엘리슨의 정책결정유형 3가지

정책형성론

엘리슨의 정책유형 3가지_주요한 flow

Ⅰ 합리적 행위자 모형(Rational Actor Paradigm: 모형1)

1. 분석의 기본단위

합리적 행위자모형(이하에서는 합리모형이라 약칭한다.)에서 분석대상은 정부에 의해 선

택된 조치(action)로서의 정책이다.

이는 정부의 여러 목표들을 극대화시키는 조치이며 문제에 대한 최선의 해결책이다.

2. 주요구성개념

① 결정자로서의 국가

국가혹은 정부는 복합체가 아닌 단일체로서 합리적인 의사결정자로 간주된다. 따라서 정

부의 선택행위는 합리적이고 현명한 개인의 선택행위와 본질적으로 같다. 이는 정부조직을

잘 조정된 유기체로 보는 합리모형의 기본전제에서 나온 당연한 결과이다.

② 정태적인 선택

의사결정자는 여러 대안들 중에서 이미 정해진 기준에 가장 적합한 대안을 고른다. 이러

한 행위는 다양한 외적 변수가 작용하여 선택행위에 영향을 미치려는 동태적 과정에서 이루

어지는 것이 아니다. 결정자의 이성적 판단과 사물에 내재된 논리에 따라 이루어진다.

③ 합리적 선택행위

합리적인 선택행위는 다음과 같은 하위개념들을 포함하고 있다.

㉠ 목표로서의 효용함수

㉡ 문제해결과 관련된 일련의 행동대안

㉢ 각 대안으로부터 야기될 수 있는 비용과 효과

㉣ 목표가치의 극대화를 도모할수 있는 선택

3. 지배적인 추론방법

특정한 정책이 채택된 경우 그 정책에 의해 극대화하고자 하는 목표가 반드시 있게 마련

이다. 따라서 합리모형의 설명력과 예측력은 이러한 목표․수단간의 관계분석에 의존한다.

즉 정책분석자는 특정한 문제상황에서 달성해야 할 목표가 주어진 의사결정자의 입장에서

어떠한 정책을 채택해야 주어진 목표를 극대화할수 있는가를 분석함으로써 정책결정과정에

관한 설명과 예측을 할수 있다.

4. 일반적 명제

㉠ 특정 정책은 그 국가의 목표, 인지된 대안, 대안의 결과 추정, 추정된 결과에 대한 평

가들의 작업을 통해 산출된다.

㉡ 특정 대안의 비용이 증가하면, 즉 의도한 결과를 가져오지 못하연 그 대안이 채택될

가능성은 줄어든다.

㉢ 특정 대안의 비용이 감소하면, 즉 의도한 결과를 초래하면 그 대안이 채택될 가능성

은 커진다.

Ⅱ 조직과정모형(Organizational Process Paradigm:모형2)

1. 분석의 기본단위

조직과정모형(이하에서는 조직모형이라 약칭한다)에서는 조직과정의 산물로서의 정책을

분석의 대상으로 한다. 정부를 구성하는 많은 하위조직들이 작동하여 만들어진 결과가 정부

지도자들에 의해 약간 다듬어진 형태를 정책으로 본다.

2. 주요 구성개념

① 결정자로서의 조직

의사결정자는 완전한 통일체로서의 국가나 정부가 아니라, 느슨하게 연합된 조직들이다.

이들 조직들은 정부지도자로부터 상당한 영향을 받으나 이 조직들에 의해 작성된 문제해결책의 실질적 내용이 정부지도자들에 의해 크게 수정되지 않고 권위있는 정책으로 채택된다.

따라서 실질적인 결정자는 조직이다.

② 문제의 요소화와 권력의 분산

정책에 의한 해결을 요하는 대부분의 문제는 복잡한 여러 측면을 내포하고 있다. 따라서

각 하위조직 단위들이 취급하기 적당한 정도까지 분할해야 한다. 또한 이와 비례하여 분할

된 문제를 처리하는데 필요한 만큼 권력이 분배된다.

③ 고유한 우선순위와 문제인식

하위조직들은 대체로 일정한 범위의 문제들을 제1차적으로 책임지기 때문에 조직내의

‘지방색(parochialism)’이 형성된다. 따라서 나름대로의 우선순위 결정기준 및 문제인식방법

을 갖고 있으며 이들은 상대적으로 안정되어 있다.

④ 조직산물로서의 정책

조직의 산물로서의 정책은 다음과 같은 하위개념 및 절차를 가지고 있다.

㉠ 목표

조직모형에서는 방아들일수 있는 역할수행을 규정하는 제약조건들을 목표로 간주한다.

이러한 제약조건 즉 목표는 정부내 타조직의 기대와 요구, 시민과 이익집단의 요구, 조직내

의 협상 및 법률상의 규정에 의해 형성된다.

㉡ 목표에 대한 순차적 관심

목표로서 제약조건간에는 갈등관계에 있는 경우가 많다. 이때 전체조직의은 갈등관계에

있는 제약조건들을 동시에 충족시키려 하지 않고 하나씩 분리하여 순차적으로 고려함으로써

문제를 해결한다.

㉢ 표준운영절차(SOP)

조직이 복잡한 정책문제를 취급함에 있어서 신뢰성있는 역할수행을 위해서는 조직내 많

은 관련자들의 활동이 조정.통제되어야 한다. 이러한 조정.통제를 위한 수단이 표준운영

절차(SOP)이다. SOP는 법규에 의한 절차일수도 있고 오랫동안의 조직학습에 의해 형성된

관행일수도 있다.

㉣ 프로그램과 대응조치군

정형적인 상황에 대처할수 있도록 조직내에 축적되어 있는 대응조치를 프로그램이라 한

다. 몇개의 프로그램이 모여서 대응조치군을 형성한다. 문제가 복잡하고 관련자가 많은 상황

에 대처하는 데 있어서 대응조치와 대응조치군의 중요성은 커진다.

㉤ 불확실성 회피

조직은 장래에 일어날 사건들과 그 발생확률을 예측하여 불확실성에 대응하기보다는 오

히려 불확실성 그 자체를 피하려고 한다. 이를 위해 환경 및 타조직과 안정적인 관계를 맺

거나 돌발사태에 대처하기 위한 시나리오를 만들어 놓는다.

㉥ 조직학습과 변동

비정형적 상황에서 조직은 문제중심의 탐색활동을 하는데 이 과정에서 조직의 관행들이

새로운 상황에 적응할수 있도록 조금씩 변화한다. 이러한 변화는 구성원들의 학습을 통해

조직의 학습을 유발한다.

3. 지배적인 추론방법

한국가가 일정시접(t시점)에서 특정조치를 취했다면 그 문제와 관련된 하위조직은 그 이

전(t-1시점)에 이미 현재의 조치와 약간 다른 관행 또는 대응조치를 보유하고 있었음에 틀

림없다. 조직모형에서 정책이란 조직내에 축적된 대응조치군에서 정부지도자들에 의해 선택

되고 다듬어진 대응조치이기 때문이다.

따라서 조직모형에서의 설명(t-1시점에서 t시점까지)과 예측(t시점에서 t+1시점까지)은

정책을 산출한 조직내의 기존 대응조치군과 관행을 확인함으로써 가능한다.

4. 일반적명제

① 조직에 의한 집행

㉠ 표준운영절차(SOP)에 의해 정형적인 상황들에 대처하기 위한 실행들이 형성되고 이

러한 관행은 조직내의 많은 구성원들로 하여금 매일매일 깊이 생각해야 하는 부담없이 많은

사건들을 처리할수 있게 해준다.

㉡ 조직은 상황에 맞도록 조직내의 프로그램을 수정하기보다는 오히려 기존 대응조치군

에서 상황에 가장 적합한 프로그램을 이용한다.

㉢ 대응조치군은 ‘지방색이 있는’ 조직에 의해 정의된 정형적인 상황에 대처하기 위해 개

발된 것이기 때문에 그 프로그램이 특수한 상황에 종종 들어맞지 않는 경우가 있다.

② 조직에 의해 제시된 선택의 범위

하위조직에 의해작성된 일련의 대안은 대안작성 비용뿐만 아니라 전체적인 선택과정을

통제하려는 하위조직의 이해관계까지 반영하고 있다. 따라서,

㉠ 대체로 하위조직의 운영목표에 맞는 대안이 제시되고,

㉡ 몇몇 조직과의 조정을 요하는 대안은 별로 제시되지 않으며,

㉢ 조직들간에 관할권이 모호한 대안은 거의 거론되지 않는다.

③ 제한된 신축성과 점증적 변화

특정시점의 조직행태는 바로 이전 시점의 조직행태와 약간 다르다. 조직의 예산, 우선순

위, 문제인식 스타일, 조직의 절차와 대응조치군등이 점전적으로 변화하며, 상대적으로 안정

되어 있어서 신축성이 별로 크지 않기 때문이다.

Ⅲ 관료정치모형

1. 분석의 기본단위

관료정치모형에서는 정치적 게임의 결과로서의 정책을 분석대상으로 한다. 정책을 문제

에 대한 최선의 해결책으로 선택된 것이라기보다는 오히려 정부관료들간에 타협,경쟁, 연합,

지배 등을 내용으로 하는 정치적 게임의 산물로 본다.

2. 주요 구성개념

① 참여자

참여자는 정부조직내에서 특정정책의 결정과 관련된 직위를 맡고 있는 자들이다. 따라서

개인은 이러한 직위를 차지함으로써 정책결정의 참여자가 될 수 있다.

정치적 게임에 있어서 그 결과에 중대한 영향을 미치는 유리한 고지를 차지하느냐 못하

느냐는 참여자의 직위의 내용과 비중, 참여자의 개인적 특징 등에 크게 좌우된다. 국가정책

적 수준에서 볼 때 대통령, 장관등 정무관과 그들의 참모, 고급공무원 등이 주요 참여자들이

고 문제의 성격 및 정치적 역학관계에 따라 의회나 정당의 지도자, 이익집단의 대표자 등이

참여자에 포함될수 있다.

② 참여자의 입장

정책결정에 임하는 참여자의 입장은 다음과 같은 요인에 의해 결정된다.

㉠ 조직내 우선순위와 문제 인식방법

조직의 장은 조직을 움직이기 위해 조직관행에 적응하지 않을 수없는데 이렇게 적응하다

보면 조직의 장인 참여자(예,장관)는 자기가 대표하는 조직내에 형성된 문제인식과 우선순위

에 관한 관행에 동화되어 국가적 수준의 정책결정과정에서 이들을 반영하게 된다.

㉡ 목표와 이해관계

국가의 목표, 조직의 목표, 개인의 이해관계 및 참여자의 자기역할에 대한 인식에 따라

참여자의 입장이 달라진다.

㉢ 마감시한과 문제의 국면일련의 사건의 흐름속에서 움직이는 참여자들은 특정문제를 초연한 입장에서 생각할수

있는 자들이 아니며 사건의 마감 시한에 쫓기는 경우가 허다하다. 따라서 마감시한의 완급

은 참여자가 문제와 관련하여 고려하는 변수의 범위를 결정함으로써 결과적으로 정책결정과

정에서 참여자의 입장에 영향을 미친다. 또한 정책결정을 요하는 문제의 어느 측면을 보느

냐에 따라 입장이 달라질수 있다.

③ 참여자의 권력

게임에 있어서 권력관계는 정책의 성격과 내용을 설명하는데 중요한 변수가 된다. 한 참여자의 권력은 그가 갖는 협상에 있어서의 이점, 이를 이용하려는 의지와 기술 그리고 이

두 가지 요소에 대해 타참여자가 인식하는 정도에 의존한다.

④ 정치적 게임

정부의 정책을 산출하는 정치적 게임속에서서 참여자의 입장과 권력이 어떻게 작용하는

가? 다음과 같은 두가지 메카니즘을 생각해볼수 있다.

㉠ 게임망

겜임망은 서로 의도한 정책을 만들어내기 위해 참여자간에 각자의 입장과 영향력이 동

원․전달되는 통로이다. 이러한 게임망이 어떻게 구성되느냐에 따라 각 참여자가 게임에서

차지하는 고지의유․불리가 결정된다. 게임망의 구성은 문제에 대한 서로 다른 시각과 서로

다른 권력을 가진 자들 중에서 누구를 참여자로 정하느냐를 의미하는 때문이다.

㉡ 게임규칙

게임의 내용에는 타협,연합,지배등이 있다. 이러한 정치적 게임을 하는데 필요한 규칙들

은 대체로 헌법,법령,사법부의 해석, 집행부의 명령, 그 사회의 전통과 문화 등에 의해 결정

된다.

(3) 지배적인 추론방법

한 국가의 정책은 그 나라 정부내의 문제와 관련된 참여자(개인 혹은 집단이나 조직)들

사이의 정치적 게임의 결과이다. 따라서 관료정치모형에서 정책결정에 관한 설명과 예측은

참여자와 그들의 지위․이해관계․영향력, 게임망과 게임규칙, 그리고 게임의 진행과정을 확

인함으로써 가능하다.

(4) 일반적 명제

㉠ 참여자의 선호나 게임에 임하는 입장이 정책의 내용에 중요한 영향을 미친다.

㉡ 게임에 있어서 참여자가 차지하는 고지의 유․불리는 게임망마다 다르고 동일한 게임

망에서도 게임이 진행됨에 따라 변할 수 있다.

㉢ 정책이 모든 참여자간에 완전히 ‘합의된 원칙(agreed doctrine)’에서 나오는 경우는 별

로 없다.

㉣ 참여자의 지위에 따라 문제를 보는 국면과 게임에 임하는 입장이 달라진다.

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2.2 단순화 한 Allison의 세 모형

1 정책추진동기(policy commitment)
 2 정책결정권의 분포상태(power locus)
 3 목표의 구조와 공유정도(goal structure and its sharing)
 4 대안작성(alternative design)
 5 결정(선택)규칙(rules of choice)
 6 불확실성 취급( treatment of uncertainty)

1. 정책추진동기(policy commitment)

Ⅰ 국가발전을 위한 계획 및 책임자의 강력한 의지, 정부의 시책 등에 근거를 두고 추진되는 정책은 대체로 그 추진동기가 합리모형에 속함

Ⅱ 조직내 실무진에서 구상되어 왔으나 여러 가지 제약과 한계로 인해 촉진되지 못하다가 새로운 기술이나 정보가 유입되어 실현 가능해졌을 경우와 실무진의 끈질긴 노력으로 책임자로 부터 추진하라는 허락을 받아내는 경우 조직과정모형에 해당한다. 물론 수장의 관심과 지원이 있어야 하나 추진동기로서 중요한 것은 조직내 실무진들이보유하고 있는 레퍼터리나 아이디어의 활성화이다.

Ⅲ 정책과 직․간접적으로 관련된 정책관계자들의 권력과 이해관계로 정책추진동기를 설명할 수 있다. 즉 정책결정에 참여하는 구성원의 교체 및 정부내 권력관계의 변화로인해 정책이 추진되거나 특정 사회문제가 정책결정자들의 지위․권력 및 이해관계와직결되어 정책이 추진되는 경우가 이에 해당된다.

2. 정책결정권의 분포상태(power locus)

Ⅰ 모든 결정권이 책임자에게 집중되어 있으며 권력과 관련한 갈등이 거의 없으며, 있다 해도 책임자가 이를 일방적으로 무시하고 결정할 수 있다.

Ⅱ 하위조직이 정책의 주요내용을 결정하며 책임자들은 약간 수정하여 확정하는 경향이 있기 때문에 결정권이 수직적으로 분산되어 있으나 하위조직의 기능적 권위(functionalauthority)가 크게 작용한다. 따라서 책임자의 정치적 권위나 하위조직의 기능적 권위간에 약간의 갈등이 있을 수 있다.

Ⅲ 일정한 권력을 가지고 참여하는 정책결정자들 사이에 결정권이 수평적으로 분포되어 있어서 정책에 대한 영향력은 상대적인 권력에 비례한다. 따라서 참여자들의 정치적 권위간에 갈등의 소지가 많다.

3. 목표의 구조와 공유정도(goal structure and its sharing)

Ⅰ 전체적으로 잘 조정된 단일의 목표구조를 가지며 또한 목표․수단간의 연쇄관계를 통해모든 정책관계자들을 규율한다. 여기에는 하위조직 및 기타 참여자들의 이해관계가 반영되지도 않으며 정책결정과정에서 목표가 왜곡된다거나 목표 간에 갈등도 없다. 따라서정책관계자들 사이에 목표공유도가 높다.

Ⅱ 정책결정과정에서 전체적인 정부의 목표나 하위조직의 이해관계가 동시에 작용한다. 즉하위조직은 자체내의 운용목표를 가지고 있을 뿐만 아니라 국가의 전체적인 목표를 자신의 입장에서 재정의 한다. 또한 각 하위조직들은 그들의 이해관계 및 보유하고 있는 수단과 관련하여 전체목표의 일부를 강조하고 받아들이며 나머지는 무시해버린다. 따라서 전반적으로 목표구조가 잘 조정되어 있지도 않으며 정책관계자들사이에 목표공유로 그리높지않다.

Ⅲ 국가목표, 각 정책결정자가 대표하는 집단이나 하위조직의 목표 및 그들의 개인적인 이해관계가 동시에 작용한다. 따라서 결정자들 사이에 목표구조가 통일적으로 조정되어 있지 않을 뿐만 아니라 이들 사이에 국가목표에 관한 공유도가 낮아 국가목표 이외의 이해관계가 크게 작용한다.

4. 대안작성(alternative design)

Ⅰ 정책문제와 관련하여 전문가에 의해 새로운 대안들이 고안되며 동시에 기존 대안들에 대한 검토가 충분히 이루어진다. (분석기법)

Ⅱ 정형적이고 표준적인 문제일 경우 하위조직내에 이미 개발되어 저장되어 있는 레퍼터리중에서 적절하다고 생각되는 것이 제시되고 그렇지 않은 경우에는 기존 대안보다 약간다른 대안이 탐색된다. 즉 조직과정모형의 기본논리상 전혀 새로운 대안이 고안되는 것이 아니고 이미 개발되어 있거나 기존 대안과 유사한 대안이 탐색된다.

Ⅲ 대안작성에 관하여는 별다른 내용이 없으며 해결책의 내용은 제안자의 이해관계가 크게반영된 것이다.

5. 결정(선택)규칙(rules of choice)

Ⅰ 책임자의 명령이나 공식적이 지침(formal guidance)으로 볼수 있다.

Ⅱ 주로 표준운영절차(SOP)가 대안선정의 규칙이다.

Ⅲ 각자의 판단과 일정한 권력을 갖고 밀고 당기는 정치적 게임으로 일방적 지배

(domination),연합형성(coaliation-building),타협(compromise)등이 동원된다.

6. 불확실성의 취급( treatment of uncertainty)

Ⅰ 정보수집과 장래 발생할지도 모르는 사건들에 대해 충분히 대처한다.

Ⅱ 불확실성에 대비한 표준적인 대응책을 개발하거나 우선 당면과제에 초점을 둔다.

Ⅲ case by case

다음과 같은 함수식을 생각해보자. Y축은 합리성의 정도이고 X축은 합리성의 종류이다. A~C까지의 정책대안들을 비교해 보면 '합리성'의 측면에서 비교가 가능한 식별을 할 수 있다. 다음과 같이 구간을 구분해 볼 수 있다. (X는 0보다 크고 무한대보다는 작다고 가정해 보자.)

A : Global Optimum (Perfect Rationality) 완전한, 완벽한 합리성이다. 엘리슨의 3가지 모형에서 보면, 합리적 행위자 모형이라고 할 수 있다.

B : Local Optimum (Bunded Rationality) 제한된 합리성, 엘리슨모형에서는 조직행태모델이라고 할수 있다.

C : Local Optimum (Polictical Rationality) 정치적 합리성, 엘리슨모형에서는 관료정치모델이라고 할 수 있다.