식도 큰 문제다. 해양이라는 공간에서 벌어지는 일인 까닭에 그 심각성을 실체적 문제로 인식하기보다는 추상적으로 인식하는 것이다.

[그림 1] 거대쓰레기섬(오션클린업)[7]

[그림 2] 전 세계 해양에 떠 있는 다섯 개의 쓰레기섬(중앙일보)[8]

“책임 전가 급급한 해양폐기물, 가장 저렴하고 손쉬운 해양 투기 유혹”

“해양폐기물, 플라스틱만 있는 것 아냐 … 원전 오염수에서부터 가축분뇨∙선저폐수∙선박사고∙폐어구 등 다양”

일본이 오래 골치를 앓았던 후쿠시마 원자력 발전소 오염수를 오는 2022년에 해양 방출할 것으로 관측되는 것도 해양폐기물의 특성과 무관하지 않다[9]. 이 오염수는 지난 2011년 3월 동일본대지진 당시 폭발사고를 일으켜 가동이 멈춘 후 후쿠시마 제1원전에서 발생하고 있다. 사고 당시 녹아 내린 핵연료를 식히기 위해 냉각수는 물론 외부로부터 지하수도 주입하고 있어, 하루 최대 180톤의 오염수가 나오고 있다. 오염수 처리 방법에는 해양 방류 외에 대기 방출도 있으나, 경제성과 효율성의 측면에서 봤을 때 대기 방출을 선택할 가능성은 희박하다[10]. 대기 방출은 지상에 저장소를 확보해야 하는데다 고온에 오염수를 증발시키는 절차가 추가돼 비용과 시간 면에서 해양 방류(366억원, 7년 4개월가량 소요)[11]보다 훨씬 많은 예산을 필요로 하기 때문이다. 이렇듯 해양 투기는 경제성과 효율성 측면에서 그 자체로 계속적인 유인이 있다.

[그림 3] 일본 후쿠시마 원전 오염수 탱크(도쿄전력)[12]

[그림 4] 서울 일본대사관 앞 캠페인(한겨레)

한국도 예외는 아니다. 1993년에 해양 투기를 금지하는 국제 협약, 일명 런던협약[13]에 가입했지만 런던협약의 전면적 이행은 2016년부터 이뤄졌다. 런던협약 당사국 87개국 중 가장 늦게 해양 배출 전면 금지를 실시했다. 1988년부터 2015년까지, 약 28년간 한국이 자행한 해양 투기량[14]은 1억3388만1000톤으로, 이는 63빌딩만한 쓰레기통 239개 그리고 2리터짜리 페트병 669억4050만개에 준하는 양이다. 또한 해양 투기 면적으로는 8481km2로, 이는 서울시 면적의 14배 그리고 한국 면적의 약 8% 정도에 해당하는 규모다.

해양 투기 전면 금지를 차일피일 미룬 까닭은, 산업화 단계에서 축산업계 특히 양돈산업의 성장 이면에 자리한 ‘가축분뇨’ 처리의 어려움에서 비롯되었다[15]. 가축분뇨는 농도가 높은데다(되직한데다) 수거 차량에 따라 농도의 편차가 다르고 항생제와 같은 이물질이 유입되는 경우가 많아 처리가 매우 까다롭다. 게다가 구제역 등의 질병이 발생하는 경우는 가축분뇨공공처리시설 반입이 금지되기도 한다. 가축분뇨 처리 자체가 힘든 일인데다가 양돈의 분뇨에는 항생제, 수분조절제, 구리와 아연 같은 중금속이 다량 함유된 성장촉진제가 포함되어 있어 생분해가 발생하지 않아 비료법에 따른 적정한 퇴비 생산으로 이어지기가 쉽지 않다[16]. 그래서 런던협약의 단계적 이행 전까지 국내 최대 해양 투기 품목은 가축분뇨였다. 설사 가축분뇨가 퇴비로 생산되더라도 농가의 외면을 받기 십상이다. 성분 함량을 파악하기 어려운데다 부숙도가 균일하지 않아 살포 편의성이 화학비료에 비해 현격히 떨어지기 때문이다. 이에 정부는 자가 경종(耕種)과 축산을 겸하여 경종 작물의 퇴비 소요량에 맞게 가축 사육 마리 수를 유지하는 ‘경축순환농업’을 장려하고 있으나, 경종에 비해 계속적으로 규모가 확대되는 축산업 구조에서는 정착이 요원한 일이다. 상황이 이렇다 보니, 축산 농가는 가축 분뇨를 자체 시설을 갖춰 정화하거나 전문 업체에 처리를 맡기기 보다는 무단 배출에 유인이 발생한다. 양돈산업이 발달한 제주의 경우, 런던협약을 전면 실시 이후에도 가축분뇨 무단 배출 및 배출기준 위반은 2018년 45건, 2019년 67건으로 매년 급증하고 있다. 해양투기를 전면 금지하는 조치에도 불구하고 가축분뇨의 해양 방출은 계속적으로 이뤄지고 있다. 사전 예방만으로는 충분치 않다는 것을 확인할 수 있는 대목이다.

[그림 5] 폐기물별 해양투기(해양경찰청)[17]

해상에서 곧장 발생하는 선저폐수(bilge), 선박 사고, 폐어구 등도 여전히 문제다. 선저폐수는 선박이 고의 또는 실수로 바다의 아주 넓지 않은 면적에 흘린 기름 찌꺼기를 가리키며 유해한 여러 오염물질이 혼합되어 있다. 경질의 기름이라 5시간 안에 자연증발되나 그 전에 플랑크톤이나 물고기가 먹으면 2차, 3차 오염으로 번질 위험이 있다. 현행법상 100톤 미만의 선박은 선저폐수를 모아 육상에서 처리 차량을 불러 처리해야 하며, 100톤 이상의 선박은 기름 오염 방지 설비 장착이 의무다. 문제는 대부분의 어선의 대부분이 100톤 미만이라는 점이다. 실제로 2018년 강원도에 등록된 어선 2785척 가운데 100톤 이상은 3척, 전국적으로는 100톤 이상은 1%에 불과했다. 이에 선저폐수 불법 해양 투기는 매년 척당 180L로, 선저폐수 신고 건수는 2017년 1200건, 2018년 1400건으로 매년 7%의 증가세를 보이고 있다. 해양오염 신고의 절반 이상, 63%가 선저폐수라는 점을 미루어 봤을 때 그 심각성을 짐작할 수 있다. 또한 다양한 오염원을 발생시키는 선박 사고는 연평균 105건으로, 해양오염사고의 40%에 해당한다. 그물이나 통발과 같은 폐어구들 문제도 만만찮다. 폐어구들의 대부분은 썩지 않는 플라스틱이며, 선박 사고와 해양 자원 감소의 주범으로 손꼽힌다. 폐어구가 선박 추진기 등에 감겨 발생한 선박 사고는 연간 292건가량 발생하고 있다. 썩는 데 걸리는 시간이 무려 600년이라는 어구는 매년 3만3000톤이 침적되고 있고 우리 정부는 2008년부터 작년까지 폐어구 인양에 무려 500억원을 투입해 77만톤을 수거하기도 했다[18]. 해양폐기물 발생 방지에 기대기만 해서는 해양폐기물 문제를 해결하기란 요원한 일임을 다시 한번 확인할 수 있다.

[그림 6] 선저폐수 유출 현장(대한일보)[19]

[그림 7] 바닷속에 방치된 폐어구에 생물이 걸려 죽는 ‘유령어업(Ghost Fishing)’(Nature Picture Library)[20]

[그림 8] 바다에서 건져 올린 폐어구(해양관리공단)[21]

“해양폐기물 사후 처리(수거)를 위한 국제 거버넌스 공백 상태”

발생에 있어 가해자를 특정하기 어려운데다 어느 나라 주권에도 속하지 않는 공해상으로 흘러가는 해양폐기물은 국제 사회가 협력해야만 해결 가능한 문제이다. 그러나 앞서 언급한 해양폐기물의 특성과 해양 투기의 계속적인 유인은, ‘사전 예방’ 이상의 국제 협력 실현을 주저하게 만든다. 이런 연유로 이미 발생한 해양폐기물 사후 처리(수거)에 대한 지역 단위의 대응을 넘어 국제 단위의 협력을 주도할 국제 거버넌스는 사실상 공백 상태다. 여기서 한 가지, ‘해양 투기를 금지하는 런던협약을 주도한 주체가 있지 않은가?’라는 의문이 들 수 있다. 런던협약을 이끈 것은 국제해사기구(International Maritime Organization, IMO)로 UN 산하의 전문기구이다. IMO는 해운과 선박에 관한 모든 형태의 ‘기술적인 문제’를 다루기 위해 설립되었다. 보다 효율적인 해상 교역을 위한 항행, 항만, 안전, 환경오염 등에 대한 규정과 지침을 제공한다는 설립취지에 따라 해양 투기를 방지하는 ‘런던협약‘을 주도했다. 문제는 IMO가 국제 교역을 원활히 하기 위한 차원에서 환경오염 등의 의제를 다루고 있기 때문에 그 논의가 사전 예방에 머무를 수밖에 없다는 것이다. 앞으로 발생할 해양 오염원을 줄일 유효한 준칙을 세우고 그에 입각한 통제는 가능하나 이미 발생한 오염에 대한 실행을 옮길 수 있는 기구는 아니다. 사전 예방을 위한 규범과 기구는 앞서 열거했듯 이미 차고 넘친다. 하지만 이미 발생한 해양폐기물을 수거할 국제 거버넌스는 공백 상태다. 대안은 없을까?

“해양폐기물, 환경안보의 차원에서 풀어야”

“UN 평화유지군 산하 해양유지군 신설해 해양폐기물 수거하도록 상시화”

UN 평화유지군(Peacekeeping Operations, PKO) 산하에 상비군 형태의 해양유지군(Ocean Keeping Operations, OKO)을 신설해, 해양폐기물의 사후 처리를 특정 국적에 종속되지 않는 군사 활동으로 다루면 된다. 환경 문제를 안보 차원에서 풀겠다는 이 대담한 발상은 세상에 논의된 적 없지만 공감대는 이미 있다. 유엔은 1994년부터 인간 안보(Human Security) 가운데 하나로 환경 안보(Environmental Security)를 제시했으며, 2020년까지 달성하기로 결의한 17개 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, SDGs)에는 해양생태계(Life Below Water)가 포함되어 있다. 이미 20세기부터 안보의 범위는 무력의 위협을 넘어 환경 오염과 같이 인간의 일상적 삶과 존엄을 위협하는 모든 것으로 확장되었다. 21세기에는 국제사회의 공동목표 가운데 하나로 해양생태계 문제를 특정하는 데까지 왔다. UN OKO는 환경문제를 국제안보 차원으로 결속시키는 계기가 될 것이다.

해양폐기물 수거에 군의 지위가 필요한 까닭은 공해에 위치한 폐기물 수거에 치안문제가 결부되기 때문이다. 이미 발생한 해양폐기물 중 가장 큰 골칫거리인 공해상에 위치한 폐기물은, 앞서 언급한 거대쓰레기섬이 이에 속한다. 공해는 특정 국가의 주권이나 사법권에 속하지 않는 바다로, 모든 국가가 자유롭게 이용할 수 있어 다양한 국적의 선박은 물론 해적도 뒤섞여있는 무법지대이다. 이렇듯 공해상 폐기물은 어떤 국가도 책임지지 않으며 치안문제가 함께 얽혀 있는 문제이므로, 공해상 폐기물 처리는 특정 국적에 종속되지 않는 군사 활동으로서 다뤄져야 하므로 여러 국가들의 집행(enforcement) 기제가 발동할 수 있는 다자기구가 주도해야 한다. 이에 걸맞는 국제기구는 유엔이 유일하다. 유엔은 국제협력 증진과 세계평화 유지를 목적으로 출범한 국제기구로 현존하는 대부분의 국가를 회원국으로 거느리고 있다. 유엔을 뒷받침하는 6개 핵심 기관 가운데 안전보장이사회(Security Council, 안보리)는 회원국에 대해 구속력 있는(이행 의무를 지울 수 있는) 결정을 할 수 있는 유일한 기관이다. 안보리는 국제평화와 안전유지에 일차적 책임이 있으며, 국제적 마찰을 야기할 수 있는 사태에 대한 조정을 강구한다. 이에 평화유지군의 파병 문제도 안보리의 관할이다. 유엔 평화유지군 산하에 해양폐기물 처리를 담당하는 해양유지군을 신설해 상시화하면, 안보리의 구속력을 활용할 수 있다. UN OKO 추가 신설로 발생하는 비용은 별도의 기금을 통해 보완한다. 해당 기금에는 항로별 선박의 톤 마일(ton miles, 평균 수송거리를 설명하기 위한 단위로 운송화물 톤수와 운송거리를 곱한 값) 비중에 따라 가중치를 적용한 선주부담금, 항로별 수익에 기초한 항로분담금 등을 접목할 수 있겠다. 이로써 해양폐기물 처리분담 비용과 국제적 위상 제고가 연동돼 그간 제기되었던 환경 불평등의 문제나 중국의 포섭 문제 등을 효과적으로 해결할 수 있는 방법이 될 것이다. 우리의 친구나 가족이 해양이라는 공간에서 폐기물을 수거하는 행위는, 해양폐기물의 심각성을 실체적으로 인식하게 하는 효과적인 방법이 될 것이다. 궁극적으로는 사후 처리를 줄이기 위한 사전 예방 노력이 제고되는 선순환이 작동하리라 본다.

[그림 9] 해양폐기물 수거 현장(Grace Knight)[22]

[1]

해양은 환경에 미치는 영향이 가장 크다. 지구를 구성하는 물의 70%가 바닷물이며, 이것이 순환하는 내내 우리 삶에 영향을 미치기 때문이다. 태양에 데워진 해수의 일부는 증발해 공기 중에 흩어지고 수증기는 응축돼 눈이나 비가 되어 해양으로 다시 돌아온다. 이렇듯 지구의 순환 과정에서 오염원이 궁극적으로 도달하는 종착지가 바로 해양이기 때문에 당면한 소각과 매립의 위기에서 더 나아가 해양 투기에 주목해야 한다.

최영진. 2020. 런던의정서상 CCS의 국가 간 이동에 관한 연구. 전북대학교 법학연구 통권 제63집, 497-516.

[2]

박선미. 2019. 중국, 해양 쓰레기 급증…10년래 최대 2억㎥ 버려. 아시아경제(10월 29일).

https://www.asiae.co.kr/article/2019102916050772747

[3]

세계 최대의 환경보호 프로젝트를 진행한 오션클린업이 추정한 결과

[4]

Protocol of 1978 relating to the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships 선박에서 발생하는 해양오염물질을 통제하기 위해 채택된 가장 기본적인 국제협약

[5]

Basel Convention the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal 유해폐기물 이동시 교역국과 경유국 모두에 사전 통보와 같은 조치를 취해 유해폐기물의 불법이동을 줄이기 위한 국제협약

[6]

톤당 평균 수거∙처리 단가: 육상쓰레기 21만원, 해안쓰레기 35만원, 침적쓰레기 149만원

해양수산부∙환경부∙해양경찰성. 2019. 제3차 해양쓰레기 관리 기본계획(2019~2023년). 14p.

[7]

Scott Snowden. 2019. 300-Mile Swim Through The Great Pacific Garbage Patch Will Collect Data On Plastic Pollution. Forbes. 5th May.

[8]

김영옥 기자 yesok@joongang.co.kr

[9]

길윤형. 2020. 일 “후쿠시마 해수오염수 방출 곧 결정” … 한국과 협의 없음 분명히. 한겨레(11월 20일).

http://www.hani.co.kr/arti/politics/diplomacy/970804.html

[10]

BBC. Fukushima: Japan 'to release contaminated water into sea'. 16th October.

https://www.bbc.com/news/world-asia-54566978

[11]

BBC Korea. 후쿠시마: 일본이 오염수 ‘해양 방류’ 카드를 버리지 못하는 이유. 10월 27일.

https://www.bbc.com/korean/news-54703434

[12]

Reuters. Japan Panel Recommend Ocean Relsease for Contaminated Fukusima Water. 1st February.

https://www.reuters.com/article/us-japan-disaster-water-idUSKBN1ZU26G

[13]

국제해사기구(International Maritime Organization, IMO)의 대표적인 협약이 바로 폐기물 및 기타 물질의 투기에 의한 해양 오염 방지에 관한 협약(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Waste and Other Matters)이다. 국제해사기구는 UN 산하 기관이다.