정책실행의 4가지 컨셉

당근, 채찍, 설교 그리고 정보_정책수단과 집행

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오늘은 정책수단에 대해서 알아볼 것이다. 정책수단이라는 것은 정책을 집행하는 도구라고 할 수 있다. 정책을 집행할 때 정책의 수단을 어떤 것으로 사용하는가에 따라서 완전히 다른 방식으로 효과가 나타날 수 있기 때문이다. 정책의 수단은 당근과 채찍, 설교와 정보라고 볼 수 있다. 오늘은 이 부분에 대해서 알아보자.

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실험설계의 종류

당근과 채찍과 설교, 정보

보통은 채찍과 당근과 설교가 있다고 말한다. 채찍은 처벌이라는 의미에서 규제와 통제에 해당한다고 볼 수 있다. 보통은 벌금이나 위반에 대한 경고등이 속한다. 당근은 인센티브를 말한다. 무엇인가 행동을 하게 되면 혜택이 생긴다는 것으로 사람들을 유인하는 것이다. 예를 들면 환경정책에 있어서 전기자동차를 많이 타게 하게 하기 위해서 전기자동차의 통행료를 깍아주거나 다른 혜택을 주는 것이다. 채찍과 당근은 대부분의 정책에 혼합되어서 사용된다. 규제정책은 채찍의 요소가 많지만 또한 당근의 요소도 없을 수는 없다. 그러나 양쪽을 다 사용하는 것은 이중 메시지가 될 수도 있다.

당근을 사용할 때 혜택을 받는 사람이 형평적으로 구성되어야 한다. 불공평한 부분으로 혜택이 작용하면 반발이 생길 수 밖에 없다. 따라서 당근을 수단으로 사용할 경우 제외되는 대상이 없어야 하고, 반대로 채찍을 사용할 경우 일정한 기준을 넘은 사람들에게는 채찍을 사용하면 안된다.

설교는 당위에 대한 문제이다. 설교는 공익적인 성격을 가지고 있거나 애국심, 공정심, 도덕적 판단이 가능한 예시들이 여기에 속한다. 예를 들어, 쓰레기 분리수거의 경우에는 사람들의 마음 속에 '당연히 분리수거를 해서 환경을 지켜야지'라는 당위가 존재하는 것이다. 정책수단에서 '당위성'을 자극하면 사람들이 스스로 참여하게 된다는 것이다. 애국심도 매우 큰 설교가 되고 민족주의도 매우 큰 수단이 된다. 어떤 레토릭이나 슬로건은 사람들에게 설교와 같은 효과를 주기 때문에 방향성을 제시한다.

정보는 사람들에게 많은 양의 정보를 알려주어서 변화를 유도하는 것이다. 정책을 실행할 때 안전벨트를 매지 않으면 벌금이다라는 것은 채찍이지만, 벨트를 매지 않을 때 사고가 나면 어떻게 되는지에 대한 실험을 계속 보여주면 사람들은 알아서 안전벨트를 매게 되는 것이다. 성숙한 사회일 수록 채찍이나 정보보다는 스스로 선택할 수있는 정보를 더 많이 준다. 우리나라는 대부분 채찍을 많이 사용하고 있다. 가장 안 좋은 정책은 채찍으르 사용하는 것이다. 부정적인 효과도 그렇지만 통제하고 감시하기 위해서는 비용이 많이 들기 때문이다. 검증하는 것도 매우 많은 비용이 들기 때문에 좋은 정책수단은 정보를 많이 사용하는 것도 포함된다.

행정지도(行政指導)는 일정한 행정목적을 달성하기 위하여 상대방인 국민에게 임의적인 협력을 요청하는 비권력적 사실행위를 말한다. 개별법령상으로는 지도, 권고 등으로 불리기도 한다. 행정지도는 비정식적 행정작용의 일종이다. 요즘에는 행정지도라는 표현이 권위적이고 비민주적인 요소가 있기 때문에 '주민과의 대화'정도로 사용되고 있다. 한국에서는 행정지도가 매우 강하게 작용하고 있다.

토지거래허가제, 준실험

천안과 아산지역을 중심으로 신행정수도 이전즈음해서 토지거래허가제를 지정하게 되었다. 정부가 이동하게 되면서 사람들의 기대가 늘어나면서 급속도로 토지거래가 늘어나면서 땅값이 높아질 수 있기 때문이다. 따라서 이것을 막기 위해서 정부는 '허가제'를 지정하여 사람들이 투기하지 못하도록 막고 있다. 우리는 지난시간에 관련된 논문을 보면서 아래 그림과 같이 토지거래허가제가 발표된 후에는 감소되어야 하지만 그렇지 않는다고 말한다.

문제는 준실험에서는 비교집단이 있어야 하는데, 이 자료에서는 사전사후방법을 썼기 때문에 많은 데이터가 있었다고 하더라도 이 정책이 효과가 있는지는 판단할 수 없다. 역사적으로는 그 사건이 없을 때 어떻게 되었을까?라는 것이 없기 때문이다. 역사적인 사건들은 한번 일어나면 되돌릴 수 없고, 그 사건이 없었던 때 어떤 현상이 일어날지 모르기 때문에 효과성을 입증할 수가 없다. 사전사후검사를 한다고 해도 무의미하다.

마찬가지로 주식시장에서도 사건이 발생했을 때 오를 것이라는 예측은 사건이 발생하지 않았을 때 떨어질 것이라는 증거도 없기 때문에 유효하지 않다. 이런 관점으로 보면 저출산대책이 효과적인가?라고 보면 그건 확인할 수 없게 된다.

정보공개의 효과분석

감기는 해결할 수 없는 숙제이다. 계속해서 변이가 생기고 그에 따른 약들은 나오기도 전에 효과가 사라지기도 한다. 그러나 사람들은 플라시보 효과때문에 아이들이나 어른들이나 항생제를 처방받아서 안정감을 얻는다. 그렇다면 정책적인 수단을 어떻게 사용하면 이 문제를 해결할 수 있을까? 채찍이나 당근, 설교의 방식도 있을 수 있다. 그러나 제일 좋은 방법은 정보공개를 통해서 효과를 만들어내는 것이다. 항생제가 쌓이면 내성이 없어져서 다른 병들을 얻을 수 있다는 것과 항생제가 별로 효과가 없다는 것을 계속해서 정보공개하는 것이다.

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정보공개의 효과분석

- 서울시 종합병원, 병원, 의원의 감기항생제 처방률을 중심으로* -

그동안 정보공개의 당위성에 대한 연구 또는 정보공개에 영향을 주는 구조적･행태적 요 인에 관한 연구가 많았다. 반면 정보공개의 실제 효과에 대한 실증연구는 상대적으로 드 물다. 보건의료 분야에 있어서도 정보공개의 효과를 분석한 연구는 적다. 이에 본 연구는 서울시의 개인의원, 병원, 종합병원을 대상으로 감기항생제 처방률을 공개할 경우 실제 이들 의료기관들에서 얼마나 항생제 처방률이 감소하는지 다층모형(Multi-level Model) 과 집단간 비교분석(Difference-in-Difference: DID)을 이용해 분석하고 있다. 첫째, 본 연구는 항생제 처방률 정보공개 전후로 개인의원, 병원, 종합병원별로 항생제 처방률 감소정도를 분석했다. 둘째, 분석대상을 개인의원으로만 한정하여 항생제 처방률 비공개 집단(분기당 100건 미만 항생제 처방의원)과 공개집단(분기당 100건 이상 항생제 처방의 원)을 구분한 후 항생제 처방률 공개 전후로 두 집단간 항생제 처방률 변화를 비교하고 있다. 본 연구의 다층분석모형에 따르면, 항생제 처방률을 공개한 이후 개인의원의 경우 9.53퍼센트 포인트, 병원의 경우 8.32퍼센트 포인트, 종합병원의 경우 9.88퍼센트 포인 트만큼 처방률이 감소했다. 한편 개인의원의 항생제 처방률을 공개집단과 비공개집단을 중심으로 비교한 DID분석결과 비공개집단에 비해 공개집단이 약 6.49퍼센트 포인트만큼 항생제 처방률이 감소한 것으로 나타났다. 앞으로 추가연구를 통해 개별 환자들과 의료기 관들이 어떤 상호작용을 거쳐 항생제 처방이 이루어지는지 그리고 항생제 처방률 공개가 이 상호과정에 어떤 영향을 주는지 구체적으로 분석할 필요가 있다

본 연구는 감기항생제 처방률 공개에 따른 정보공개효과에 대해서 실증분석하고 있다.1) 이를 위해서 본 연구는 서울시 전 의료기관을 대상으로 감기항생제 처방률 공개에 따른 처방 률 감소를 실증적으로 분석하고자 한다. 이와 더불어 집단간 비교분석(Difference-in -Difference: DID)을 통해서 이런 감기항생제 처방률 감소가 진정한 정보공개 효과인지를 실증 분석하고자 했다. 민주화 이후 한국사회는 정보공개에 관한 수요가 급속히 증가해 왔다. 지속가능한 민주주 의는 투명성과 자유로운 정보유통을 전제로 하기 때문이다. 행정투명성이나 정책투명성은 정 보공개(information disclosure)나 정보제공(public information)과 같은 연성적 정책수 단의 효과성에 따라 크게 영향을 받는다.2) 정보공개는 그 자체로 정책목표를 달성할 수 있 는 정치적, 경제적 유인 기제를 만들어낸다. 무엇보다 정보공개가 주목받는 이유는 부패 억 제나 투명성 강화뿐만 아니라 정보격차나 정보결핍 때문에 발생하는 각종 사회위험, 시장실 패, 정부실패를 보완하기 위한 수단으로서 유용하기 때문이다. 정보공개를 통해 소비자들의 정보격차가 해소되고 정부와 정보공유가 가능해지면 정책집행자들의 도덕적 해이(moral hazard)나 기회주의적 행동(opportunistic behaviors)들이 억제된다. 그리고 정부와 시 민들간 서로 협력(collaboration) 할 수 있는 기제들이 만들어지기도 용이해진다.

위의 표를 보면 정보공개 이전과 이후가 확연하게 달라졌다. 평균적으로 약 10퍼센트정도의 차이를 볼 수 있다. 정보를 공개했을 때 유의미한 효과를 내고 있다고도 볼 수 있는 것이다. 물론 이 논문도 비교집단이 없기는 하지만 추세가 있고 촘촘하게 정보가 경향성을 보여주고 있기 때문이다. 예를 들어 코로나가 있기 전과 후라면 비교가 불가능하지만, 그렇지 않고 일반적으로 평균값을 가지고 있는 어느정도 일정한 상황에서는 사전사후가 비교실험의 효과를 가지게 되는 것이다.

정보가 많을 때는 사전사후로 비교가 가능하다. 역사적인 사건이라고 하더라도 촘촘하게 정보가 있으면 비교집단이 없더라도 어느정도 효과성을 인정받을 수는 있다. 또한 양적인 부분이 부족하면 질적인 부분에서 설문조사와 포커스그룹 인터뷰로 대처할 수 있다. 항생제에 대한 정보를 알고 있었기 때문에 항생제를 처방받지 않는 사례들을 많이 발굴하는 것이다.

전형적인 설교에 해당하는 이경규의 양심냉장고

정책효과성 늘리기

효과성을 높이기 위해서 채찍과 당근을 최대한 사용하지 않기 위해서 노력하는 것이 필요하다. 그래서 아래와 같은 방식으로 정책의 효과성을 늘리는 방법을 고민해야 한다.

1. 공동체 의식을 갖는다.

2. 최대한 정보를 많이 공개한다.

3. 정책성 수용성을 늘린다.

정보를 공개함으로써 행동을 변화시킨다