지역균형 회복의 필요성
전세사기와 부동산 19
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Dec 16. 2024
현재 한국사회는 지나친 수도권 집중화로 인해 생존을 위한 지나친 경쟁 압력을 받고 있으며, 이로 인해 학생들의 교육에서부터 청년들의 주거 및 장년층의 일자리에 이르기까지 어느 한순간도 긴장의 끈을 놓지 못하고 있다. 이로 인한 생존의 불안은 부동산 자산 마련을 통한 노후 안정을 꾀할 목적으로 일상적인 부동산 투기를 조장하고 있으며, 이에 따른 청년들이 주거 불안은 지난 30년간 지속적으로 반복되고 있다. 그리하여 한국 사회의 모든 불안의 중심에는 지방소멸로 인한 청년들의 수도권 집중화가 그 원인으로 자리잡고 있다.
이제 어떻게 할 것인가? 개인의 노후불안을 해결하기 위한 부동산 투기를 보장하고, 한국 사회의 전반적인 저출생과 고령화를 방치할 것인가? 아니면 일자리와 교육에 대한 지역균형을 회복하여, 한국사회의 균형을 찾아갈 것인가? 균형이 무너지면, 한국 사회는 무너질 수 밖에 없다.
1. 지방소멸의 실태
서울, 수도권과 광역시가 아닌 지방에서는 인구가 급격하게 소멸하고 있다. 20세 이상 39세 이하의 가임 여성 인구를 65세 이상 고령 인구로 나눈, ‘소멸위험지수’를 기준으로 보면, 경상도의 산간마을인 봉화, 영양, 청송, 의성, 군위, 합천, 및 전라도의 신안, 고훙이 소멸 고위험 지역으로 확인되고 있으며, 광역적으로는 전남이 소멸위험 광역지역으로 확인되고 있다(2018년 8월 13일자 연합뉴스 기사 인용).
가. 이러한 지방 소멸 문제는 단순한 지방 소멸이 아닌, 고령화, 저출산 문제와 결부되어, 대한민국의 미래 전망까지 암울하게 하고 있다. 매일경제신문의 2019. 5. 20.자 뉴스에 따르면, 한국의 도시 중 전북 김제시와 경북 상주시의 평균 연령은 50세를 넘었으며, 전북 김제시의 2018년 출생아 수는 368명으로, 김제시에서는 하루에 1명의 아기가 탄생하고 있음을 확인할 수 있다.
나. 또한 블룸버그의 2019. 11. 18.자 Daniel Moss의 칼럼에 따르면, 서울대의 인구정책연구소의 조영태 교수의 의견을 인용하여, 한국은 2050년부터 1년에 60만 명씩 인구가 줄어드는 급격한 수축사회가 될 것이라고 예측하고 있다. 이와 관련하여 한국의 출산율은 2018년부터 여성 1인이 1명의 아이도 출산하지 않는 1 미만으로 축소되었고, 이러한 출산율은 선진국 협력기구인 OECD에서 가장 낮은 기록이며, 이에 반해 일본의 출산율은 1.43에 이른다. 한편 다니엘 모스는, 이에 대한 대안으로 한국에서 이민이 해결책의 일부이며, 실제로 한국에서 이민이 급격하게 증가하고 있다고 주장하고 있다.
2. 신행정수도건설 특별법의 제정 및 헌법재판소의 위헌 결정
가. 개 요
한편 노무현 대통령은 지방 쇠퇴 및 국토균형발전에 대한 대안으로 2002년 대통령 선거에서 행정수도 이전 공약을 제안하였고, 대통령에 당선된 후, 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법(이하 신행정수도 특별법이라 함)을 제정하여 시행하였으나, 헌법재판소에서는 2004년 10월 21일자로 신행정수도건설특별법에 대하여 위헌결정을 선고하였다. 당시 헌법재판소의 위헌 이유에 따르면, 서울은 관습헌법상 대한민국의 수도이며, 이러한 관습헌법을 개정하기 위해서는 법률이 아닌, 헌법상 헌법개정절차(국회의원 2/3 이상의 찬성, 국민투표 - 국민 과반수 투표, 투표자 과반수 찬성)의 절차를 거쳐야 한다는 것이었다. 이로 인해 노무현 정부의 행정수도 이전을 통한 국토균형발전 정책은 무위로 돌아갔으며, 문재인 대통령은 2018. 3. 26. 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 하는 내용을 포함하는 헌법 개정을 제안하였으나, 위 헌법개정안은 국회에서 심의조차 되지 못하고 폐기되었다.
나. 헌법재판소의 위헌 결정 주요 이유(헌재 2004. 10. 21. 2004헌마554ㆍ566)
1) 수도의 개념
일반적으로 한 나라의 수도는 국가권력의 핵심적 사항을 수행하는 국가기관들이 집중 소재하여 정치ㆍ행정의 중추적 기능을 실현하고 대외적으로 그 국가를 상징하는 곳을 의미한다.
헌법기관들 중에서 국민의 대표기관으로서 국민의 정치적 의사를 결정하는 국회와 행정을 통할하며 국가를 대표하는 대통령의 소재지가 어디인가 하는 것은 수도를 결정하는데 있어서 특히 결정적인 요소가 된다.
대통령은 국가원수로서 국가를 상징하고 정부의 수반으로서 국가운용의 최고 통치권자이며 의회는 주권자인 국민이 선출한 대표들로 구성된 대의기관으로서 오늘날의 간접민주주의 통치구조하에서 주권자의 의사를 대변하고 중요한 국가의사를 결정하는 중추적 역할을 담당하므로 이들 두 개의 국가기관은 국가권력의 중심에 있고 국가의 존재와 특성을 외부적으로 표현하는 중심이 되기 때문이다.
(...중략...)
7) 수도의 설정과 이전의 헌법적 의의
헌법기관의 소재지, 특히 국가를 대표하는 대통령과 민주주의적 통치원리에 핵심적 역할을 하는 의회의 소재지를 정하는 문제는 국가의 정체성(正體性)을 표현하는 실질적 헌법사항의 하나이다.
여기서 국가의 정체성이란 국가의 정서적 통일의 원천으로서 그 국민의 역사와 경험, 문화와 정치 및 경제, 그 권력구조나 정신적 상징 등이 종합적으로 표출됨으로써 형성되는 국가적 특성이라 할 수 있다.
수도를 설정하는 것 이외에도 국명(國名)을 정하는 것, 우리말을 국어(國語)로 하고 우리글을 한글로 하는 것, 영토를 획정하고 국가주권의 소재를 밝히는 것 등이 국가의 정체성에 관한 기본적 헌법사항이 된다고 할 것이다.
수도를 설정하거나 이전하는 것은 국회와 대통령 등 최고 헌법기관들의 위치를 설정하여 국가조직의 근간을 장소적으로 배치하는 것으로서, 국가생활에 관한 국민의 근본적 결단임과 동시에 국가를 구성하는 기반이 되는 핵심적 헌법사항에 속한다.
(...중략...)
9) ‘우리나라의 수도가 서울인 점’이 관습헌법으로 인정될 수 있는지 여부(적극)
서울이 우리나라의 수도인 것은 조선시대 이래 600여 년 간 우리나라의 국가생활에 관한 당연한 규범적 사실이 되어 왔으므로 우리나라의 국가생활에 있어서 전통적으로 형성되어있는 계속적 관행이라고 평가할 수 있고(계속성),
이러한 관행은 변함없이 오랜 기간 실효적으로 지속되어 중간에 깨어진 일이 없으며(항상성),
서울이 수도라는 사실은 우리나라의 국민이라면 개인적 견해 차이를 보일 수 없는 명확한 내용을 가진 것이며(명료성),
나아가 이러한 관행은 오랜 세월간 굳어져 와서 국민들의 승인과 폭넓은 컨센서스를 이미 얻어(국민적 합의) 국민이 실효성과 강제력을 가진다고 믿고 있는 국가생활의 기본사항이라고 할 것이다.
따라서 서울이 수도라는 점은 우리의 제정헌법이 있기 전부터 전통적으로 존재하여온 헌법적 관습이며 우리 헌법조항에서 명문으로 밝힌 것은 아니지만 자명하고 헌법에 전제된 규범으로서, 관습헌법으로 성립된 불문헌법에 해당한다.
3. 인구의 수도권 집중 실태
헌법재판소에서 2004. 10. 21.자로 신행정수도건설특별법에 대하여 위헌결정을 선고한 이후, 인구의 도시 집중 및 수도권 집중은 더욱 심화되었다. 이에 따라 수도권 인구는 2019년에 이르러 한국 인구의 50%를 돌파하였다. 국토연구원의 2004. 7. 13.자 보도자료인 “신행정수도건설의 추진방향”에 따르면, 아래와 같이 신행정수도건설의 필요성을 설명하고 있는데, 예상하였던 2023년보다 4년 빠른 2019년에 수도권 인구 비율 50%를 돌파하여 수도권 집중화가 심화되었음을 확인할 수 있다.
국토연구원의 2004. 7. 13.자 보도자료 “신행정수도건설의 추진방향”에서 인용4. 한국에서의 도시 집중 현상 추이(“한국 도시의 미래 : 도시간 격차를 중심으로 한 시론적 연구”, 2017. 국토지리학회지, 김준우, 안영진 발표자료 참조)
가. 수도권의 집중 현상 지속
현재 한국의 수도권은 서울, 경기, 인천을 하나로 묶어 표현되고 있으며, 버스와 지하철 등을 통해 경기, 인천지역에서 서울 지역으로 통근이 일상화되고 있다. 특히 최근 지구촌의 도시경쟁력이 중요시되면서, 서울의 세계도시로서의 기능 및 세계도시로서의 도시경쟁력 강화에 국가 및 서울시의 관심이 집중되고 있는 형편이다. 이와 관련하여 전남대 김준우, 안영진 교수는 2017년 국토학회지리지 발표자료를 통해, ① 삼성, 현대, 롯데 등 다국적기업의 본사 소재지가 서울에 존재하고, ② 서울이 연구개발로 대변되는 혁신중심지이며, ③ 서울이 전자상거래의 중심지이고, ④ 교육과 의료 등 일상적인 삶의 질에서 서울과 다른 지역의 격차가 현격하게 더 벌어지고 있다는 이유로 서울이 대도시를 넘어 세계도시로서 더욱 차별화될 것이라고 주장하고 있다.
나. 지역별 거점 도시 중심의 성장
한편 부산, 대구, 대전, 광주, 울산 광역시를 비롯하여, 인구 50만명이 넘는 경남 창원시, 충북 청주시, 전북 전주시, 제주도는 각 지역의 거점 도시로서, 특화된 지역경제기반 구축하고, 각 지방의 중심도시로서 성장하고 있다.
다. 지방 소도시의 소멸 위험 증대
그 밖에 전북 김제시와 경북 의성군과 같은 지방소도시는 지방소멸의 위험에 시달리며, 알아서 생존해야 하는 위기 상황에 처해 있다. 아래 표에서 보는 바와 같이 1945년 해방을 전후하여 한반도는 급격하게 도시로 집중되고 있다.
5. 지역 균형 회복 방안
2004년 10월 21일 헌법재판소의 신행정수도건설특별법 위헌 결정 이후, 한국의 수도권 집중은 더 이상 막을 수 없는 대세가 되었고, 2015년 이후로 인구의 수도권 집중은 급격히 심화되었으며, 그 무렵부터 한국의 출산율을 급격하게 하락하였고, 2019년 말 수도권의 인구는 50%를 돌파하였다. 지방에는 일자리가 없으니, 지방의 청년들은 가족을 떠나 서울에 올라와서 일자리를 구하게 되고, 퇴직 이후 노후 보장이 충분하지 않은 한국 사회에서는 노년으로 갈수록 노후 불안의 심각성을 인식하게 되며, 그와 같은 상황에서 노동 소득으로 높은 집값을 감당할 수 없는 사람들은 서울의 부동산 투자에 눈독을 들이게 된다.
이렇게 극단화된 수도권 집중은 서울 지역의 재건축과 주택 투기를 불러오고, 한국의 교육현장은 서울에서 살아남기 위한 극단적 경쟁이 일상회되고 있고, 그러한 극단적 경쟁은 다시 서울 집중과 지방 소멸로 현실화되고 있다. 이렇게 극단적인 상황에서 한국 사회가 현재의 위기를 극복하기 위해서는 무너진 지역 균형을 회복해야 하지 않을까? 서울만 살겠다는 생각으로는 그들의 땅값만 올릴 수 있을 분, 한국 사회를 살릴 수는 없다.
가. 수도권 집중 방식(부동산 약탈 국가, 강준만에서 인용)
첫째, 가장 중요한 교육정책과 일자리 정책을 비롯한 주요 정책을 통해 서울로 인구가 몰리게 한다.
둘째, 서울 인구 집중으로 인한 주거 문제 해결이라는 핑계를 내세워 서울 주변에 신도시를 건설한다.
셋째, 신도시 건설이 불러온 교통난 해결이라는 핑계를 내세워 수도권 교통 시설에 국부를 탕진한다.
이 사기극은 수도권 인구 집중을 가속화하며, 수도권 신도시・교통시설 건설은 끝없이 반복된다.
나. 지역 균형 회복 방안
1) 지방의 일자리와 혁신적인 교육 지원을 통해 지방의 인력과 일자리를 지킬 필요성
지식기반사회에서 경쟁력의 요체는 얼마나 신속하고 안정적으로 혁신을 창출하느냐에 달려있다. 이를 위해서는 지속적으로 연구 개발할 수 있는 능력이 중요해지며, 지역 경제의 성공 여부는 바로 교육과 연구 능력이기에, 지방 대학교에 더 많은 혁신적인 교육지원이 필요하다.
2) 행정 수도 이전을 포함한 공공기관 지방 이전 필요
2004년 헌법재판소 위헌결정으로 인해 행정수도 이전이 좌절된 후, 2019년에 공공기관 지방 이전사업까지 모두 마무리된 후, 한국 사회는 서울 중심의 극단적인 경쟁사회에서 허우적거리고 있다. 헌법재판관들이 막아놓은 지역균형의 물줄기를 제7공화국 헌법을 통해 다시 흘려보내고, 공공기관 지방 이전 사업도 재개할 필요가 있다. 기성세대는 극단적인 경쟁사회의 승리자인 것처럼 느껴질지 모르나, 그 자녀들이 한국의 극단적인 경쟁사회에서 정신질환으로 아파하고 있음을 깨달아야 한다.
3) 국회 양원제 시행 방안
가) 헌법재판소의 대못
헌법재판소는 국회의원 선거구 획정시, 도시와 농촌의 인구 비율은 2:1로 제한해야 한다고 판단하였으나(2014. 11.30. 2012헌마192 등), 이에 따라 인구가 많은 도시지역을 대표하는 국회의원수는 증가하고, 지방을 대표하는 국회의원수는 지속 감소중이며, 이로 인해 수도권 집중은 더욱 가속화되고 있다. 국회의원 선거구 획정시, 도시와 농촌의 인구 비율은 2:1로 제한해야 한다는 헌법재판소의 논리를 국민의 대표기관인 국회의 입법으로 새롭게 개선하여야 한다.
