선관위, 선거범죄 조사 권한
장소출입권, 질문 및 조사권, 자료제출요구권에 관하여
작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.
공직선거법 제272조의2는 선거범죄 조사와 관련하여 다음과 같이 명시적으로 규정하고 있다.
"각급 선거관리위원회(읍ㆍ면ㆍ동선거관리위원회 제외) 위원ㆍ직원은 선거범죄에 관하여 그 범죄의 혐의가 있다고 인정되거나, 후보자(경선후보자 포함)ㆍ예비후보자ㆍ선거사무장ㆍ선거연락소장 또는 선거사무원이 제기한 그 범죄의 혐의가 있다는 소명이 이유 있다고 인정되는 경우 또는 현행범의 신고를 받은 경우에는 그 장소에 출입하여 관계인에 대하여 질문ㆍ조사를 하거나 관련서류 기타 조사에 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있다."
특히, 해당 조항의 제1항은 선거범죄의 효과적인 조사 및 단속을 위하여 선거관리위원회 위원 및 직원의 장소출입권, 질문 및 조사권, 자료제출요구권의 법적근거 및 그 행사방법 등을 정하고 있다.
해당 규정은 1997년 11월 14일 공직선거법 개정으로 일부 선거범죄에 대해 최초로 도입되었고, 2004년 3월 12일 법 개정을 통해 모든 선거범죄에 대한 증거물품 수거권과 출석 및 동행요구권이 인정되었다. 헌법재판소는 선거관리위원회의 본질적 기능인 선거의 공정한 관리를 위한 실효성 확보수단으로써 선거범죄 조사권을 인정하고 있다고 보았다(헌법재판소 2019. 9. 26. 2016헌바381 결정).
선거관리위원회의 선거범죄 조사의 법적 성격은 수사기관의 수사와는 구분되는 행정상 즉시강제 또는 행정조사로 보는 것이 타당할 것이다.
장소출입권, 질문 및 조사권, 자료제출요구권과 관련한 주체 및 요건들은 다음과 같다.
1. 주체
- 읍면동 선거관리위원회를 제외한 각급 선거관리위원회 위원 및 직원이다.
2. 실체적 요건
ㄱ. 선거범죄에 관하여 그 범죄의 혐의가 있다고 인정되는 경우
- 여기서 "선거범죄"란 공직선거법 제16장 벌칙에 규정된 죄와 국민투표법 위반의 죄를 말한다. (공직선거법 제262조의2 제1항)
- "선거범죄의 혐의가 있다고 인정되는 경우"라 함은 수사개시 요건으로서의 범죄의 혐의에 준하여 객관적 혐의일 것을 요하지는 않으나 (상당한 이유가 있는) 구체적 사실에 근거하여야 한다. 이는 후보자 등의 범죄신고가 전제되지 않은 경우에도 선거관리위원회 위원 및 직원의 독자적인 판단에 의해서 권한이 발동될 수 있는 근거가 된다.
ㄴ. 후보자(경선후보자 포함)ㆍ예비후보자ㆍ선거사무장ㆍ선거연락소장 또는 선거사무원이 제기한 그 범죄의 혐의가 있다는 소명이 이유 있다고 인정되는 경우
- 후보자 등이 선거범죄의 혐의를 제기하는 때에는 그 범죄혐의에 관한 소명자료를 첨부하여 서면으로 하여야 하고, 각급 위원회 및 직원은 위 소명이 이유 있다고 인정되는 때에는 해당 범죄혐의사실을 조사하여 그에 상응하는 처분을 하고 그 처분결과를 소명서를 제출한 자에게 통지하여야 한다.
ㄷ. 현행범의 신고를 받은 경우
- 여기서 "현행범"이라 함은 형사소송법 제211조에 규정된 범죄의 실행 중이거나 실행즉후인 자 또는 준현행범을 말한다.
3. 절차적 요건
- 각급선거관리위원회위원ㆍ직원이 위 규정에 따라 장소에 출입하거나 질문ㆍ조사 ㆍ자료의 제출을 요구하는 경우에는 관계인에게 그 신분을 표시하는 증표를 제시하고 소속과 성명을 밝히고 그 목적과 이유를 설명하여야 한다. 이때 증표는 위원신분증 또는 공무원증으로 갈음할 수 있다.
- 만약 관계인이 해당 장소에 출입하고자 하는 선거관리위원회 위원 및 직원에게 증표제시를 요구하지 않았다거나, 해당 장소에 출입하고자 하는 사람이 선거관리위원회 위원 및 직원이라는 사실을 이미 알고 있다고 하더라도 이러한 절차적 요건은 준수되어야 한다.
4. 권한의 범위
ㄱ. 장소출입권
- 장소출입권은 관계인의 의사에 상관없이 그 의사에 반하여 장소에 진입할 수 있는 강제적인 공무집행으로서 영장주의의 예외에 해당한다.
- 다만, 관계인의 거부나 방해가 있을 경우 실력을 행사하여 강제로 출입할 수 있는지 여부에 관해서는 행정목적 달성을 위한 행정조사의 일환으로 보아 간접강제만이 가능하여 불가능하다고 보는 견해와 영장주의의 예외로서 관계인의 의사에 상관없이 출입할 수 있다고 보는 견해로 의견이 나뉜다. 다만, 강제출입이 가능하다고 보는 견해에 따르더라도 보충성의 원칙에 따라 필요최소한도에 그쳐야 한다는 조리상 한계에 기속 될 것이다.
ㄴ. 질문 및 조사권
- 질문 및 조사권은 범죄혐의를 명백히 하기 위하여 관계인에게 질문하거나 추궁할 수 있는 권한을 말한다. 이는 피조사자의 진술을 강제할 수 없는 헌법적 한계상 임의조사에 해당하므로 이에 불응하는 자에 대한 처벌규정도 두고 있지 않다. 헌법 제12조 제2항 후문은 "형사상 자기에게 불리한 진술을 강요당하지 아니한다"라고 규정하여 진술거부권을 국민의 기본권으로 보장하고 있다. 따라서 진술거부권을 침해하여 강요로 얻은 자백은 증거능력이 인정되지 아니한다.
- 이와 관련하여 같은 조 제7항은 진술거부권의 고지를 규정하고 있다. "각급선거관리위원회 위원ㆍ직원이 피조사자에 대하여 질문ㆍ조사를 하는 경우 질문ㆍ조사를 하기 전에 피조사자에게 진술을 거부할 수 있는 권리 및 변호인의 조력을 받을 권리가 있음을 알리고, 문답서에 이에 대한 답변을 기재하여야 한다."
- 질문 및 조사의 상대방이 되는 "관계인"이란 해당 혐의사실을 알거나 알고 있을 것으로 보이는 사람과 그 혐의사실과 관련된 자료를 소지한 사람을 모두 포함하고, 당해 혐의의 혐의자 본인이라고 하여 이에서 제외되는 것은 아니라고 대법원은 판시하고 있다(대법원 2001. 7. 13. 선고 2001도16 판결).
ㄷ. 자료제출요구권
- 반드시 해당 장소에 출입한 경우에 한하여 자료제출을 요구할 수 있는 것은 아니므로, 장소출입과 별개로 자료제출을 요구할 수 있다.
- 자료제출요구에 응하지 않는 경우에 실력행사를 통해 자료를 강제로 제출하도록 할 수 있는가에 대하여, 헌법재판소는 자료제출요구는 그 성질상 대상자의 자발적 협조를 전제로 할 뿐이고 물리적 강제력을 수반하지 아니하며 허위자료 제출 시 형사처벌을 함으로써 심리적, 간접적 강제수단을 통하여 조사권 행사의 실효성을 확보하는 행정조사의 성격을 가진다고 보았으며, 자료제출에 불응하는 경우 형사처벌이 가능하여 간접적으로 제출을 강제하고 있는 취지에 비추어볼 때 실력행사를 통해 자료를 강제적으로 획득하는 것은 실질상 수사기관의 강제처분인 압수에 해당하므로 허용되지 않는다고 보는 것이 타당한 것으로 보았다.
- 자료제출요구에 응하지 아니하거나 허위의 자료를 제출한 경우에 대해 공직선거법은 처벌조항을 두고 있다. 이와 관련하여 형사절차에서는 피의자 등이 수사기관에게 허위 진술을 하거나 허위 자료를 제출하더라도 적극적으로 증거를 조작하는 등 특별한 사정이 없는 한 형사처벌되지 않는다는 점에서 형사절차와 형평에 맞지 않고 부당하게 피조사자의 방어권을 제약하는 것이라는 의견도 존재한다.(이효진, "공직선거법상 자료제출요구권과 진술거부권의 관계", 법조 제73권 제2호)
이상으로 선관위, 선거범죄조사와 관련한 장소출입권, 질문 및 조사권, 자료제출요구권의 주체 및 요건 설명으로 마치겠다.
