공유숙박규제샌드박스의 현실, 성과그리고 희망
조산구위홈 CEO (사)한국공유경제협회장-2022년 법제연구원 겨울호
서론
공유경제는 시민 중심의 미래 혁신 경제로 주목받고 있다. 공유숙박은 대표적인 공유경제의 대표적인 분야다. 글로벌 선도기업인 에어비앤비의 가치가 한때 100년 전통의 세계 최고의 5개 호텔 체인의 전체 가치보다도 세계 최대 여행예약 기업 2개의 합한 가치보다 높았다. 공유숙박이 그만큼 잠재력이 크고 와해적이기 때문이다. 구글이 여행 서비스에서 즐길 거리, 호텔, 비행기에 이어 공유숙박을 네 번째 메뉴로 추가한 것도 공유숙박의 수요 증가와 그 중요성을 확인한 것이다.
관련 제도는 「관광진흥법」 상 '외국인관광 도시민박업'이다. 외국인 게스트만 머물 수 있어 내국인의 숙박은 불법이다. 내국인은 공유숙박을 할 수 없는 매우 예외적인 제도다. 한국의 공유숙박은 제도권 밖에서 기형적으로 급성장해 왔다. 에어비앤비라는 단일 글로벌 플랫폼이 한국 제도의 후진성을 들어 준수하지 않고 있다. 국내 플랫폼은 규제로 시장진출도 시도하지 못하는 상황에서 에어비앤비는 국내 시장을 95% 이상 독점하고 있다.
정부는 공유숙박의 제도화를 위한 노력으로 2019년 11월 위홈을 규제샌드박스 실증특례 지정했다. 위홈은 2020년 7월부터 실증특례에 따라 서울지역 중심으로 내외국 모두를 대상으로 합법적인 공유숙박 서비스를 제공하고 있다. 본 고에서는 위홈의 대표로서 공유숙박 현장 경험과 실증특례의 현황을 짚어보고 개선점을 제안한다.
공유숙박 규제샌드박스 실증특례
공유숙박실증특례 공유숙박의 인기와 영향력이 커지는 상황에서 관련법 개정과 지역 특별법 등을 통해 제도적 활성화를 위한 노력이 정부와 국회 차원에서 여러 번이고 시도되었다. 10여 년 동안 공유숙박 관련 법안은 한 줄도 개정되지 않았고 코로나 이전까지는 제도권 밖에서 급속도로 성장했다.
1. 공유숙박 등록 현황 및 시장 규모
공유숙박 관련 법인 외국인관광도시민박업(외도민업)의 등록과 운영 조건이 까다로워 2012년 시행 이후 2022년 9월 말 현재 누적 등록 호스트 수는 5,754명이고 휴폐업을 뺀 수치는 1,972명이다. 공유숙박의 현실과는 큰 괴리가 있다. 공유숙박 통계 사이트인 Airdna의 자료에 따르면 2019년 말에서 2020년 초 코로나 이전에 서울에만 에어비앤비의 객실 수가 22,600객실이었다. 2021년 초 서울의 관광호텔 객실 수 6만 8백 개 객실 대비 37% 수준으로 서울관광에 있어서 공유숙박이 차지하는 비중은 매우 높다. 그런데, 외도민업 호스트 수와 에어비앤비 객실 수를 대비해보면 미등록 숙소가 다수라는 것을 알 수 있다. 정부와 서울시의 요청에도 에어비앤비는 가장 기본적인 데이터도 제공하지 않기 때문에 데이터도 Airdna에 제공하는 정보와 위홈의 자체 분석을 통해 파악한 내용이다. 그림에서 볼 수 있듯이 에어비앤비의 서울 숙소와 합법 공유숙박 및 실증특례 호스트의 수치상 차이는 매우 크다.
2. 규제샌드박스 추진
외도민업의 가장 큰 장애 요소는 내국 숙박은 불법이라는 것과 등록과 운영조건이 까다롭다는 것이다. 매번 법 개정이 좌절되는 과정에서 ICT규제샌드박스 제도가 마련되었다. 위홈은 2019년 초에 정보통신산업진흥원의 ICT규제샌드박스 운영팀의 권유로 공유숙박 실증특례를 신청했다. 위홈은 330여 개의 서울지하철 역별 평균 30명, 전체 1만 명 호스트를 대상으로 제한적인 조건으로 실증특례 사업계획서를 제출하였다. 최종 실증특례는 호스트는 4천 명, 지역은 지하철 1km 내, 내외국인 숙박 일은 180일, 호스트가 거주하는 주택으로 한정되는 조건으로 결정되었다. 규제샌드박스 제도는 현재 규제제도에서 혁신의 숨통과 같다.
에어비앤비가 아무런 규제나 제약이 없이 시장을 절대적으로 독점하는 상황에서 신생 스타트업인 위홈이 제시된 조건으로 사업을 추진하는 것은 무모했다. 플랫폼 사업에서 절대 강자가 있는 분야에 후발 주자가 나서는 것 자체가 위험이고 상대는 오히려 한국의 규제에 자유롭게 사업을 진행 중이었다. 하지만, 정부의 규제샌드박스 기업을 선정해서 공유숙박을 제도적으로 추진할 것이라는 당연한 믿음으로 사업을 개시하였다.
2020년 초 서비스 개시를 준비하는 과정에서 코로나 사태가 발생했다. 위홈은 국내외 여행이 거의 마비된 상황에서 서비스 개시 시점을 미루고자 했다. 외도민업 호스트는 외국인 게스트 예약이 없는 상황에서 내국인 숙박은 불법이라 영업을 지속할 수 없었다. 외도민업호스트의 합법적인 내국인 숙박이 가능한 공유숙박 실증특례를 사업의 유 분리로 미룰 수가 없었다. 위홈은 당초 계획보다도 3개월 앞당겨 4월 초 서비스 개시를 위한 현장점검을 성공적으로 마쳤다. 그러나, 공유숙박 호스트들을 위한 상해보험 가입 문제로 2020년 7월 15일에야 내외국인 모두 합법이 서비스를 개시할 수 있었다.
3. 코로나 상황에서 공유숙박 실증특례 성과
2020년 10월경부터 코로나 환자가 급증하고 자가격리가 실시되면서 자가격리숙소 예약이 늘어나기 시작하였다. 호텔이나 모텔 등은 다중시설로 자가격리숙소로는 금지되었다. 공유숙박 실증특례 숙소는 합법이고 독채예약도 가능하기 때문에 자가격리숙소로 이용할 수 있게 방침이 정해졌다. 위홈이 질병관리청과 문체부 및 서울시 등과의 협력 결과였다. 규제샌드박스 실증특례로 공유숙박을 통한 합법적이고 안전한 자가격리숙소 제공으로 팬데믹이란 사회재난 상황에서 사회적 문제 해결에 기여했다. 위홈은 자가격리 대상자가 급증 상황에서 자가격리가 가능한 숙소를 선별하고 철저한 지침 준수와 방역이 되도록 하였다. 특히, 가족 단위의 자가격리에는 공유숙박 독채만 가능해서 인기였다. 자가격리가 완화된 이후에는 공유숙박 독채는 경증확진자 숙소로 이용되고 있다. 코로나 상황에서 자가격리숙소 운영은 어려움에 부닥친 호스트들의 소득 창출에 도움을 줄 수 있었다. 호스트들의 적극적인 참여와 서울시 자치구와 보건소의 적극적인 협력으로 가능했다.
위홈은 서비스 개시 이래 550명의 합법적인 호스트를 모집했고, 누적 거래액 100억 원, 누적 박수 10만 박, 누적 게스트 2만 명의 실적을 달성했다. 공유숙박을 통한 자가격리 숙소 제공과 함께 질병관리청의 지침에 벗어난 불법 자가격리의 위험 상황을 알리고 지침 조정에 기여했다. 정부의 도시민박 또는 공유숙박 제도화를 위한 노력에 적극 동참해서 실증특례 데이터를 공유하고 발전적 제안을 하고 있다. 위홈의 2년여간 정부 정책에 따른 사업추진과 실적으로 공유숙박 실증특례는 2024년까지 연장되었고 지역도 서울지하철 1호선~9호선 1km 내에서 서울시로 조정되었다. 규제샌드박스 실증특례제도의 개정으로 2024년 이후까지 제도화가 미뤄질 경우 임시허가로 지속적인 사업이 가능하게 되었다.
4. 관광분야에서의 한류 K-STAY SEOUL
코로나 이후 한국을 찾는 여행객이 이전보다 최대 2배 이상 증가할 것으로 기대하고 있다. 한류로 인한 외래관광객 유치는 대한민국이 관광대국으로 발돋움할 수 있는 좋은 기회이다. 숙소 부족 문제로 외래 관광객이 발길을 돌려서는 안 된다. 합법적이고 빠르게 숙소 부족 문제 해결의 열쇠가 공유숙박 실증특례에 있다. 더욱이 공유숙박은 구글 트래블 사례처럼 여행에서 가장 인기 있는 분야이다. 위홈은 실증특례 기반으로 관광 분야에서의 새로운 한류 K-STAY SEOUL를 추진하고 있다. 서울시 특례 호스트 4천 명을 기반으로 15,000 객실을 2년 내에 합법적으로 준비할 예정이다. 기존 주택을 활용해서 친환경적이고 서울 가계소득 증대와 동네 경제 유발로 모두를 위한 관광 활성화다. 15,000객실은 600개 객실을 갖는 서울 하얏트호텔 25개를 만드는 효과이다. 즉, 서울 방문객의 약 20%에게 안전하고 편하고 경제적이고 다양한 새로운 차원의 공유숙박을 제공할 예정이다.
K-STAY SEOUL은 공유숙박 호스트 4,000명, 15,000 객실, 서울 하얏트 호텔 25개를 짓는 효과, 친환경적 명품 관광 인프라, 가계소득 증대와 1.6조 원 경제유발효과, 관리형 서비스로 공유숙박 호텔의 장점 결합이라는 비전 아래 추진되고 있다. K-STAY는 최신의 친환경 숙소 부족 문제 해결과 함께 4천 명 호스트에게 연간 1억 원의 수익을 창출할 수 있다. 동네에서 공유숙박을 할 경우 경제 유발효과는 숙박료의 4배 이상이다. 따라서, 1.6조 원의 경제 유발효과로 연봉 3천만 원 일자리 5만 4천 개를 창출할 수 있다. K-STAY는 서울의 지하철과 같이 명품 관광인프라로 서울 모든 지역을 관광자원화해서 세계 5대 관광 도시 비전을 달성할 기반이 될 것이다. K-STAY는 숙소의 다양화를 위해 공유숙박에서 부티크 모텔로 확대해서 기존 숙박업과의 상생 이상의 도약을 목표로 하고 있다.
K-STAY SEOUL은 외래관광객 숙소 부족 문제의 해법이지만 다른 한편으로는 서울시 주택가격의 가파른 하락과 경기침체 상황에서 서울시민의 가계소득 증대의 방안이다. 서울에서 자기가 사는 주택이라면 어느 곳에서나 실증특례 호스트로 등록해서 위홈을 통해 매출을 올릴 수 있다. 위홈은 예약 증대를 위해 최근 구글공유숙박에 한국에서 단독 입점했고 주요 포탈들과도 협력을 증대하고 있다.
III. 공정성과 역차별
공유숙박 규제 유예 실증특례가 지정 후 햇수로 4년이 되는 현재 시점에 아직도 치외법권적 자유 규제를 누리면서 국내시장의 독점력을 강화하는 에어비앤비를 보면서 ‘과연 대한민국이 주권국가인가?’라는 의문이 든다. 어렵게 부여받은 특권으로 생각했던 자유로운 샌드박스가 콘크리트 박스로 여겨진다. 내국인의 공유숙박이 불법이라면 이를 가능하게 하는 플랫폼에 대한 조처가 먼저다. 그러나, 불법 숙박의 온상인 에어비앤비는 방조하면서 내국인 호스트만 단속하고 처벌 수위도 높이고 있다.
공정하지 않은 공유숙박이 국민의 안전과 권익을 해치고 있다. 현장에서는 외도민업 등록 시 주소가 노출되고 적극적으로 관리하는 서울시 자치구 담당자가 있기 때문에 미등록 숙소보다 더 자주 단속되기 때문에 등록하지 않는 것이 유리하다는 목소리가 크다. 외도민업에 등록한 호스트도 에어비앤비를 통한 내국인 숙박은 불법이다. 에어비앤비는 내외국인 구분 없이 예약중계를 하고 있다. 호스트가 예약요청 게스트가 내국인 경우 준법을 위해서 예약 거절을 하면 에어비앤비로부터 숙소 랭킹 하향 조정과 슈퍼호스트 자격 박탈과 같은 불이익 때문에 내국인 숙박을 하다 단속되어 처벌받고 있다.
규제 유예 실증특례를 받은 위홈은 관련 부처로부터 철저한 관리와 까다로운 조건 유지 하에 사업을 진행 중이다. 규제 유예 제도는 한국의 규제시스템이 막는규제제도(Positive Regulation System)의 한계를 제한적으로나마 돌파하기 위한 것이다. 즉, 제한된 모래 놀이터 내에서는 여는규제제도(Negative Regulation System)을 적용해서 제도화를 위한 실증을 해보자는 취지의 제도이다. 특례를 받은 기업만이 제한된 범위에서 합법적인 사업이 가능하다. 다르게 말해 특례를 받지 않고는 불법이다.
그러나 글로벌 사업자인 에어비앤비는 여전히 아무런 규제도 받지 않고 독점력을 강화하고 있다. 공유숙박은 오프라인과 연계된 플랫폼 사업으로 국민의 안전과 생명에 직결되어 있다. 온라인에서만 이뤄지는 글로벌 플랫폼과는 다르다.
규제 유예 제도가 정당하다면 에어비앤비의 대한민국 제도 무시는 잘못된 것이고 법적인 규제를 받는 것이 옳다. 만약 에어비앤비를 처벌할 수 없다면 대한민국은 여는 규제제도를 인정하는 것이고 규제샌드박스제도는 폐지되어야 한다. 그런데, 국내 기업은 규제 유예 제도를 받아 제한된 범위에서 사업 진행이 허락되고 글로벌 기업은 열린 규제제도로 치외법권적인 사업이 가능하다면 대한민국은 주권국가가 아니다. 위홈의 이러한 역차별과 비상식적인 상황 지적에 대해 받은 답변은 에어비앤비를 처벌할 법적 근거가 없다는 것이다. 그렇게 답변하는 정부 부처라면 규제샌드박스 조건 준수도 요구하지 말아야 하는데 오히려 명시된 조건 이상의 조건을 적용하는 것이 현실이다.
2022년 행안위 국감에서 문진석 의원이 에어비앤비코리아 대상 질의응답이 대한민국 공유숙박의 현실을 그대로 보여주고 있다. 불법 숙박 단속의 82.6% 이상이 에어비앤비를 통한 숙박으로 국민의 안전을 위협하고 탈세의 온상이면서 행정력 낭비를 초래하고 있다. 한국의 중계 플랫폼처럼 숙소의 합법 등록증만 확인하면 되는데 에어비앤비는 준수하지 않고 있다. 문진석 의원의 합법 숙소 확인 요청에도 에어비앤비는 애매한 답변으로 일관했다. 문진석 의원이 확인한 것처럼 에어비앤비로 인해 불법 공유숙박 일어나고 있는데 정작 에어비앤비는 방치하면서 내국인 호스트들에 대한 단속과 처벌만 하는 상황이다. 에어비앤비가 숙소 주소를 공개하지 않기 때문에 단속도 실효적이지 못하다.
에어비앤비는 그동안 내국인 숙박이 안되는 한국 법을 공개적으로 비난하면서 법 개정을 주장해왔다. 그러나 법 개정을 위해서는 공유숙박의 시장에 대한 이해가 기본이다. 공유숙박 시장을 독점하는 에어비앤비는 법 개정에 필요한 최소한의 데이터도 제공하지 않고 있다. 위홈은 공유숙박 실증특례 호스트들의 입장에서 합법적인 호스팅과 매출 증대가 가능할 방안으로 에어비앤비 본사에 합법 공유숙박 협력을 제안했으나 협의 한번 없이 거부당했다.
위홈은 코로나 상황에서 에어비앤비를 통한 불법 숙박과 불법 자가격리에 의한 방역 방해와 국민의 생명을 위협하는 상황을 정부 부처에 알려왔다. 에어비앤비의 불법 숙소는 지금도 국민 안전을 위협하고 있다. 에어비앤비의 미등록 숙소는 주소나 연락처도 공개되어 있지 않기 때문에 단속도 어렵지만, 비상사태 발생 시 적절한 안전대책 마련도 힘들다. 정부 차원에서 적절한 현황 파악과 대응이 절실한 상황이다.
현재와 같은 시장 상황에서 역차별에 의한 규제샌드박스 실증특례 사업이 매우 어렵다. 무엇보다도 시장을 이미 장악한 에어비앤비 대비 더 규제받고 있기 때문에 투자유치도 호스트 확보도 어렵다. 규제샌드박스 제도의 취지를 살려 공유숙박 실증사업이 제대로 진행되기 위해서는 현재의 불공정과 역차별이 해소되어야 한다.
IV. 발전 방향
공유숙박은 여행숙박으로 시작했지만 거주마저도 주문형 서비스로 전화시키는 큰 혁신이다. 지난 10년 동안 공유숙박에 관련해서 많은 논란이 있었지만, 그 과정에서 개인적으로도 사회적으로도 많은 교훈과 성취가 있었다. 규제샌드박스 실증사업을 진행해 오면서 노출된 문제점은 해결하고 가능성은 살려 공유숙박이 우리 사회 전체를 위한 혁신의 기회로 삼았으면 한다.
1. 노출된 문제의 해결
공유숙박은 공유경제의 대표 분야로서 지속 성장할 수 있는 미래 경제 모델로서도 관광산업 발전을 위해서도 빠른 제도적 활성화가 필요하다. 정상적인 실증특례 사업이 진행될 수 있도록 현재의 불공정과 역차별이 해소되어야 한다. 공유숙박의 특성을 감안해서 실효적인 불법숙박과 불법영업을 막기 위해 플랫폼의 사회적 책임을 묻고 파파라치 포상제를 적극 추진함으로써 행정력 낭비로 혈세를 불필요하게 낭비하지 말아야 한다. 관계부처와 서울시 및 유관부서의 좀 더 적극적인 자세가 필요하다. 국민의 안전을 해치고 국민을 범법자로 내모는 글로벌 플랫폼의 무책임에 대한 의법 조처가 있어야 한다.
2. 도약의 기회
공유숙박은 여행의 새로운 트랜드이다. 관광산업의 발전을 위해서는 필수적인 요소이다. 공유숙박 시장은 호텔이나 모텔과 같은 기존 숙박업과는 다른 시장이다. 기존 숙박업에게 공유숙박은 시장잠식의 위협이 아니라 혁신과 도약의 기회다. 한류의 확산으로 한국을 찾는 관광객이 빠르게 증가할 것이다. 공유숙박으로 이들을 빠르게 수용할 수 있다면 외래 관광객 수를 배가시켜 궁극적으로 기존 숙박업도 수혜자가 될 수 있다. 기존 숙박업은 공유숙박 모델로 전환해서 서비스 혁신과 글로벌 고객 대상의 서비스 제공이 가능하다. 다만, 과도기적으로 시장잠식이 문제는 국가 차원의 지원책으로 해결할 수 있다.
3. 절실한 국가 차원의 전략
공유숙박은 관광산업이 핵심 요소일 뿐만 아니라 점차 거주까지 확대되고 있다. 장기 숙박과 워케이션 시장이 커지고 있고 거주도 주문형 서비스로 발전하고 있기 때문이다. 따라서, 규제 차원을 넘어 국가 차원의 거시적인 전략이 필요하다. 국가 차원의 전략이 제대로 서야 해당 분야에 대한 청사진이 만들어지고 그에 따른 제도개선과 장려책도 있을 수 있다. 현재의 불공정과 역차별 그리고 그동안의 혼란도 규제보다는 국가 차원의 세밀한 전략이 없었기 때문이다. 당장 주택 가격이 내려가고 경기가 어려운 상황에서 공유숙박은 외래관광객 문제 해결과 더불어 서울 시민의 가계소득 증대와 주택가격 유지에도 기여할 수 있다. 궁극적으로 쉽게 거주를 서비스화해서 거주를 위해 주택을 구입하지 않아도 되는 거주의 서비스화가 가능하다. 거주의 문제 해법이 공유숙박 플랫폼에 있을 수 있다.
4. 규제샌드박스 활성화
규제샌드박스 제도는 막는규제제도로 인한 혁신의 장벽을 돌파할 수 있는 아주 훌륭한 제도이다. 그러나 앞에서 지적한 것처럼 많은 아쉬움이 있는 것이 사실이다. 규제샌드박스 실증특례를 받는 과정도 너무 길고 조건 결정에 제안사의 의견이 충분히 반영되지 못했다. 특례 지정 후 서비스 개시에도 큰 어려움이 있었다. 사업 과정에서는 역차별로 사실상 규제샌드박스가 무력화되는 상황이다. 규제샌드박스의 원래 취지를 살리기 위한 구조적인 개선이 필요하다. 무엇보다도 혁신이 필요한 분야의 관계부처가 적극적인 사업추진이 가능할 수 있어야 한다. 대부분의 사업이 새로운 혁신사업으로 가보지 않은 길을 가는 것이다. 따라서, 과정에서 발생하는 여러 이슈를 적극적으로 대처하기 위한 안전책과 보상책이 없이는 규제샌드박스가 콘크리트박스라는 얘기를 계속 들게 될 것이다. 공유숙박뿐만 아니라 다른 사업들의 경험을 바탕으로 규제샌드박스 제도를 총괄적으로 개선해야 한다.
5. 국민 창발의 자유보장
본인은 10여 년 동안 공유숙박 사업보다는 규제와 씨름해온 것 같다. 우리의 규제는 국민을 압제하던 일제의 잔재다. 우리 사회가 구조도 우리의 사고체계도 규제 속에 갇혀있다. 현재의 막는규제도는 하루가 멀다하고 새로운 기술과 혁신이 몰려오는 글로벌 디지털 시대의 ‘쐐기책’이다. 대한민국의 발전을 가로막는 가장 큰 걸림돌이다. 앞에서 규제샌드박스 제도의 개선과 국가전략과 같은 개선점을 제시했지만 궁극적인 진전한 해법은 헌법에 ‘국민의 창발의 자유’를 국민의 기본권으로 보장하는 것이다. 헌법적 가치에 배치하는 법과 제도를 하나씩 혁파해서 막는규제제도(Positive Regulation System)으로부터 벗어나 누구나 우리 사회를 위해 마음 놓고 혁신적 가치를 만들 수 있는 열린규제제도(Negative Regulation System)으로 전환할 수 있다.
V. 결론
공유숙박은 여행숙박으로 시작했지만 거주마저도 주문형 서비스로 전화시키는 큰 혁신이다. 공유숙박 실증특례 사업을 하면서 어려움이 있었다. 하지만, 관계부처와 서울시와 자치구의 협력과 도움으로 나름의 성과가 있었고 많은 교훈을 얻을 수 있었다. 팬데믹 상황에서 공유숙박 실증특례가 있었기에 사회적 문제 해결과 호스트의 수익창출에도 기여하면서 위홈이 성장해 왔다. 코로나 이후 K-STAY 모델로 새로운 혁신과 제대로 된 실증특례를 위해 노력하고 있다.
공유숙박 규제샌드박스제도가 있었기 때문에 가능한 일이었다. 진행 과정에서 아쉬움도 많고 역차별로 사업진행이 힘들었지만 개별 부서의 문제라기보다는 우리 사회의 구조적인 문제에 기인한 것이다. 현재까지 드러난 문제를 분석하고 해결하면서 규제샌드박스 실증특례의 취지대로 공유숙박의 제도적 활성화와 함께 미래 경제모델이 공유경제가 뿌리내릴 수 있기를 기대한다.
참고문헌
1. The Wall Street Journal, 2021.2. 8 “See Just How Big DoorDash, Airbnb and Snowflake Have Gotten” https://www.wsj.com/graphics/can-you-guess-how-many-hotel-chains-equal-the-value-of-airbnb
2. 구글공유숙박: travel.google.com
3. 글로벌 공유숙박 데이이타 Airdna.co
4. ICT규제샌드박스 공유숙박 실증특례 안내: http://wehome.me/legalstay/
5. 행정안전부 한국지역정보개발원 지방행정 인허가 데이터
6. 2022년 행안위 에어비앤비 질의 응담 - 문진석의원 bit.ly/airbnblaw
