코이카 가나 관개지구 개선 사업 소개: (2) 역량강화
사업 소개 두 번째 장 농민 역량강화입니다. 혹시나 첫 번째 장 건축공사를 못 보시고 온 분들은 해당 내용을 보고 오시는 걸 권장합니다.
처음 사업에 투입되었을 때 농민 역량강화 활동만 프로젝트 관리 자문단(Project Management Consultancy, 이하 PMC)의 과업이라고 생각했었습니다. 당시에 농민 역량강화만 본 사업의 과업이라고 생각한 이유는 한정된 정보에서 비롯되었습니다. 파견 나오기 전에 제가 접할 수 있었던 서류는 예비조사와 기획조사, 사업제안요청서였습니다. 사실 본부에 계신 분들이 다 그렇겠지만, 저도 연구원으로만 사업문서를 봤던 사람으로서 사업을 문서로만 접하게 된다면 한계점이 드러납니다. 이 사업이 정확하게 어떤 활동으로 구성되어 있는지 알기 힘듭니다.
그 이유는 예비조사, 기획조사, 사업제안요청서가 전부 일치하지 않고 점점 사업의 내용이 변화하기 때문입니다. 어느 하나의 서류를 믿을 수 없습니다. 특히 저희 사업의 경우 어느 순간 세 개의 서류의 내용이 각각 완전히 뒤바뀌어 있는 것을 알 수 있습니다. 물론 완벽히 세 서류가 일치한 예비조사와 기획조사, 사업제안요청서는 사실상 불가능합니다. 전문가님들이 조사마다 바뀌기도 하고, 짧은 2주 남짓 파견 전문가님들이 그때마다 현지 사정을 이해하고, 해당 내용들을 녹여내기란 정말 어렵기 때문입니다.
또한, 현장에서는 프로젝트 제안서(Project Concept Paper, 이하 PCP), 합의의사록(Record of Discussion, 이하 RoD), 기금약정서(Grant Agreement) 등의 서류들을 전반적으로 접할 수 있는 반면에 본부에서는 국문으로 된 PMC 용역서류만 단편적으로 보게 됩니다. 특히, 더 본부단으로 올라갈수록 제목과 금액만 파악가능하고, 대충 이런 사업이겠거니 하게 됩니다.
이러한 문서와 실제 현장 간의 격차로 발생하는 오해를 해결하고 싶었습니다. 그리고 저의 현 사업에 관심 가져주시는 분들을 위해 사업소개 글을 작성하게 되었습니다. 그럼 들어가기 전에 다시 한번 저희 사업의 구성을 다시 한번 소개해드리도록 하겠습니다.
사업 소개
'가나 관개지구 개선 및 물 관리 역량강화 사업(653만 불, 2023-2026)'은 크게 (1) 건축공사(GIDA, 255만 불), (2) 역량강화(PMC, 294만 불), (3) 연수(PMC, 17만 불), (4) 기자재(KOICA, 21만 불), (5) 사업관리(KOICA, 66만 불)로 나뉘어 있습니다. 해당 금액은 KOICA 오픈데이터 포털에 올라와 있는 내용으로 자세한 설명은 아래 링크를 참고하시길 바랍니다(https://www.oda.go.kr/opo/bsin/bsnsSumryDocDetail.do?P_BSNS_NO=2020-00024). 각각 사업활동마다 주요 수행 주체가 다르며, 이에 따라 PMC가 주요 수행 주체가 아닐 경우 세부 설명이 부족할 수 있는 점 양해부탁드립니다. 위 순서에 맞추어 사업활동별 세부 설명을 적어드리겠습니다.
역량 강화(PMC, 294만 불)
역량강화부터는 PMC 측이 직접 수행하는 영역입니다. '가나 관개지구 개선 및 물관리 역량강화 사업' 이름에서 '물관리 역량강화'가 바로 PMC가 담당하는 부분입니다. 금액도 294만 불(약 한화 40억)로 사업 내 가장 큰 활동비중을 차지하고 있습니다. 사실 얼마 전 가나 내 회식자리에서도 제 명함을 받고 '물관리'에 대해서 물어보신 분이 계셨는데, 여기서 말하는 물관리는 '농업용수' 관리입니다. 따라서, '생활용수'와 '공업용수'와는 별개입니다. 사업지역에서 농업용수를 잘 관리하는 능력을 갖추게 하자가 본 역량강화 활동의 목표라고 할 수 있을 듯합니다.
개인적으로 역량강화 활동만큼은 기획이 알차게 잘되어 있다고 생각합니다. (1) 교육, (2) 제안 사업, (3) 사무소 운영, (4) 성과관리까지 그동안 보아왔던 농업 사업의 핵심 활동들이 다 들어가 있었습니다.
2.1. 교육
저희 사업에서의 교육 목적은 농업용수 관리 기술 전수를 통해 사업 대상지의 식량생산성을 강화하는 것입니다. 이에 따라 교육대상자를 공무원(Trainers), 수리조합장(Water User Assocation Leaders), 농부들(Farmers)로 구성시켰습니다. 공무원들이 교육을 받은 이후에 수리조합장을 가르치고, 수리조합장들이 농부들을 가르치는 선순환 구조입니다. 이에 따라 공무원 교육(Training of Trainers, 이하 ToT), 수리조합 지도자 교육(Trainers of Water User Assocation Leaders, 이하 ToL), 농민 교육(Farmer Field School, 이하 FFS), 세 가지 교육으로 분류됩니다.
위 교육의 흐름을 적용시키기 위해 PMC 측에서는 매뉴얼 간 위계를 만들고 각 교육 시기를 적절하게 조절하였습니다.
교육매뉴얼의 경우, 이전부터 GIDA에서 세계은행(World Bank, 이하 WB)과 일본 국제협력기구(Japan International Cooperation Agency, 이하 JICA)가 그전부터 진행해 온 매뉴얼들이 존재하였고 그 플랫폼을 잘 활용하고 있었습니다. 따라서 기존 매뉴얼을 활용하고자 JICA 측과 교육내용 활용 합의서를 만들고, 해당 매뉴얼들을 기반으로 PMC 측에서는 자체 매뉴얼들을 새로 제작하여 발간하였습니다. 아래 그림예시처럼 1~4권까지는 FFS을 위한 도서, 5~6권은 ToL, 7~8권은 ToT를 위한 도서로 준비하여 인쇄하여 참여자들에게 배포했습니다.
교육 시기와 관련하여, 앞선 선순환 구조와 달리 기존의 사업 요청서와 제안서에는 세 개의 수혜자를 대상으로 하는 프로그램이 동시에 시작되는 청사진이 제시되었습니다. 이에 해당 계획대로 진행을 하게 되면 코이카에서 요청하는 그림이 안 만들어지는 상황이었습니다. 이상적으로라면 공무원들이 교육을 받은 이후에 그 기술을 직접 교육하겠지만, 실상은 정부 예산이 없어 공무원들이 수리조합 지도자들을 교육하는 프로그램 자체가 없었기 때문입니다.
따라서 실제 사업을 진행하면서 계단식으로 해당 계획을 변경시켰습니다. 공무원 교육을 먼저 시작하고, 그 후 수리조합장 교육을 진행하기로 했습니다. 차후 여력이 생긴다면, 수리조합 지도자들이 컨설턴트를 대신해 농민 교육을 진행할 수 있도록 계획을 수정하였습니다. 공무원들이 먼저 실제 농업용수 관리 기술을 배운 뒤 수리조합 지도자들에게 전수하고, 일반 수리조합원들에게 기술 전수가 들어가게끔 계획을 PMC 측에서 재수립하였습니다. 이어지는 내용은 그 교육들에 대한 자세한 추가설명입니다.
- 공무원 교육(Training of Trainers, 이하 ToT)
가나의 공무원들의 농업용수 관리 및 관개시설 운영에 필요한 기술과 지식 교습법을 위한 프로그램입니다. 이 프로그램은 총 60명의 공무원을 대상으로 하며, 교육은 3회에 걸쳐 진행됩니다. 주요 내용은 WUA 조직 관리, 재무회계, 조합 자산 관리, 유통 및 마케팅, 농촌 젠더 문제, 농업용수 관리, 관개시설 운영, 재무회계, 농업 생산 및 농기계 관리 등이며, 다른 교육프로그램 참여자와 다르게 유관 법령과 농촌지도 학습법을 추가로 배웁니다. 또한, 이 프로그램은 이론 강의뿐만 아니라 토론 교육을 포함하였습니다. 또한, 앞서 말한 대로 우수 참여자들의 경우 TOL 교강사로 이어지게 하여 현장에서 직접 교육을 진행할 수 있도록 지원했습니다.
- 수리조합 지도자 교육(Trainers of Water User Assocation Leaders, 이하 ToL)
가나의 수리조합 지도자들이 농업용수 관리와 조합 운영, 농촌 지도를 효과적으로 수행할 수 있도록 지원하는 교육 프로그램입니다. 총 63명(3개 관개지구별 21명 선발)의 수리조합 지도자가 3회에 걸쳐 교육을 받으며, 교육은 2주간 진행했습니다. 프로그램 내용은 앞서 말한 교육 프로그램에서 유관 법령과 농촌지도 학습법을 제외한 내용을 배웁니다. 또한, 차후 설명드릴 제안사업 수립 및 실행 방법을 배우고, 선진지 견학(Kpong Irrigation Scheme, World Bank GCAP 사업지역)을 통해 다른 지역의 성공적인 사례를 학습시켰습니다.
- 농민 교육(Farmer Field School, 이하 FFS)
농민들이 직접 농업 기술을 배워 본인들의 경작지에 적용할 수 있도록 하는 교육 프로그램입니다. 교육은 실습 중심으로, 우수 종자 적응 시험, 관개용수 관리, 병충해 관리 등 다양한 농업 기술을 현장에서 배웁니다. 교육 시행 중요하게 고려한 점은 현지종자 사용, 실습용 시범포 관리 두 가지입니다. 최근 시행되는 K-Rice Belt의 시범포 종자가 아닌 현지 가뭄저항성 품종, Legon Rice 1을 사용하여 농민들의 신뢰도 향상을 꾀했습니다. 또한, 시범포를 활용해 물 관리와 영농 기술을 보급하며, 이론 교육과 현장 교육을 병행하여 농민들의 이해도를 높이고 현장 적용에 부담감이 없도록 하였습니다.
2.2. 제안 사업(ACTION PLAN)
여기에 더불어 본 역량강화 사업에는 제안사업(Action Plan) 활동이 들어가게 됩니다. 이 제안사업 활동은 World Bank에서 주창하는 '공동체주도개발(Comunitity Driven Development, 이하 CDD)', 미국에서 지역공동체개발 방식에서의 '자산기반 지역공동체개발(Asset Based Community Development, 이하 ABCD)', 브라질에서 시작한 '주민참여예산제(Participatory Budgeting, 이하 PB)' 그리고 한국에서의 '새마을운동(New Village movement)'와 유사합니다. 모두 공통점으로는 지역공동체를 기반으로 지역의 소규모 개발을 진행합니다.
본 사업에서는 관개지구를 대상으로 수리조합과 공무원이 직접 소규모 사업을 기획하고, 평소에 필요하고, 시급한 문제들을 자발적으로 해결할 수 있게끔 합니다. 이에 자발성을 강조하여 활동을 기획할 때 기자재 관련 비용만 제공하고 나머지 인력 관련 비용은 자체적으로 인력투입을 하도록 전달하였습니다. 공무원들의 경우에는 이곳 관개지구에 직접 농촌지도 활동을 수행하거나 수리조합 제안사업을 관리하는 업무를 부여할 예정입니다.
저도 봉사단 시절에 이렇게 작은 규모의 현장 프로젝트를 팀원들과 기획하며 성과를 만들어내는 경험이 있습니다. 물론 한국인들의 공동체의식을 따라가기는 어렵겠지만, 가나에서도 이런 활동이 조합원과 공무원들의 지역 사회 발전을 위한 자발적 참여를 이끄는데 큰 도움이 되길 바랍니다.
- 공무원 제안 사업(Trainers Action Plan)
공무원 제안사업은 ToT 과정 이수 후, 추가 제안사업을 진행하고자 하는 각 공무원들이 자격에 맞는 업무에 맞춰 3개 관개지구에 소규모 농촌지도 활동을 수립하고 실행하는 방식으로 진행됩니다. 이들은 매월 활동 보고서를 제출하고, 성과에 따라 교통비 등 인센티브를 조정받습니다. 주요 제안사업으로는 WUA 지도자 지원, 정책 개발 및 관개 시설 관리 등이 포함됩니다. 또한, 연례 워크숍을 통해 경험을 공유하고 발전적인 개선 방안을 모색할 예정입니다.
- 수리조합 제안 사업(WUA Action Plan)
WUA 제안사업은 ToL 프로그램 교육 후, 각 지도자는 자신의 조합을 대상으로 소규모 제안 사업을 기획합니다. PMC 측은 계획의 현실성, 효과성 등의 평가를 통해 8개 팀을 선발했습니다. 각 팀은 관개시설 개선, 공동체 자산 구매, 사무소 관리 등을 제안하였습니다. 이후 각 수리조합은 본인들의 사업을 진행시키고, 매년 진행되는 경험 공유 워크숍을 통해 각 팀의 성과와 교훈을 나눌 예정입니다. 각 팀 간의 발전 요인을 평가 후 성과에 따라 제안사업 조정이 이뤄집니다.
2.3. 사무소 운영
학부생으로 PCP를 공부하던 때만 하더라도 프로젝트에서 사무소 운영이라는 활동이 따로 분리되어 기억에 남지 않았습니다. 그때 당시 기억나던 활동들은 앞서보았던 인프라 설치, 역량강화 등이었습니다. 하지만 이제는 사업운영위원회 관리, 현지직원 채용, 기타 행사 등 운영업무가 앞서 모든 활동을 수행하기 위한 물밑 작업임을 이해합니다. 이에 해당 관련한 활동들도 PMC의 중요 과업 중 하나로 소개해드리겠습니다.
- 사업운영위원회(Project Steering Committee, 이하 PSC)
본 사업의 성공적인 수행을 위해 구성된 중요한 의사결정 기구입니다. 이 위원회는 사업의 전반적인 목표와 세부 활동을 조정하고, 사업의 방향성을 결정하는 역할을 합니다. 위원회의 주요 역할은 사업 진행 상황을 지속적으로 모니터링하고, 필요시 사업 계획의 변경을 승인하며, 사업에서 발생할 수 있는 문제를 해결하는 것입니다.
PSC는 KOICA 가나 사무소와 가나 관개청(GIDA)의 공동 의장 하에, 사업 수행과 관련된 주요 이해당사자들이 참여하여 구성됩니다. 주요 이해당사자로는 가나 농업부(MoFA), PMC, 그리고 지역 정부 관계자 등이 포함됩니다. 이 위원회는 사업의 목표를 달성하기 위한 전략을 수립하고, 사업이 원활하게 진행될 수 있도록 다양한 조치를 취합니다. PMC는 PSC의 회의록을 작성하고, 참여인원 관리 업무, 의제 선정 관련 논의, 산출물 현황관리 등의 업무를 수행해야 합니다.
사업운영위원회는 사업 계획, 진행 상황, 교훈과 과제에 대해 상호 소통하며, 필요시 사업 변경에 대해 논의하고 승인하는 역할도 수행합니다. 또한, 각 분과의 진행 상황을 평가하고, 사업의 효과성과 효율성을 높이기 위한 조치를 취합니다. 사업운영위원회의 정기적인 회의를 통해 사업의 각 단계가 계획대로 진행되는지 점검하고, 이해당사자들과의 협력을 강화해 나갑니다. 사업운영위원회가 정기적으로 열리는 것만으로도 각 단계가 제대로 진행되고 있는 지표로 볼 수 있습니다.
- 현지 직원 채용
현지 직원은 사업단의 효율적인 진행을 위해 필수적인 인력자원입니다. 한국의 전문가만으로는 현지 수혜자들과의 소통에 있어서 매우 어려움이 많습니다. 이에 저희 사업단의 경우 관개/농토목, 성과관리, 영농지도사, 사무보조 등의 분야의 현지직원을 채용할 수 있었으며, 덕분에 사업단을 대표하여 원활한 의사소통을 맡길 수 있었습니다.
개발도상국의 특성상 한국인의 높은 기준에 맞는 유능한 인력을 구하기 어려우며, 이에 현지 인력풀을 활용하여 적극적으로 적합한 인재를 구하러 다녀야 합니다. 제가 있는 가나의 경우 PMC에 근무한다는 것이 일종의 외국계 기업 취업으로 다른 일자리보다 더 양질의 대우를 받습니다. 이에 들어오고자 하는 능력 있는 인재는 많으나 PMC에서 요구하는 능력을 보유하고 있는지를 확인하기가 매우 까다롭습니다. 한국의 경우에는 자격증 등의 여부, 시험통과 등으로 확인하기 쉽지만, 개발도상국은 그런 자격 시스템이 발달이 안되어있기 때문입니다.
인력 면접에 있어서 정량적 지표를 파악하기 어려운 만큼, 대면 면접 시 컴퓨터 활용능력 혹은 요구되는 작업능력(예: CAD로 설계가 가능한지, 농촌지도 프로그램 구성요건이 무엇인지 등)을 면밀하게 파악하여 고용해야 합니다. 좋은 인력을 구한다면, 계속해서 업무를 수행해 나가기 위해 적당한 복지(점심 제공, 출퇴근 시간, 야근 수당 등)도 고려하고, 또 근무 태만(지각, 무단결석, 산출물 지연 등) 직원은 협의 이후에 해고도 해야 합니다. 이러한 모든 것들도 PMC 사업 운영의 일부입니다.
- 기타 행사 운영
사무소 운영의 마지막이라고 할 수 있는 기타 행사 운영은 일종의 홍보활동입니다. 어찌 되었건 이 사업이 긍정적인 효과를 만든다는 것을 지속해서 많은 사람들에게 알려야 합니다. 이에 프로젝트 착수식, 농민들의 농업박람회 참여, 착공식, 교육 수료식 등을 기획하여 홍보효과가 나도록 해야 합니다. 더 나아가 영상촬영과 사진촬영, 기념품 제작 등의 업무도 PMC 측 예산을 활용하여 결과물을 만들어야 합니다.
2.4. 성과관리
마지막으로 소개해드릴 내용은 성과관리입니다. 최근에는 PMC 측에 사업을 진행하는 것을 넘어 성과지표까지 관리하는 것을 과업으로 넣고 있습니다. 평가 용역으로 나가는 것과 달리 성과 관리는 PMC의 하나 활동 일부로 할당된 예산이 크지 않습니다. 하지만, 성과관리 또한 하나의 PMC 측의 활동으로 기초선 조사를 수행하여 현황을 파악하고, 중간선 조사를 통해 사업 진행상황을 점검하고, 종료선 조사를 통해 사업의 최종적인 성과를 제공해야 합니다.
성과관리를 하다 보면, 프로젝트 디자인 매트릭스(Project Design Matrix, 이하 PDM)를 사업단 자체에서 수정해야 하는 경우가 존재합니다. 사업을 기획하는 전문가분들이 현지 상황을 제대로 파악하지 못한 상태에서 만든 PDM 들은 현실성이 떨어지는 경우가 많습니다. 변화이론(Theory of Change, 이하 ToC) 상에서 가장 중요한 연결고리인 가정(Assumption)과 위험요소(Risk Factor)들을 모르기 때문입니다. 예를 들어, 저희 사업의 경우 가장 중요한 가정이라고 할 수 있는 '가나 관개청 내 토목 전문인력 존재'가 깨져서 어려움을 많이 겪고 있습니다. 기획단계에서 제대로 만들어진 못한 PDM을 변경하여 적합한 지표(indicator) 들을 설정하고, 지표에 따른 산식을 점검하는 것 또한 PMC 측이 수행해야 하는 것입니다.
조사를 수행하는 방법은 다양하지만 대표적인 분류를 하자면, 양적조사와 질적조사로 나뉩니다. 양적조사의 경우 사업 수혜자들의 현황을 파악하기 위해 인구통계학적 방법과 구조화된 설문지로 기초통계를 제공하는 것이고, 질적조사의 경우 표적 집단 면접법(Focused Group Interview, 이하 FGI) 등을 활용해 사업의 의견 수렴, 경험 기술 등의 자료를 획득하는 것입니다. 저희 PMC의 경우 두 가지 모두 진행할 예정이며, 앞서 말한 총 세 가지 조사(기초선, 중간선, 종료선)가 계획되어 있습니다.
- 기초선 조사
기초선 조사는 사업 시작 전, 현재 상태와 지표를 파악하여 사업 목표 달성을 위한 기준선을 설정하기 위한 단계입니다. 이를 통해 사업이 끝날 때까지 성과를 측정할 수 있는 기준을 마련합니다. 기초선 조사를 수행하기 전에 앞서 PDM 수정, 적합한 기초선 조사 현지 수행 인력 고용, 표본 설정, 조사방법 결정, 전도금 지급 방식 설정 등을 결정해야 합니다. 기초선 조사는 농업용수 공급량, 생산성, 농가 소득, 용수 이용자 조합(WUA)의 운영 현황 등 다양한 지표를 수집하여, 사업이 시작될 때의 기본적인 상황을 파악하고, 향후 성과를 평가할 수 있는 기초 데이터를 제공합니다. 이 조사는 프로젝트의 목표와 일치하는 지표 설정 및 성과 모니터링을 위한 기반이 됩니다.
- 중간선 조사
중간선 조사는 사업 진행 중에 사업의 성과를 점검하고, 필요시 사업 내용을 조정하는 데 중요한 역할을 합니다. 중간선 조사는 기초선 조사에서 정량지표와 비교하여 사업의 진척도를 파악하고, 목표 달성을 위한 추가적인 조치를 취할 수 있는 기회를 제공합니다. 이 역시 조사계획서 작성, 조사인력 출장 등이 포합 됩니다. 이를 통해 사업이 원활하게 진행되고 있는지, 예상보다 더 나은 성과를 내고 있는지 혹은 개선이 필요한지에 대한 중요한 정보를 수집할 수 있습니다. 중간선 조사는 또한 사업에 대한 피드백을 제공하며, 이를 바탕으로 사업 계획의 수정이 가능하도록 합니다.
- 종료선 조사
종료선 조사는 사업 종료 시점에 이루어지며, 사업의 최종 성과를 평가하는 중요한 단계입니다. 이 조사는 기초선 조사와 중간선 조사를 바탕으로 사업 목표가 얼마나 달성되었는지, 사업이 설정한 지표와 결과에 대해 평가합니다. 종료선 조사는 사업의 효과성, 효율성, 지속 가능성 등을 종합적으로 평가하며, 사업의 최종 결과와 성과를 정리하여 후속 조치 및 향후 개선 방안을 도출하는 데 중요한 역할을 합니다. 이 조사는 사업의 전체적인 성공을 평가하고, 향후 유사한 사업의 개선점을 제시하는 중요한 지표가 됩니다.
나가며
저번 글에 너무 많은 노력을 기울였다 보니 사실 이번 글에서는 더욱 힘을 빼고 적어야지 다짐했었습니다. 문제는 너무 하고 싶은 말이 많아서 내용이 길어지는 걸 알아채지도 못했습니다. 첫 번째 건축공사 글을 보고 오시고 지금 이 글을 보러 오신 분들이라면, 대단하다고 말씀드리고 싶습니다. 뭐가 이렇게 말이 많았나 싶을 정도로 내용이 길고, 지루했을 듯싶습니다. 다만, 농업토목과 농촌지도 사업을 관리하는 누군가에게는 도움이 되는 예시로서 다가가길 기대합니다.
또한, 최근 들어 등장하고 있는 MEAL(Monitoring, Evaluation, Accountability, and Learning)에 영감을 받아 작성하였습니다. 사실 이 이니셔티브의 핵심은 환류인 Learning에 있다고 봅니다. 전문가님들이 각각의 가지고 계신 경험과 모자란 제 글을 기반으로 좀 더 나은 프로젝트와 프로그램을 구상하길 바랍니다. 각자의 경험을 공유하며 좀 더 성공적인 프로젝트와 프로그램을 진행하는 그런 세상이 오길 바라면서 이번 글을 마무리합니다.
늘 고생하며 함께해 주신 저희 PM님과 현지 직원분들께 감사함을 전달합니다. 그리고 이 사업에 다양한 방식으로 참여하고 있는 이해관계자 분들의 노고에 감사함을 전합니다. 마지막으로, 긴 글 읽어주시는 많은 분들께도 감사의 뜻을 전달합니다. 언제나 그렇듯이 글에 대한 피드백 혹은 질문은 환영이며, 다음에는 저희 사업단의 세 번째 활동인 초청 연수 소개로 찾아뵙겠습니다.