전자정부 정책실험이 시민참여에 미치는 영향에 관한 연구
핀란드 전자정부 정책실험플랫폼 사례를 중심으로_초안
이번하기도 역시 전자정부에 대한 연구주제를 발전시키고 있다. 연세대 행정대학원에서 고민했던 주제를 하나하나 구체적으로 보면서 새로운 대안들을 만들어보려고 한다. 이번학기에는 조금 더 명확하게 '피지털 커먼즈'의 관점에서 전자정부 플랫폼이 만들어낸 결과물에 대한 연구를 해보고자 한다. 디지털 결과 및 물질적인 결과들이 서로 떨어지지 않고 하나로 연결되어 있는 지점을 발견하게 된다. 이러한 결과물들이 신유물론에 의하면 '횡단성'과 '교차성'을 가지고 사회 속에서 새로운 존재론과 인식론을 만들어낸다. 나는 이러한 결과들을 '피지털'과 '커먼즈'의 개념에서보고 이렇게 생산된 정책실험의 결과물들이 과연 세상을 어떻게 바꿀 수 있을지를 논문으로 써볼려고 한다. 이를 통해서 한국정치에도 새로운 대안과 방향성을 제시하고 시민들의 참여가 단지 '민원제기'에 끝나지 않고 실제로 생활을 바꾸는 부분까지 가기를 기대해본다.
1. 연구문제
UN에서는 2년마다 전자정부평가를 하고 순위를 발표한다. 2022년 9월 29일 뉴욕본부에서 발표한 2022년 세계 전자정부 평가에서 대한민국은 193개국 UN 회원국 중에서 최종 3위를 차지했다. 2010년부터 대한민국은 전자정부 순위에서 매번 3위권 이내의 순위를 차지하고 있다. UN은 전자정부의 발전을 평가하기 위해서 ‘전자정부 발전지수’(EGDI, E-Government Development Index)를 만들었다. 평가기준은 총 3가지의 항목으로 구성되는데 온라인서비스 지수(Online Service Index), 정보통신 인프라 지수(Telecommunication Infrastructure Index), 인적자본지수(Human Capital Index)이다.
행정안전부 보도자료(22.09)전자정부 발전지수와 다르게 온라인 참여지수(E-Participation Index)는 전자정부 웹사이트를 통해서 시민들이 전자정부에서 제공하는 서비스에 참여하고 있는지를 살펴보고 있다. 온라인 참여지수는 온라인정보제공(E-Information), 온라인정책참여(E-Consultation), 온라인정책결정(E-Decision Making)으로 구성된 지표로써 전자정부가 제공하는 서비스를 이용하는 국민들의 참여도를 통해서 전자정부 활용도를 쉽게 알아볼 수 있다. 2022년 UN의 온라인 참여지수 순위에서는 우리나라는 9위를 차지했다. 전자정부의 발전과 시민들의 참여와 이용실태에는 간극이 있다는 것을 보여주는 차이라고 할 수 있다.
온라인참여지수 구성요소
온라인 정보제공(E-Information) : 정부기관 웹사이트를 통해 국민들이 원하는 정보에 쉽게 접근할 수 있도록 하는 정부의 정보제공 수준 측정
온라인 정책참여(E-Consultation) : 정부기관 웹사이트를 통해 정부가 국민들과 직접 의사소통할 수 있는 창구 및 기능 평가
온라인 정책결정(E-Decision Making) : 정부가 정책결정 과정에서 국민들의 의견을 수렴·반영하는 수준 및 노력측정
2022년 UN 전자정부 평가에서 핀란드가 두각을 나타내는 부분이 있는데 그것은 바로 온라인 참여지수이다. 온라인 참여지수는 온라인으로 정보를 제공하는 것 뿐 아니라, 온라인 정책참여 및 정책결정을 모두 아우른다. 그런데 핀란드는 202년 2020년에 비해서 8단계나 상승한 6위를 차지했다. 그 이유는 무엇일까? 2024년 평가결과가 나와봐야 알겠지만, 핀란드의 전자정부는 '정책실험'을 기반으로 하는 온라인 시민참여의 활성화에 기인한다고 예상할 수 있다. 정책실험에 읬어서 어떤 부분이 변화되었길래 핀란드의 온라인 참여도가 늘어났을까? 이부분을 제외한다고 하면 핀란드는 2022년 순위 전체 종합성적이 2위인데 2024년에는 더 올라갈 것으로 보인다. 그렇다면 어떤 부분이 변화되었는지를 찾아보고, 한국의 전자정부가 자화자찬에 머무르지 않고 시민들의 진정한 참여를 이끌어내는 방향에 대한 인사이트를 얻고자 한다.
2. 선행연구
전자정부에 대한 기존연구
기존의 전자정부 연구는 전자정부가 스마트정보로 변화됨에 따라서 스마트 전자정부 · Ict 활용의 정부 부패 감소 매개효과에 관한 연구(이강원, 2018)과 같이 전자정부의 기능적인 변화에 초점이 맞춰져 있다.
또한 국제개발협력에 있어서 ODA 사업의 일환으로 한국 전자정부 ODA 사후평가에 대한 메타평가 연구(박광욱, 2019)와 같이 메타연구가 진행되었다.
전자정부의 구성 및 전자정부의 운영에 관련된 연구는 거의 존재하지 않는다.
전자정부와 시민참여
최근에는 전자정부와 서비스품질에 대한 연구가 진행되었고(김윤환&정명주, 2023) 정부에서 시민참여를 위해서 온라인으로 제공하는 서비스의 품질에 대한 연구가 진행되었다.
근거이론을 기반으로 전자정부에서 시민참여가 일어나지 않는 이유를 분석한 논문(문현정&윤재영, 2017)도 있지만 전자정부의 방향성과 정책실험에 대한 논의는 진행되지 않다.
조희정 (HeeJung Cho), 이진순 (Jinsun Lee), 강준원 (JunWon Kang), 민경인 (KyungIn Min), & 황수현 (Suhyun Hwang)은 2020년 연구에서 지역주민의 효율적 의견수렴을 위한 온라인정부서비스 연구를 진행하여 17개 시도지방정부의 플랫폼을 조사했다. 하지만 방향성 제시에는 명확한 문제점을 제시했으니 대안에 대해서는 더 많은 연구가 진행되어야 할 필요성이 있따.
핀란드의 정책실험 개요 : 발전과정 및 전략
마쿠스 카네바 핀란드 총리실 시니어 스페셜리스트는 2018년 Lab2050에서 주최한 포럼에서 핀란드의 정책실험의 전략에 대해서 소개했다. 2015년부터 시작된 핀란드 총리실 주도로 진행되는 '실험의 문화'(a culture of experimenting'은 기업가 정신을 향상시키고 시민들이 직접 정책을 만들고 실험을 하는 문화를 만들기 위해서 전략적으로 진행되고 있다. 정책을 만들거나 공공의 서비스를 개선하기 위한 방법을 만들 때 가장 고민이 되는 부분은 바로 '효과성'이다. 무엇인가를 실행할 때 내 돈이 아니라 모두의 돈이라면 성패에 따라서 자신이 떠 안게 될 리스크를 지고 갈 사람은 별로 없다. 더욱이 시민참여를 이야기할 때 가장 큰 문제는 시민들이 결정한 것을 정부가 진행할 경우 결과가 좋으면 다행이지만 대부분은 결과를 측정할 수 없거나 지속될 수 없는 문제가 생긴다. 권한이 분산되었다고 해서 책임이 분산되는 것은 아니기 때문에 거버넌스를 진행하는데 있어서 항상 문제가 생기는 것이다. 책임의 문제라는 근본적인 부분이 해결되지 않기 때문에 기업가 정신을 가진 시민들은 시도할 수 있는 장이 없어지고, 정부관계자와 공무원들은 효과성을 만들어낼 수 있는 전문가를 애타게 찾는 것이다.
실험의 문화라는 것도 총리실에서 창안해서 주도한다고 해도 캠페인정도에 그친다면 책임의 문제를 넘어설 수 없다. 그럼 어떻게 해야할까? 커다란 문제를 해결하는 가장 첫번째 순서는 수준별로 구분하는 것이다. 핀란드 역시 실험의 수준으로 3단계로 나누어서 진행한다. 마치 의제를 결정할 때 의제의 수준을 나누는 것과 같다.
정책실험에 대한 선행연구
정책실험에 대한 일반적인 선행연구 : 정책실험의 개념과 필요성(최영준, 2020)
핀라드 정부의 정책실험 : 보편적 복지국가에서 보편적 기본소득으로?: 핀란드 기본소득 정책 실험의 최종 결과와 함의(서현수, 2020), 핀란드 총리실 자료(실험의 문화 메뉴얼 및 입법메뉴얼, 플랫폼 정보 등)
시민인식론에 대한 선행연구(도서) : 누가 자연을 설계하는가?(재서노프, 2019)
이상의 연구들을 종합해볼 때 한국적 상황에서 '정책실험'을 통한 시민참여의 확대 방안에 대한 논의가 진행되어야 할 것이다. 그러나 현실적으로 핀란드 전자정부에 대한 분석이 제대로 이루어지지 않고 있으며, 더욱이 정책실험의 중요성에 대해서는 국내에서 정리된 문서는 존재하지 않는다. 위에서 살펴본 것처럼 전자정부의 차원보다는 '정책실험' 차원에서만 언급되고 있다. 그래서 전자정부의 온라인 시민참여의 핵심은 '정책플랫폼'이라는 가설을 가지고 연구를 진행하고자 한다. 특히 정책제안의 관점에서 뿐 아니라 '정책실험'에 관점에서 운영원리와 성과, 인사이트를 위한 연구를 진행하고자 한다.
3. 이론적 배경
전자정부와 관련된 이론적인 배경은 이미 충분한 연구가 진행되었기 때문에 본 연구에서는 최근 유럽에서 운영되고 있는 '폴리시랩'에 대한 소개와 함께 폴리시랩에서 사용하고 있는 가설설정과 연구방법론 그리고 이러한 방법을 온라인으로 적용한 전자정부의 정책실험에 대한 연구를 하고자 한다.
폴리시랩의 등장
정책실험이란 자연과학에서 실험을 통해서 가설을 이론화하는 것과 같이 현실 생활 속에서 정책가설을 세우고 가설을 입증하기 위해 실험을 하는 것을 말한다. 보통 정책은 의제설정과 정책형성 및 관리와 평가의 일련의 주기를 갖게 되는데, 정책실험은 모든 국민들에게 정책을 실현하기 전에 일부 통제된 실험군에서 정책을 실현해보고 장단점을 반영하여 전체로 확산하는 것을 주요한 장점으로 삼는다. 이렇게 되면 어떤 정책이 가지고 있는 대상선정의 오류나, 범위에 따른 오차 가능성, 정책 수혜집단의 효과성의 문제를 실험을 통해서 파악하여 더 완성된 정책을 만들 수 있게 된다.
유럽에서는 약 10년 전부터 생활속의 실험실인 리빙랩(living lab)이나 정부정책을 실험해보는 폴리시랩(policy lab)이 도입되어서 100여개 이상의 연구소에서 다양한 실험들을 진행하고 있다. 다만, 리빙랩은 생활속의 문제를 해결하는데 방점을 둔다면, 폴리시랩은 중앙정부나 지방정부의 정책의 차원에서 가설을 바탕으로 실험을 해보는 것에 중점을 둔다. 특히 거버넌스적 관점에서 보자면 실험 가설을 발견하고 설정하는 과정에서 시민들의 참여가 시작되며, 가설을 직접 실험하는 과정을 시민들이 주도하면서 '자기효능감'을 극대화할 수 있다는 장점이 있다.
한국에서도 2017년부터 중앙정부를 중심으로 정책실험에 대한 논의가 시작되었으며, 서울시의 경우는 '서울시 청년수당'을 비롯해 대구 도시공사의 스마티시티 선도 모델 개발을 위한 '시민주도형 폴리시랩'도 진행중이다. 한국에서는 시민주도형이라기보다는 '정부혁신'의 관점에서 진행되고 있는 측면이 크다. 이 보고서를 정리하면서 최근들어 '정책실험'의 관점에서 가장 많은 활을 하고 있는 Lab2050에서 설명한 '폴리시랩'에 관한 자료를 많이 활용하였다.
EU연구소, Mapping policy lab in EU증거기반 프로세스
사회혁신이나 거버넌스를 논의할 때 가장 많이 접근하는 방법론은 '디자인씽킹'이다. 디자인기반의 접근방법은 공감을 바탕으로 설계하고 문제를 정의하여 아이디어를 발산하고 프로토타입을 만들어서 실행해 보는 것을 뜻한다. 리빙랩을 포함해서 대부분의 혁신 플래폼에서는 디자인씽킹에 기반해서 문제를 해결하는 측면이 강하다. 그러나 다지인기반 접근의 문제는 '모인 사람'들, '주최자들', '참여자'들에 따라서 달라진다는 것이다. 의견이 많고 깊은 대화를 할 수 있는 사람들이 많이 모이면 좋은 결과를 낼 수 있지만, 만약 주제에 관심이 없거나 아이디어가 없는 사람들이 모일 경우에는 효과적인 성과를 기대하기 어렵다.
그래서 폴리시랩 혹은 '정책실험'에서는 이러한 문제점을 해결하고자 '가설설정-실험'을 통해서 설계를 명확하게 설정하고, 설계에 맞는 실험이 얼마나 효과적인지를 검증하는 작업을 통해서 증거기반 접근을 한다. 만약 실험이 성공하여 유의미한 데이터와 결과가 도출되면 정책의 성공과 실패를 가늠해 볼 수 있고, 더 많은 실험을 통해서 가설의 효과성이 입증되면 조건이 비슷한 다른 곳에도 적용할 수 있게 된다. 또한 기본 가설이 성공했음으로 크기를 더 크게 해서 정책을 시행해 볼 수 있다. 서두에서도 언급했지만 복잡성이 증가하는 시대에 리스크를 끌어안고 예산을 사용해서 실패하는 것보다 최소의 비용으로 최소의 실험을 통해서 검증을 하는 것이 훨씬 더 효과적이라는 것이다.
4. 연구방법
연구방법은 핀란드 전자정부 정책실험이 설계되고 운영되는 사례분석이다. '정책실험'이 전자정부의 온라인 참여도를 높이는 요인이라는 가설을 세울 수는 있으나 이것을 증명하기 위한 데이터는 부족하기 때문에 양적연구를 진행하기는 어렵다. 그러나 Jasanoff의 시민인식론을 기반으로 핀란드 시민들의 인식론의 요소들(공적지식 생산스타일, 공적책임, 시연, 객관성, 전문성, 가시성)을 분석해보고 매개변수로써 정책실험 플랫폼의 구성과 운영에 대해서 분석할 예정이다. 이를 통해서 결론적으로 비물질계 커먼즈와 물질계 커먼즈 그리고 피지털 커먼즈의 생산이 어떤 방식으로 이루어졌는지를 사례별로 분석해보고자 한다. 핀란드 전자정부의 정책실험 사례분석을 통해서 결론적으로 한국의 전자정부 혁신에 주는 시사점을 도출하고자 한다.
5. 본론에서 예상되는 전개
본론에서는 핀란드의 전자정부, 정책실험에 대한 시민인식이 어떻게 구성되는지 요소별로 조사하고 분석하고자 한다. 특히 경로1에서는 이러한 시민인식을 핀란드 총리실에서 진행하는 '실험의 문화'가 어떻게 활용하는지 경로를 추적해보고자 한다. 이어서 정책실험 플랫폼에서 생산되는 다양한 결과물들이 '커먼즈'의 관점에서 분류 및 저장, 재생산될 수 있는 가능성이 있는지 분석해보고자 한다. 마지막으로 정책실험이라는 매개변수가 없다면 시민인식이 바로 커먼즈의 생산으로 갈 수 있는지을 가늠해보고자 한다. 이부분에 대해서는 가능하다면 핀란드 총리실에 메일을 보내서 서면인터뷰를 진행하고자 한다.
예상되는 결론은 이러한 연구의 결과로 한국의 전자정부가 나가야할 방향은 정책실험의 전환, 커먼즈생산을 위한 운영방법 및 관리체계 변환, 국가차원의 AI플랫폼을 통한 커먼즈 생산의 기반 마련, 대중의 과학적 참여를 위한 정책전환과 같은 제안들이 이어질 예정이다. 이번 연구를 통해서 시민참여만이 아니라 한국의 민주주의 수준이 올라가고, 정책실험을 통한 실제적인 변화를 통해서 시민들이 '효능감'을 얻을 수 있는 기회가 되기를 바란다.
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