스페인 경제의 족쇄, 공공부채
유로존 경제위기의 후유증, 스페인의 공공부채
2000년대 들어 줄곧 호황을 누리던 스페인 경제는 2000년대 말 글로벌 금융위기와 함께 부동산 버블이 붕괴되면서 급격히 무너진다. 2010년대 초반 유로존 위기의 중심에 섰던 2012년 스페인은 유럽안정화기구(ESM)로부터 받은 413억 유로의 구제금융을 발판으로 대대적인 금융권 개혁 및 경제 구조조정을 단행하였다. 그 결과 스페인은 구제금융을 받은 지 1년 반만인 2013.12월 구제금융 관리체제에서 벗어났는데 당시 클라우스 레글링(Klaus Regling) 유로안정화기구 총재는 스페인을 구제금융 관리체제 조기졸업의 성공적인 사례로 평가한 바 있다. 스페인 경제는 2014년부터 플러스(+) 성장세로 전환한 이후 수년간 EU 평균 2배에 달하는 견고한 회복세로 EU 전체 경제성장을 주도하였다.
스페인 경제가 혹독한 구조조정을 통해 비교적 빠르게 위기를 탈출한 것은 사실이지만 유로존 경제위기를 계기로 재정건전성 악화라는 후유증을 떠안게 되었다. 경제위기를 극복하는 과정에서 재정적자와 공공부채가 급격히 증가하였다. 디른 지표의 개선에도 공공재정 지표는 제자리걸음을 지속하며 고착화되었고 스페인 경제의 발목을 잡는 아킬레스건이 되고 말았다. 2020년 들이닥친 코로나 19는 스페인 정부에 감당하기 어려운 수준의 재정부담을 가중시켰다. 한 때 100%를 넘어섰다 점진적인 하향세를 보이던 GDP 대비 공공부채 비율은 코로나 19가 들이닥친 2020년 한 해에만 20% p 가량 상승하면서 120%까지 치솟아 버렸다. 빚이 많으면 국가의 많은 자원을 미래를 위한 투자가 아닌 빚 상환에 할애해야 하고, 금리변동과 같은 대외 변수 변화에 취약할 수밖에 없다. 스페인 경제를 짓누르고 있는 공공부채 현황과 극복 방안에 대해 살펴보고자 한다.
출처:유로스탯(Eurostat)1970년대 민주화 이후 스페인 공공부채 변화 추이
1975년 프랑코 총통 사망 이후 민주화가 시작될 당시만 해도 스페인은 공공부채를 거의 가지고 있지 않았다. 이후 80년대 들어 석유파동으로 인한 경제위기 및 대대적인 사회 인프라 구축 투자 등의 요인으로 정부 부채가 쌓이기 시작하면서 1996년 GDP 대비 공공부채 비율은 65%까지 늘어나게 된다. 유로화 도입 이후 2000년대 들어 호황기를 맞으면서 2008년 글로벌 금융위기가 전까지 스페인의 공공부채 비율은 40%가 채 되지 않았다. 이후 2010년대 초반 유로존 경제위기 당시 경기부양을 위한 엄청난 자금이 소모되면서 GDP 대비 공공부채 비율이 수년 만에 50% p 가량 급상승하며 2014년 1세기 만에 100%에 육박하기에 이른다.
채무 상환은 흑자재정을 통해 가능한데 스페인은 지출구조 관리에 실패하며 2008년 이후 지속적인 재정적자를 기록하고 있다. EU의 안정·성장협약은 역내 건전 재정 유지와 재정 정책 공조를 위해 각 회원국의 재정적자와 국가부채를 각각 GDP의 3% 이하, 60% 이하로 유지하도록 규정하고 있는데 스페인은 2008년부터 2017년까지 3% 이상의 재정적자를 기록하다 2018년 2.5%를 기록하며 EU의 관리체제를 벗어났다. 2018년 집권한 페드로 산체스(Pedro Sánchez) 정권이 확장적 재정정책을 펼치면서 재정적자는 다시 늘어나는 추세로 전환하였고 2020년 코로나 19로 대규모 정부지출이 불가피해지면서 GDP 대비 재정적자 규모는 10%까지 다시 급증하고 말았다.
출처: 스페인 재무부 
출처: 스페인중앙은행(BDE)재정적자는 크게 중앙정부부문, 자치주부문, 행정기관부문, 사회보장재정부문 등으로 분류되는데 최근 주목할만한 사항은 인구 고령화의 가속화로 사회보장부 문의 적자 비중이 계속해서 커지고 있다는 점이다. 인구 고령화가 가속화됨에 따라 사회보장부 문의 재정압박은 갈수록 커질 것으로 예상된다.
들어오는 세금보다 나가는 지출이 많게 되면 또다시 빚을 져야한다. 따라서, 스페인 정부가 공공부채를 줄이기 위해서는 더 이상의 지금의 적자 구조를 개선하는 것이 급선무이다.
스페인 공공재정의 구조적 취약성
스페인의 재정관리 실패 이면에는 다음과 같은 원인들이 있다.
1. 영세한 산업구조와 낮은 임금
유로존 경제위기 당시 스페인은 근로자들의 임금을 조정하면서 해고를 억제하였다. 그 결과 스페인산 수출품에 가격 경쟁력이 생기면서 수출이 신장되었고 대외 부문의 경제성장 기여도도 상승하는 모습을 보였다. 스페인 경제가 내수에 전적으로 의존하고 있던 점을 감안할 때 이는 고무적인 현상이었다. 그러나 세수의 원천이 되는 국민들의 기본 급여수준이 낮아지면서 걷을 수 있는 절대적인 세수 기반도 약해질 수밖에 없었다. 스페인의 급여수준은 다른 유럽 선진국에 비하여 크게 낮다. 일각에서는 스페인을 유럽 선진국 타이틀에 제 3세계 수준의 월급을 주는 나라라고 비꼬는 이들도 있다.
출처: 유로스탯(Eurostat)왜 높은 급여를 주기 어려울까? 기본적인 이유는 스페인 경제의 영세한 산업구조 때문이다. 한 때 30%에 달하던 제조산업의 비중은 2020년 절반 수준인 16%까지 줄어들었다. 스페인의 전체 GDP에서 관광, 호텔업, 요식업, 부동산, 건설업이 40% 이상을 차지하고 있다. 이들 산업들은 부가가치가 높지 않아 급여수준이 낮은 노동집약적 산업으로 위기가 닥칠 경우 인건비 절약을 위해 대규모 해고가 일어나는 분야들이다. 해고가 일어나면 세금 낼 인원은 줄어드는데 정부의 실업급여 지급 부담은 늘어나 재정구조 악화를 부추긴다.
2. 비효율적 조세제도
EU 집행위의 발표에 따르면 코로나 19로 GDP가 급감하기 전인 2019년 기준 스페인의 GDP 대비 세부담률(사회보장세 포함)은 35.4%로 EU 평균 41.1% 보다 약 6% p 가량 낮았다. 복지국가를 표방하는 스페인의 조세부담률은 프랑스, 북유럽이 아닌 미국, 아일랜드에 오히려 가까웠다. 스페인 내 다수의 전문가들은 이를 근거로 증세를 주장한다. 그러나 스페인 내 부가세(IVA), 근로소득세(IRPF), 사회보장세(고용주 부담) 등 주요 세금들의 명목 세율은 EU 평균 수준으로 결코 낮지 않다. 그렇다면 왜 세금이 작게 걷힐까? 실제 각종 면세・감세 명목으로 세는 돈이 많기 때문이다.
출처: 유로스탯(Eurostat)우선 전체 세수의 약 40%를 차지하는 근로소득세(IRPF) 부문에서 EU의 다른 국가들과 가장 큰 차이를 보이고 있다. GDP 대비 근로소득세 비중이 EU 평균과 약 2% p 차이가 난다. 스페인 근로소득세(IRPF)의 최고 세율은 47%로 낮은 편이 아니지만 상당수의 저소득 근로자들은 세금을 거의 내지 않고 있다. 일정 소득 이상을 가진 자들에 세부담이 편중된 구조를 가지고 있다.
부가세(IVA)의 경우 스페인 내 일반 부가세율은 21%로 EU 평균 21.6%와 거의 동일한 수준이지만 실제로는 재화와 서비스 성격에 따라 경감세율(10%)과 초경감세율(4%)이 폭넓게 적용되면서 실효세율은 유로존 평균 대비 3% p 가량 낮다. 2021.9월 유럽의회가 발표한 '부가세 격차, 경감세율 적용이 소비자와 기업에 미치는 영향(Brecha del IVA, reducción tipos de IVA y su impacto en los costes de cumplimiento para las empresas y en los consumidores)' 보고서는 스페인 부가세 제도가 EU 내에서 사이프러스 다음으로 비효율적이라고 지적하였다. 전체 부가세 과세표준 가운데 절반도 안되는 47%만 일반 세율을 적용받고 있는 것으로 조사되었다. 보고서는 품목별로 복잡하고 광범위하게 경감세율을 적용을 줄이는 대신 현재보다 낮은 일반 세율을 폭넓게 적용하는 것이 세수확보에 훨씬 효과적이라고 결론지었다.
법인세, 사회보장세도 마찬가지다. 법정 세율만 높고 제대로 세금 유입이 이뤄지지 않는 것은 불합리하다. 국가가 제공하는 각종 환급, 공제 등의 세금혜택이 기대한 성과를 보이지 않을 경우 더욱 그렇다. 더군다나 높은 세율은 외국인 투자 및 우수해외인재 유치를 저해하는 요인으로 꼽히기 때문에 자본 유치가 필요한 스페인에게는 불리하게 작용한다.
스페인 중앙은행(BDE)은 스페인이 GDP대비 세부담률을 유로존 평균 수준으로 끌어올리길 원한다면 세율을 올리는 것이 아니라 각종 공제항목들의 실효성을 검토하고 이들부터 정리할 것을 권고하였다.
3. 비대해진 공공분야
스페인에서 그동안 경제위기에 상관없이 꾸준히 고용이 늘어난 한 분야가 있는데 바로 공공분야이다. 2020년 기준 스페인의 공무원 수는 대략 320만 명이다. 참고로 1976년 최초의 민선총리인 아돌포 수아레즈(Adolfo Suárez)가 집권할 당시 스페인의 공무원 수는 150만명에 불과했다. 이마저도 이전 군부 독재정권의 영향으로 대부분이 군인, 민경대, 경찰이었다. 170만명에 달하는 지방공무원은 아예 존재하지 않았다. 40년 지난 지금 로보트, 디지털화로 인하여 많은 행정처리의 전산화가 가능해 졌음에도 공무원은 2배 가까이 늘었다. 스페인 통계청(INE) 발표에 따르면 2020년 전체 급여근로자들 중 공공부문 근로자 비중은 20.5%였다.
출처: 스페인통계청(INE)2020년 1분기 기준 전체 국민 대비 민간 분야 종사 비율은 33% 이다. 이는 곧 33%의 민간 근로자들이 버는 돈으로 나머지 67%의 국민들을 먹여 살려야 한다는 이야기이다. 나머지 67%에는 300만명 이상의 공무원, 300만명 이상의 실업자, 900만명의 연금수령자, 1,000만명의 학생, 500만명의 무직 가계 구성원 등이 포함되어 있다.
민간 부문 근로자 비율이 낮을 뿐만 아니라 민간 분야 근로자 1,550만명 중 3분의 1은 월 급여가 1,000 유로 내외인 열악한 월급쟁이들이다. 각종 공제 등으로 세금이 '0'인 인원을 제외하고 실제 정부에 제대로 세금을 낼 수 있는 중산층 이상의 인원은 730만명에 불과하다. 애초 벌어들이는 돈이 작기 때문에 소비여력도 크지 않아 부가세(IVA)도 많이 못 걷힌다. 공무원들의 월급도 결국엔 민간분야 근로자들에게서 이전된 것이다. 애초에 새로운 부를 창출하고 이에 따른 세금을 낼 수 있는 민간부문의 비중이 작은 점이 문제이다.
4. 부실한 R&D
경제가 크게 성장하면 지출을 하면서도 빚을 갚아나갈 수 있다. 그러기 위해서는 국가차원에서 고부가가치 산업 육성을 위한 R&D 투자가 요구된다. 스페인의 민간부문은 영세한 기업구조 때문에 전체적인 R&D 역량이 미흡하다. 따라서, 공공부문이 적극적인 R&D에 나서야 할 형편인데 2008년 이후 2020년까지 스페인 공공부문의 R&D 투자는 재정압박으로 70% 가량 위축되었다. 스페인 내 일부 전문가들은 이전지출 성격의 사회복지 서비스보다는 장기적인 관점에서 R&D 투자에 집중해야 한다면서 대한민국을 모범사례로 뽑기도 한다. 참고로 우리의 2019년 GDP 대비 R&D 투자 비용은 4.64%로 OECD 국가들 가운데 이스라엘(4.94%)에 이어 2위이다. 우리나라도 1990년대 후반 IMF 경제위기를 겪은 바 있지만 R&D 투자가 줄어든 해는 1998년이 유일했을 정도로 R&D 투자에는 고삐를 늦추지 않았고 이는 대한민국을 탄탄한 IT, 제조업 기반을 갖춘 경제강국으로 변모시킨 주요 원동력 중 하나였다.
출처: 유로스탯(Eurostat)공공재정 정상화를 위한 대안은?
재정적자와 공공부채를 줄이기 위한 해답은 간단하다. 세금을 많이 걷어 들이거나 지출을 줄이면 된다. 재정 수입보다 지출이 상회하는 구조를 뒤집기 위한 대책에는 어떤 것들이 있을까?
1. 무엇보다 성장이 절실
성장은 그 어떤 제도개혁 보다 단순하면서도 확실한 해결책이다. 지금 그나마 다행인 점은 공공부채가 계속해서 늘어 남에도 금리가 매우 낮은 상태로 유지되고 있다는 사실이다. 극도로 낮은 이자율보다 높은 경제성장률을 달성하면 부채를 줄이기 훨씬 수월해진다. 2013년 이후 절대적인 부책액은 증가하였지만, 이자비용은 점차 낮아지고 있다. 그럼에도 GDP의 2% 이상을 이자비용으로 부담하고 있기 때문에 금리가 오르기 전에 근본적인 체질 개선이 이뤄져야 한다. 유럽 중앙은행(BCE)이 코로나 19 위기 극복을 위해 마련한 경제회복 기금을 이탈리아와 스페인에 가장 많이 지원하기로 하면서 스페인에게는 또 한 번 회생의 기회를 주었다. 총 1,400억 유로의 경제회복 기금 중 700억 유로는 상환의무가 없는 보조금이다. 최대한의 성장을 이끌어 내는 방향으로 신중한 투자가 요구된다.
필요에 따라 증세도 검토할 수 있겠지만 일단은 경제성장으로 전체적인 부를 키우는 것이 중요하다. 많이 벌면 세율을 높이지 않더라도 더 많이 걷을 수 있다. 스페인경제학자협회(Consejo General de Economistas)의 '2021 조세제도 현황(Panorama de la Fiscalidad Autonómica y Foral 2021)' 보고서에 따르면 마드리드 거주자들의 1인당 소득세(IRPF)를 부담액은 연 3,280유로로 전체 세전소득 대비 16.72%에 달했다. 반면, 제3도 시인 발렌시아의 거주자들의 1인당 소득세 부담액은 1,513유로로 마드리드 시민의 절반보다 작았으며 전체 세전소득 대비로는 10.82% 수준이었다. 얼핏 보기에는 발렌시아의 세부담이 낮기 때문에 세율을 올려야 할 것처럼 보이지만 실제 근로소득 세율은 발렌시아가 마드리드보다 이미 높다. 소득세 유입에서 이런 차이를 보이는 이유는 마드리드의 1인당 소득이 발렌시아에 비해 29% 정도 더 높기 때문이다. 결론적으로 스페인 경제가 크게 성장하여 여타 선진국과의 1인당 소득격차가 줄어든다면 세율을 올리지 않고도 세입을 크게 확충할 수 있게 된다.
2. 공공부문: 인력은 줄이고, R&D 투자는 늘리고
디지털화를 통해 공무원 인력을 줄이는 대신 공공투자를 확대에 민간 분야에서 새로운 부가가치가 창출되도록 유도할 수 있다. CEU 산 파블로 대학의 미겔 코르도바(Miguel Córboda) 경제학 교수는 320만명의 공무원을 250만명 수준으로 줄일 경우 총 120억 유로를 절감할 수 있을 것으로 추정한다. 2020년 기준 전체 공무원 가운데 60% 가량이 50세 이상인데 매년 12.5만명씩 은퇴하면 6년 후 70만명이 된다. 충원에 필요한 인건비를 공공투자로 전환할 경우 민간 분야의 4차 산업 기업에서 새로운 양질의 일자리를 만들어 낼 수 있다. 또한, 이들 기업이 일정 규모와 수익성을 갖추게 되면 IPO를 통해 자본시장에 편입하여 대기업으로 성장해 나갈 수 있다. 양질의 일자리를 창출하고 세금을 많이 내는 곳은 결국 대기업이다.
3. 조세제도 현대화
스페인이 추구하는 복지국가를 실현하기 위해서는 지금보다 GDP 대비 조세부담률이 올라가야 한다. 이는 앞서 지적한 조세 제도의 비효율성을 제거함으로써 적지 않은 효과를 누릴 수 있다. 복잡한 세제 혜택을 단순화하고 국민 개세주의에 입각하여 세원을 넓히는 것이 공정성과 세수 안정화 측면에서 바람직하다. 다만, 저소득층에 대한 증세는 엄청난 정치적 부담을 감수해야 하기에 쉽게 결정할 수 있는 사항은 아니다. 이와 더불어 적자 재정구조를 뒤집으려면 결국 중산층에 대한 어느 정도의 증세도 불가피할 것으로 예상된다. 증세에 대한 역효과를 피하기 위해 자본소득에 대한 과세를 강화하는 방안을 선택할 수 있으나 세부담이 낮은 국가로 자본의 이전이 일어날 수 있다는 점도 염두해 두어야 한다.
친환경•디지털 시대에 맞춰 디지털세, 환경세와 같은 새로운 세원도 주목을 받고 있다. 스페인은 글로벌 IT기업들의 ①온라인 광고 ②온라인 중개서비스 ③사용자 데이터 판매 수익 등에 대한 디지털세 부과에 적극적이며 조속한 국제적 표준마련을 위해 협력하고 있다. 비중은 크지 않지만 친환경 시대를 맞아 환경오염에 부과되는 환경세도 점차 강화될 것으로 예상된다.
4. 지출 효율 극대화
지출이 제대로 잘 이뤄지고 있는지도 살펴봐야 한다. 현재의 지출구조가 완벽하다고 절대 말할 수 없다. 개선점들이 분명 발견될 것이다. 세금은 주인 없는 돈이 아니라 납세자의 돈이다. 납세자 본인보다 공익을 위해 더욱 유용하게 쓰여야 세금 징수의 명분이 생긴다. 세계은행이 발표하는 정부부문 효율성 지표에서 스페인은 북유럽 국가들에 비해 낮은 순위를 기록하고 있다. 각종 여론조사를 분석해 보면 본인이 내는 세금에 비해 충분한 복지 혜택을 누리고 있지 못하고 있다는 인식이 팽배하다. 호세 모이세 마르틴 카레테로(José Moisé Martín Carretero) 까밀로 호세 셀라 대학 경제학과 교수는 스페인 정부가 효과가 미미한 저가형 공공정책들만 남발하고 있다면서 제대로 준비되고 검증되지 않은 저가형 정책들은 결국 값비싼 사회적 댓가를 치르게 될 것이라고 경고하였다. 주요 경제연구기관인 스페인독립회계위원회(Airef) 역시 취업지원, 의약품 구매지원 등 당장 손봐야 될 공공정책들이 상당수 있는 것으로 보고 있다.
이미 높은 수준의 부채를 짐을 떠안고 있는 스페인은 예산 운용 실책의 허용 범위가 좁다. 집행 효율성을 극대화 해야 공공부채를 탕감하기 위한 추가 여력을 확보할 수 있다.
장기적 안목으로 풀어야 할 숙제
국가의 빚은 국민 모두가 갚아나가야 한다. 스페인이 겪고 있는 공공부채 문제는 2~3년에 해결될 사안이 아니다. 적어도 2~3정권에 걸친 중장기적인 계획이 필요하다. 빚은 노예의 사슬과 같다는 말이 있다. 국가에 빚이 없으면 국민의 삶은 훨씬 더 자유로울 수 있다. 다음 세대에 빚이 아닌 희망의 빛을 넘겨주기 위해서는 국민 모두가 어느 정도의 희생도 감수할 수 있어야 할 것이다. 공공부채 문제는 스페인 국민들의 단합과 문제해결능력을 시험할 것이다.
