시민참여의 토대는 협력적 거버넌스에서 시작한다

거버넌스 이해하기

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시민참여란 무엇인가? 이러한 질문이 이번 학기 '시민참여론'의 핵심이다. 시민참여에 대해서 행정학에서는 정치적 참여를 배제한다. 정치적 참여란 자발성이 아니라 정치적으로 동원되거나 목적이 있어서 하는 참여를 말한다. 정치적 참여는 민주주의가 입법과정에서 이루어질 때 보통 이루어진다. 일반적인 시민의 참여가 순수하게 이루어질 때 행정학에서 말하는 시민참여가 될 것이다. 여기서 참여의 수준은 당연히 정도가 있다. 지난시간 우리는 5가지 정도의 수준을 이야기했었다. 정보를 듣고 이해하는 정도에서 권한을 배분 받아서 임파워링되는 과정까지 포함하고 있다. 국제공공참여학회에서는 참여의 스펙트럼을 5가지 단계로 나누고 있다. 여기서부터 참여의 수준을 정할 수 있고, 참여의 수준에 따라서 요구되는 책문성이 달라진다. 오늘은 그 책무성에 대해서 나눌 것이다.

IAP2(국제공공참여학회)의 공공 참여 스펙트럼(Spectrum of Public Participation)

IAP2(국제공공참여학회)의 공공 참여 스펙트럼(Spectrum of Public Participation)은 시민 참여의 층위를 단순한 의견 수렴을 넘어 권력의 공유 과정으로 상세히 분석한 모델이다.

첫째, 정보 제공(Inform) 단계는 참여의 가장 기초적인 토대로서, 대중에게 균형 잡히고 객관적인 정보를 전달하여 당면한 문제나 대안, 해결책을 명확히 이해하도록 돕는 것이 목적이다. 이 단계에서 행정 주체는 시민에게 "우리는 여러분에게 정보를 계속 제공할 것이다"라고 약속하며, 이는 시민이 정책의 수혜자로서 상황을 파악할 수 있게 하는 일방향적 소통 채널의 역할을 수행한다. 정보의 투명한 공개는 이후 높은 단계의 참여로 나아가기 위한 필수적인 전제 조건이 된다.

둘째, 협의(Consult) 단계는 정책의 분석이나 대안, 혹은 최종 결정에 대해 대중의 피드백을 수집하는 과정이다. 행정은 시민들에게 "여러분의 우려와 열망을 경청하고, 여러분의 투입이 결정에 어떤 영향을 미쳤는지 환류하겠다"는 약속을 제시한다. 이는 단순히 정보를 주는 수준을 넘어 시민의 목소리를 듣는 양방향 소통의 시작이지만, 최종적인 의사결정의 주도권은 여전히 행정 기관에 머물러 있는 '형식적 참여'의 특성을 띠기도 한다.

셋째, 관여(Involve) 단계는 의사결정 프로세스 전반에 걸쳐 대중과 직접적으로 협력하는 단계로, 시민의 우려와 열망이 정책 설계 과정에서 일관되게 반영되도록 보장한다. 행정은 "여러분의 의견이 대안 개발에 직접 반영되도록 노력하겠다"고 약속하며, 시민은 단순한 의견 제출자를 넘어 정책의 방향성을 함께 고민하는 검토자의 역할을 수행한다. 이 단계부터는 시민의 목소리가 정책의 골격 형성에 실질적인 영향력을 미치기 시작한다.

넷째, 협력(Collaborate) 단계에 이르면 시민은 행정과 대등한 위치에서 문제를 해결하는 파트너십을 형성한다. 대안의 개발부터 최적의 해결책을 식별하는 모든 측면에서 시민과 협력하며, 행정은 "여러분의 조언과 혁신적인 아이디어를 최대한 결정에 반영하겠다"고 약속한다. 이는 현대 거버넌스에서 강조하는 '공동 생산(Co-production)'의 개념과 일맥상통하며, 시민의 전문성과 현장 지식이 행정의 법적 권한과 결합되어 최상의 정책 성과를 도출하는 단계다.

다섯째, 권한 위임(Empower) 단계는 공공 참여의 정점으로, 최종적인 의사결정권을 대중의 손에 직접 맡기는 구조다. 행정은 시민을 향해 "우리는 여러분이 결정한 사항을 그대로 이행하겠다"는 강력한 약속을 선언한다. 주민투표나 주민참여예산제 중 일부 고도화된 모델이 이에 해당하며, 행정은 결정자가 아닌 집행자로서의 역할에 집중하게 된다. 이는 시민 주권이 행정 과정에서 가장 직접적이고 강력하게 구현되는 형태다.

마지막으로, 이 스펙트럼의 핵심은 오른쪽으로 이동할수록 의사결정에 대한 시민의 실질적 영향력(Impact on the Decision)이 비약적으로 증가한다는 점에 있다. 각 단계는 서로 배타적인 것이 아니라 정책의 복잡성, 갈등의 강도, 필요한 자원의 성격에 따라 전략적으로 선택되어야 한다. 행정 기관은 단순히 참여의 횟수를 늘리는 것이 아니라, 시민에게 한 약속(Promise to the Public)을 얼마나 충실히 이행하느냐에 따라 행정의 정당성과 시민적 신뢰를 확보할 수 있다. 다음은 이러한 관점에서 다양하게 존재하는 시민참여의 예시를 보여준다.

시민들의 참여의 방법은 위와 같이 협력과 조정 그리고 협업까지 이어진다. 협업이 가장 깊은 차원의 참여라면 협력은 서로의 목표가 따로 있고 필요한 때에 서로 도움을 주는 것을 말한다. 조정은 협력과 협업의 중간단계로써 적절한 규칙과 관행에 따라서 협력이 될 수도 있고 협업이 될 수도 있다. 이것을 시민참여와 연결해보면 정부와 시민의 관계도 볼 수 있고, 나중에는 정부가 없을 때 시민들끼리의 참여도 이렇게 볼 수 있다. 시민에 대해서는 다음 시간에 알아보겠지만 '참여'의 수준은 이렇게 볼 수 있는 것이다. 지난주에 배웠던 5가지와 다르게 서로 협업할 수 있는 과정을 생각해보면 이렇게 3가지의 과정을 말한다. 앞으로 이렇게 정의한 내용을 가지고 활용하는 일이 많아질 것이다.

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시민참여와 거버넌스 연결하기

1. 거버넌스란 무엇인가?

거버넌스는 관료제인 정부와 대비해서 권한의 배분과 네트워크를 강조하고 참여와 협력을 위한 공공가치를 창출한다. Cleaveland(1972)에서는 사람들이 원하는 정부 이상의 협력구조를 말한다. 여기서 정부라고 하는 Government는 수직적인 차원에서 명령과 통제의 위계질서를 갖는다. 그래서 Government는 법률적이고 형식적으로 권위를 가지고 정책적인 실행력을 가지고 있다. 반대로 Governance는 오히려 수평적이고 네트워크의 구조를 가지고 있다. 수평적인 관계 속에서 차조하고 실행하고 평가하는 과정에서 시민들이 참여자로서 자신들의 목표와 의지, 생각을 나눈다. 이를 통해서 함께 만들어가는 권위가 생긴다. 특히 Government는 의사결정에 있어서 가장 중요하게 시민과 그 권한을 나누어 갖는 것을 중요하게 여긴다.

거버넌스의 주요 특징_Key Features of Governance

권력의 분산 (Decentralization of Power) 중앙정부나 특정 기관에 집중되어 있던 의사결정 권한을 여러 주체로 나누는 것이다. 이는 상명하복 식의 수직적 구조가 아닌, 수평적이고 민주적인 관계를 지향한다. 지역 사회나 민간 부문의 자율성을 높이는 데 초점이 있다.

네트워크 기반 구조 (Network-Based Structure) 정부, 기업, 시민사회 등 다양한 조직들이 거미줄처럼 연결된 상호 의존적인 네트워크 형태를 띤다. 위계질서보다는 관계 중심적이며, 각 주체는 자신의 전문성과 자원을 바탕으로 긴밀하게 소통하며 협력한다.

참여와 협력 강조 (Emphasis on Participation and Collaboration) 단순히 결정을 통보받는 것이 아니라, 이해관계자들이 정책의 수립부터 집행, 평가까지 직접 참여하는 것을 중시한다. 다양한 목소리를 듣고 타협을 통해 합의를 도출하며, 공동의 문제를 해결하기 위해 힘을 합치는 과정이 핵심이다.

공공 가치 창출 (Creation of Public Value) 거버넌스의 최종 목적은 사회 전체의 이익인 공공 가치를 만들어내는 것이다. 효율성뿐만 아니라 투명성, 책임성, 사회적 형평성 등을 종합적으로 고려하여 시민들이 체감할 수 있는 긍정적인 변화와 공익을 추구한다.

거버넌스의 다양한 정의와 관점

관료 국가에서 공동화된 국가(Hollow State) 또는 제3자 정부로의 전환 정부가 모든 것을 직접 하던 방식에서 벗어나, 민간 위탁이나 비영리 단체 등 외부 기관을 통해 공공 서비스를 제공하는 방식으로 변했다는 관점이다. (Milward and Provan, Salamon 등)

정부에 대한 시장 기반 접근 방식 공공 부문에 효율성을 높이기 위해 경쟁이나 인센티브 같은 시장 원리를 도입하는 것을 의미한다. (Kettle, Donahue and Nye 등)

사회적 자본, 시민사회, 그리고 높은 수준의 시민 참여의 발전 단순한 행정 서비스 제공을 넘어 시민들이 직접 참여하고, 신뢰와 네트워크 같은 사회적 자본을 쌓아가는 과정을 거버넌스로 본다. (Hirst, Kooiman 등)

세계화와 합리화 국가 내부의 문제를 넘어 전 지구적인 연결망 속에서 의사결정이 이루어지고, 그 과정이 더욱 체계화되고 합리적으로 변하는 현상을 뜻한다. (Pierre 2000)

거버넌스의 포괄적 정의 (Lynn et al. 2001)

공공관리적 관점에서 거버넌스는 다음과 같은 체계(Regimes)로 정의된다.

구성 요소: 법률(Laws), 규칙(Rules), 사법적 결정(Judicial decisions), 그리고 행정적 관행(Administrative practices).

기능: 공익을 대신하여 공적 권력이 행사되도록 제약(Constrain), 규정(Prescribe), 그리고 가능하게(Enable) 하는 역할을 한다.

즉, 단순히 정부의 활동만을 의미하는 것이 아니라, 사회의 공적 권위가 올바르게 작동하도록 만드는 제도적 틀 전체를 의미하는 것이다.

거버넌스의 주요 모델들

거버넌스는 운영되는 방식과 원리에 따라 다음과 같은 세부 모델로 나뉜다.

시장 기반 거버넌스 (Market-based governance) : 공공 서비스 제공에 경쟁, 인센티브, 효율성 등 시장의 메커니즘을 도입하는 방식이다.

협력적 거버넌스 (Collaborative governance) : 정부, 민간, 시민사회가 대등한 파트너로서 함께 참여하여 의사결정을 내리고 문제를 해결하는 방식이다.

숙의적 거버넌스 (Deliberative governance) : 이해관계자들 간의 깊이 있는 토론과 대화, 이성적인 합의 과정을 통해 정책을 결정하는 민주적 방식이다.

거버넌스의 3가지 모델

전통적 행정(Traditional Public Administration, TPA)은 19세기 말 근대 국가의 기틀을 잡으며 등장했다. 우드로 윌슨과 맥스 베버의 이론을 바탕으로, 행정을 정치와 분리된 기술적 영역으로 보았다. 이 모델의 핵심은 '계층제'와 '규정'이다. 피라미드 형태의 조직 구조 안에서 공무원은 법규에 따라 엄격하게 업무를 수행하며, 이는 행정의 예측 가능성과 안정성을 확보했다는 장점이 있다. 하지만 결정권이 상부에만 집중되어 있어 급변하는 사회 요구에 유연하게 대응하지 못하는 '관료제의 덫'에 빠지기도 했다.

신공공관리(New Public Management, NPM)는 1970년대 오일 쇼크 이후 정부의 비대화와 비효율을 해결하기 위해 1980년대에 급부상했다. "정부는 노를 젓기보다 방향을 잡아야 한다"는 구호 아래, 공공 부문에 민간의 경영 기법을 도입했다. 정부 기관 사이에 경쟁을 붙이고, 성과에 따라 보상을 차등 지급하며, 민간 위탁을 통해 서비스 비용을 절감하는 것이 핵심이다. 시민을 '고객'으로 대우하며 서비스의 가성비를 높였으나, 수익이 나지 않는 공공 서비스가 소외되거나 공동체 의식이 약화되는 부작용을 낳기도 했다.

최근의 협력적 거버넌스(New Public Governance, NPG)는 21세기에 들어서며 시장 원리만으로 해결할 수 없는 복합적인 난제들을 풀기 위해 대두되었다. 기후 위기나 복지 사각지대 같은 문제는 정부나 시장 어느 한쪽의 힘만으로는 해결이 불가능하기 때문이다. 이 모델은 정부, 민간 기업, 시민사회가 수평적 네트워크를 형성하여 자원과 정보를 공유하는 것을 본질로 한다. 정부는 명령하는 자가 아니라 소통을 돕는 '메타 거버넌스(Meta-governance)' 역할을 수행한다. 결과적으로 효율성을 넘어 사회 구성원 모두가 공감하는 '공공 가치'를 창출하는 것이 이 시대 거버넌스의 최종 목적이다.

2. 전통적 행정(Traditional Public Administration, TPA)

전통적 행정학(Traditional Public Administration)의 근간을 이루는 핵심 가정에 대해서 알아보자. 첫째, 정치와 행정은 엄격히 분리될 수 있으며, 행정은 정치적 결정에 따른 지시를 충실히 이행하는 도구적 도구로서의 역할을 수행한다는 '정치·행정 이분법'에 기초한다. 둘째, 정부 조직은 막스 베버가 제시한 고전적 관료제 원칙에 따라 피라미드 형태의 계층적 구조를 갖추어야 하며, 이를 통해 명확한 지휘 체계와 책임 소재를 확립하는 것이 필수적이라고 본다. 이러한 구조 속에서 정부는 공공 서비스의 단순한 관리자가 아니라, 관료 조직을 활용해 시민들에게 재화와 서비스를 직접 제공하는 공급자로서 기능해야 한다. 또한, 모든 행정 작용은 법적 규칙과 절차에 따라 엄격하게 통제되어야 하며, 이를 통해 업무의 연속성과 결과의 예측 가능성을 보장하는 것을 지향한다. 결과적으로 전통적 행정학은 공익 실현을 위해 공무원의 중립성과 전문성, 그리고 법치주의적 집행을 강조하는 모델이라고 할 수 있다.

전통적 행정은 계층제 시스템을 통해 조직 내 모든 구성원이 자신의 위치와 권한의 범위를 명확히 인지할 수 있다는 점이 가장 큰 특징이다. 이러한 구조적 명확성은 하부 조직부터 상부 조직에 이르기까지 업무 수행에 대한 기술적 책임 소재를 분명히 하여, 행정의 책임성을 확보하는 데 기여한다. 또한, 직업 공무원 제도를 바탕으로 공무원들에게 안정적이고 보장된 일자리를 제공함으로써 행정의 전문성과 연속성을 유지할 수 있도록 돕는다. 비록 계층 구조를 따라 승진하는 과정은 다소 느릴 수 있으나, 이러한 시스템은 조직이 안정된 상태일 때 매우 우아하고 효율적으로 작동하는 유기적인 체계가 된다. 결과적으로 TPA는 예측 가능한 환경 속에서 질서 정연하고 안정적인 공공 관리를 수행하는 데 최적화된 시스템이라고 할 수 있다.

전통적 행정학의 주요 가정

정치와 행정의 분리 (Politics-Administration Dichotomy) 정치적 의사결정과 행정적 집행은 분리될 수 있다고 가정한다. 행정은 정치적 지도자의 지시를 수행하는 도구적 역할을 하며, 본인-대리인 모델에 기반한 책임 관계를 가진다.

계층제와 관료제 원칙 (Weberian Bureaucracy) 정부 조직은 막스 베버가 제시한 관료제 원칙에 따라 계층적으로 조직되어야 한다고 본다. 이는 권한의 위계와 분업을 강조하는 구조다.

정부의 직접적인 서비스 공급 정부가 특정 정책 영역에 개입하기로 결정했다면, 관료 조직을 통해 공공 서비스와 재화를 직접 제공하는 주체가 되어야 한다는 입장이다.

지속성, 예측 가능성, 규칙 중심의 행정 행정 업무는 중단 없이 지속되어야 하며, 정해진 법규와 규칙에 따라 운영되어야 한다. 이를 통해 결과의 예측 가능성을 높이는 것이 핵심이다.

3. 신공공관리론(NPM)

제시된 자료들은 1980년대 등장한 신공공관리론(NPM)의 핵심 논리와 그로 인한 행정의 변화를 다루고 있다. 신공공관리론은 기존 관료제의 비효율성, 즉 '정부 실패'를 극복하기 위해 등장했으며, 시장의 경쟁 원리와 민간의 경영 기법을 공공 부문에 도입하는 것을 골자로 한다. 이 패러다임 아래에서 정부는 직접 서비스를 집행하는 '노 젓기'보다는 정책의 방향을 설정하는 '방향 잡기'에 집중하며, 권한 분산과 규제 완화를 통해 조직의 유연성을 확보하고자 한다. 특히 오스본과 개블러가 강조했듯이, 투입이나 절차보다는 계량화된 지표를 통한 '성과 측정'을 최우선 가치로 삼으며, 성공적인 결과에 대한 확실한 보상을 통해 행정의 효율성을 극대화하는 것이 핵심이다.

이러한 성과 중심의 개혁은 정부의 운영 방식을 근본적으로 변화시켰으나, 동시에 '공동화된 국가(Hollow State)'라는 새로운 현상을 야기했다. 이는 정부가 공공 서비스의 직접적인 제공자에서 벗어나 민간 및 비영리 단체와의 계약(Contracting out)에 과도하게 의존하게 되면서, 국가의 실체적 기능이 외부로 위탁되는 현상을 의미한다. 이른바 '대리 정부'나 '제3자 거버넌스'로 불리는 이 체제는 효율성을 높일 수 있다는 장점이 있지만, 정부의 책임성이 모호해지거나 공공 서비스의 질적 통제가 어려워질 수 있다는 과제를 안고 있다. 결국 신공공관리론은 정부를 더 작고 효율적으로 재탄생시켰으나, 국가의 역할과 정체성에 대한 새로운 논쟁을 불러일으켰다고 평가할 수 있다.

신공공관리론(NPM)의 등장 배경

신공공관리론은 1980년대 기존의 전통적 관료제 모델에서 벗어나 새로운 행정 스타일을 추구하며 등장했다. 주요 배경은 다음과 같다.

정부 실패: 관료제의 비효율성과 비대화로 인한 문제 발생했다.

시장의 효율성에 대한 신뢰: 민간 시장의 경쟁 원리가 정부보다 효율적이라는 믿음이 확산되었다.

분권화 추구: 거대하고 중앙집중화된 정부 기관에서 벗어나 권한을 하부로 이양하려는 움직임이 나타났다.

이론적 토대: 공공선택론(Public Choice)과 본인-대리인 이론(Principal-Agent Theory)에 근거한다.

NPM의 기본 원칙

NPM은 정부가 "적은 비용으로 더 많은 일을 하는 것(Doing more with less)"을 목표로 삼는다.

시장 기구의 활용: 자원 배분과 서비스 전달에 경쟁 체제와 계약을 도입하며, 시민을 '고객(Customer)'으로 간주하여 만족도를 중시한다.

성과 중심 관리: 투입(Input)이나 절차에 대한 통제에서 벗어나, 계량화된 성과 지표를 통한 결과(Output) 중심의 통제와 평가로 전환한다.

분권화: 의사결정 권한을 분산시켜 조직의 유연성을 높인다.

결과 측정의 힘 (Osborne & Gaebler)

오스본과 개블러는 저서 『정부 재창조(Reinventing Government)』를 통해 성과 측정의 중요성을 강조했다.

결과를 측정하지 않으면 성공과 실패를 구분할 수 없으며, 성공을 보상할 수도 없다.

성공을 보상하지 못하면 결과적으로 실패를 보상하게 될 가능성이 크다.

결과를 입증할 수 있을 때 비로소 대중의 지지를 얻을 수 있다.

공동화된 국가 (The Hollow State)

밀워드(Milward)와 프로반(Provan)은 NPM의 결과로 나타난 '공동화된 국가' 현상을 설명한다.

민간 위탁(Contracting Out): 정부가 특정 공공 서비스 제공을 위해 민간이나 비영리 단체와 계약을 맺는 방식이다.

공동화된 국가: 정부가 공공 서비스 전달을 직접 수행하지 않고 비영리·민간 기구에 의존하는 상태를 의미하며, 이를 '제3자 거버넌스' 또는 '대리 정부(Government by proxy)'라고 부른다.

4. 공공가치 거버넌스(Public Value Governance)

공공가치 거버넌스(Public Value Governance)는 신공공관리론(NPM)의 한계를 넘어, 행정이 단순히 효율적인 서비스를 제공하는 것을 넘어 사회 전체의 '공공 가치'를 창출해야 한다는 패러다임이다. 이를 두 단락으로 정리했다. 첫째, 공공가치 거버넌스는 효율성과 성과만을 강조하던 포스트 경쟁 패러다임에서 벗어나, 민주주의적 가치와 사회적 형평성 등 더 넓은 범위의 공공 가치 창출을 지향한다. 이 모델에서 정부는 더 이상 시장의 관리자나 단순한 서비스 공급자가 아니며, 사회의 다양한 이해관계를 조정하고 공공성을 수호하는 '중재자(Broker)' 및 '봉사자'의 역할을 수행한다. 즉, 정부는 상황에 따라 때로는 방향을 잡고(Steering), 때로는 직접 집행하며(Rowing), 때로는 민간과 협력하는(Partnering) 유연하고 촉진적인 조직으로 기능하며 국가의 조정 역량을 다시금 강조한다.

둘째, 이 패러다임의 가장 큰 특징은 시민을 정책과 서비스의 '공동 생산자(Co-producers)'이자 '공동 창조자'로 격상시킨 점이다. 시민은 더 이상 전통적 행정학에서의 단순한 유권자나 신공공관리론에서의 수동적인 고객이 아니라, 공공의 문제를 함께 정의하고 해결해 나가는 핵심적인 파트너가 된다. 따라서 행정의 성패는 단순히 수치상의 효율성이 아니라, 얼마나 다양한 주체들과의 네트워크를 효과적으로 관리하고 그 과정에서 시민들이 동의하는 사회적 가치를 만들어냈느냐에 따라 결정된다. 이렇게 보면 공공가치 혹은 혼합된 거버넌스 모델은 사실 사용하기에 따라서, 정부의 형태와 조직문화, 정치적인 이해관계에 따라서 달라질 수 있는 경향성이 존재한다. 이것은 어떻게 보면 해결해야할 과제이기도 하다.

공공가치 거버넌스의 핵심 특징

공공가치 거버넌스는 행정의 목적을 단순한 서비스 전달이 아닌 '사회적 가치 창출'에 둔다. 여기서 정부는 더 이상 독점적인 공급자나 시장의 감시자가 아니라, 다양한 사회 주체들이 공공의 이익을 위해 협력하도록 돕는 중재자(Broker)이자 촉진자(Facilitator)의 역할을 수행한다.

특히 시민을 단순한 서비스의 수혜자나 고객이 아닌, 정책의 기획부터 집행까지 함께하는 공동 생산자(Co-producer)로 격상시킨 점이 가장 큰 특징이다. 이를 통해 효율성뿐만 아니라 형평성, 참여, 지속 가능성과 같은 복합적인 가치를 동시에 추구하는 유연한 거버넌스 체계를 지향한다.

공공가치 거버넌스의 한계와 과제

하지만 공공가치 거버넌스는 실천 과정에서 몇 가지 현실적인 한계에 직면한다.

첫째, '공공 가치'라는 개념 자체가 매우 추상적이고 주관적이라는 점이다. 사회 구성원마다 중시하는 가치가 다르기 때문에 이를 하나로 합의하고 정량적으로 측정하기가 매우 어렵다.

둘째, 다양한 이해관계자가 참여하는 네트워크 구조에서는 의사결정 속도가 느려질 수 있으며, 문제가 발생했을 때 누가 최종적인 책임을 져야 하는지에 대한 책임 소재의 모호성이 발생할 우려가 있다. 또한, 시민 참여를 강조하지만 실제로는 특정 집단의 목소리만 반영되는 '참여의 불평등'이 나타날 수 있다는 점도 해결해야 할 과제다.

5. 협력적 거버넌스_Collaborative Governance

협력적 거버넌스는 서로 다른 부문이나 정부 수준의 행위자들이 공동의 목표를 달성하기 위해 정책 의사결정에 참여하는 관리 체계다. 이는 단순히 정부 주도의 의사결정을 넘어 민간과 비영리 부문이 함께 협력하는 구조를 의미한다. 학술적으로는 협력적 정책 결정, 부문 간 협력, 거버넌스 네트워크, 정부 간 관리 등의 다양한 용어로 설명된다. 핵심은 공공의 문제를 해결하기 위해 공식적인 장에서 다양한 이해관계자가 직접 대면하여 상호작용하는 것이다. 이를 통해 일방적인 지시가 아닌 합의를 바탕으로 정책의 방향성이 결정되는 특징이 있다. 다양한 섹터가 결합하면서 전통적인 관료제 모델과는 차별화된 유연한 구조를 보여준다. 결국 협력적 거버넌스는 현대 사회의 복잡한 공공 문제를 해결하기 위한 필수적인 관리 전략이다.

현대 사회는 누구도 단독으로 모든 책임을 지지 않는 '권력 공유형 세계'로 변화하며 협업의 중요성이 커졌다. 환경의 불확실성이 증대되고 해결하기 어려운 '난해한 문제(Wicked Problems)'가 나타나면서 단일 기관의 힘만으로는 대응이 불가능해졌다. 또한 정책의 하향식 집행이 가지는 한계를 극복하기 위해 현장의 목소리를 반영하는 협력이 강조된다. 이와 연결된 참여적 거버넌스는 민주적 참여와 심의 과정을 특히 강조하는 거버넌스 이론의 하위 개념이다. 이는 시민들이 공공 기관 내의 의사결정과 문제 해결 과정에 직접 참여할 수 있도록 하는 제도적 장치를 의미한다. 민주주의적 가치를 실현하며 정책의 정당성을 확보하는 데 매우 중요한 역할을 수행한다.

결과적으로 협력과 참여는 현대 거버넌스를 지탱하는
두 가지 핵심적인 기둥이라고 할 수 있다.

스위스의 홈케어 지원 사례를 보면 정부, 민간 운송 서비스, 비영리 홈헬프 서비스가 결합하여 통합 의료 서비스를 제공한다. 미국의 지역 식품 정책 협의회는 시 정부와 식품 도매상, 그리고 배고픔 해결을 위한 비영리 단체가 모여 지역 식품 시스템을 개선한다. 한국의 관광 안전 네트워크 역시 경찰청, 문화체육관광부, 서울시 등 여러 공공 기관과 비영리 단체가 복합적으로 연결되어 있다. 이러한 네트워크는 정보와 자원을 공유하며 합동 단속이나 서비스 요청 관리와 같은 구체적인 목표를 수행한다. 사례들에서 공통적으로 나타나는 점은 다양한 이해관계자들이 각자의 전문성을 바탕으로 공통의 공공 가치를 창출한다는 것이다. 복잡하게 얽힌 네트워크 구조는 단순한 협력을 넘어 체계적인 책임 관계를 형성하고 있다. 실질적인 현장 중심의 정책 집행을 위해 이러한 부문 간 경계를 넘는 협업은 더욱 가속화되고 있다.

협력적 거버넌스는 정책 집행의 효과성과 효율성을 동시에 증대시킬 수 있는 강력한 도구다. 다양한 분야의 전문가들이 머리를 맞대면서 기존의 관습을 깨는 혁신적인 정책 솔루션을 도출하는 것이 가능해진다. 또한 공공의 가치를 창출하고 시민들의 만족도를 높이는 데 긍정적인 기여를 한다. 그러나 참여자가 많아지는 만큼 책임 소재가 불분명해지는 '책임성 문제'가 주요한 도전 과제로 떠오른다. 공공 가치와 같은 무형의 성과를 어떻게 객관적으로 측정할 것인가에 대한 성과 관리의 어려움도 존재한다. 조직 간의 경계를 넘나들며 서로를 조율할 수 있는 '경계 확장형 리더십(Boundary-spanning leadership)'의 확보가 필수적이다. 이러한 문제들을 해결할 때 비로소 협력적 거버넌스는 지속 가능한 정책 수단으로 안착할 수 있을 것이다. 복잡한 이해관계를 조정하고 갈등을 관리하는 역량이 거버넌스의 성공을 결정짓는 핵심 요소가 된다.

6. 책무성_Accountability와 거버넌스

책무성이란 행위자와 포럼 사이의 관계에서 행위자가 자신의 행동을 설명하고 정당화해야 하는 의무를 의미한다. 이때 포럼은 행위자에게 질문을 제기하고 그에 대한 판단을 내릴 수 있는 권한을 가진다. 행위자는 포럼이 내린 판단의 결과에 따라 보상이나 처벌 등의 영향을 직접적으로 받게 된다. 이러한 책무성의 프로세스는 크게 정보 공유, 토론, 그리고 결과라는 세 가지 핵심 요소로 구성된다. 단순히 책무를 다하는 '책임(Responsibility)'이나 정보 공개를 뜻하는 '투명성'과는 엄밀히 구분되는 개념이다. 또한 외부의 요구에 단순히 반응하는 '응답성'과도 차이가 있으므로 이를 혼동하지 않는 것이 중요하다. 결국 책무성은 누구에게, 무엇에 대하여 책임을 지는가라는 근본적인 질문에 대한 답을 찾는 과정이다. 민주적 거버넌스의 건전성을 측정하는 데 있어 가장 핵심적인 지표이자 제어 장치라고 할 수 있다.

전통적 행정 모델(TPA)에서의 책무성 관계는 주로 선출직 공무원과 행정가 사이에서 형성되는 구조다. 권위의 위계에 따른 수직적 속성을 강하게 띠며 상급자의 지시와 통제가 중심이 된다. 행정 절차나 규정, 그리고 윤리 강령과 같은 명문화된 기준들이 책무성을 판단하는 주요 표준이 된다. 하지만 관료적 통제가 너무 강해질 경우 프로세스가 표준화에만 매몰되어 효율성이 저하될 위험이 있다. 반면 시장 기반 거버넌스는 정부와 민간 조직 사이의 관계를 중심으로 책무성 메커니즘이 작동한다. 이는 수직적인 주인-대리인 관계일 수도 있고, 대등한 파트너십 형태의 수평적 관계를 띠기도 한다. 계약서상의 명시된 내용이나 성과 측정 지표, 상호 신뢰가 책무성을 유지하는 중요한 기준이 된다. 성과 측정의 어려움이나 위험 분담 문제 등 시장 논리가 공공 서비스와 충돌할 때 발생하는 과제들이 존재한다.

협력적 거버넌스 체제는 여러 참여 조직들 사이의 다자간 관계를 기반으로 책무성이 형성된다. 이는 수직적 계통과 수평적 협력 관계가 복합적으로 뒤섞인 혼합된 형태의 속성을 보여준다. 공공 가치의 실현, 상호 신뢰, 그리고 지속적인 관계 유지가 책무성을 판단하는 주요한 표준이다. 다양한 이해관계자가 참여하므로 이해 상충에서 발생하는 긴장과 역설적인 상황을 관리하는 능력이 요구된다. 공공 가치를 객관적으로 평가하고 각 조직의 기여도를 측정하는 것이 매우 까다로운 과제로 남는다. 책무성이 중앙에서 강력하게 펌핑되는 물과 같다면 수평적으로 퍼질 때 힘이 약해지는 특성이 있다. 하지만 이를 나무의 뿌리처럼 설계한다면 수평적 확산이 오히려 전체 시스템의 안정을 돕는 이점이 된다. "모두가 책임지면 아무도 책임지지 않는다"는 함정에 빠지지 않도록 정교한 제도 설계가 필수적이다.

시민 참여의 구체적인 역할과 비중은 채택하고 있는 거버넌스 모델의 성격에 따라 달라진다. 정부 중심 거버넌스에서는 시민이 주로 서비스의 수혜자나 통제의 대상으로 머무는 경향이 있다. 시장 기반 거버넌스에서도 시민은 고객으로서의 권리는 가지지만 정책 결정의 주체로 서기는 어렵다. 그러나 협력적 및 참여적 거버넌스 모델에서는 시민 참여가 책무성을 확보하는 핵심적인 기둥이 된다. 시민들이 직접 의사결정에 참여함으로써 공공 기관의 투명성을 높이고 권력 남용을 감시할 수 있다. 특히 공공-민간 파트너십(PPP)에서 서비스 실패가 발생할 경우 시민은 책임 소재를 묻는 주체가 된다. 연구에 따르면 시민들이 서비스 설계 과정에 직접 참여할수록 실패에 대한 정부의 비난 가능성은 줄어든다. 결과적으로 시민의 능동적인 참여는 협력적 거버넌스가 민주적 정당성을 유지하도록 돕는 가장 강력한 도구다.

0. 나오기_민네이션'의 view_책임과 책무성 사이

오늘 수업에서 다양한 고민들이 생겼다. 기존의 '책무성'이라고 부르는 accountability라고 하는 단어는 사실 행태주의, 신공공관리론에서는 매우 친화적이다. 그러나 다른 패러다임에는 맞지 않는 단어라고 할 수 있다. 그럼 어떻게 해야할까? 책임이라는 부분에서 오히려 다른 방식을 볼 수 있지 않을까도 한다. 미리 말해두지만 책임을 정책의 사전에 일어나는 '반응성'의 경향과 '역량'으로 본다면 정책분석학의 관점에서 볼 수 있을 것이고, 책무성을 사후에 일어나는 '성과'와 '영향력'으로 본다면 정책평가론으로 볼 수 있을 것이다. 그렇다면 우리가 정책과정에서 어떤 과정에 있는가에 따라서 다른 단어와 이론을 사용해야 한다는 것을 알 수 있다. 공무원의 책임을 단순히 '도덕적 의무'로만 보지 않고, 행정의 실질적인 품질을 결정하는 반응성(Responsiveness)과 역량(Competency)의 관점에서 해석하는 것은 현대 행정학의 핵심적인 논의 중 하나다. 실제로 학술적으로는 이를 '객관적 책임'과 대비되는 '주관적 혹은 기능적 책임'의 영역으로 다룬다.

반응성(Responsiveness)으로서의 책임

시민참여 맥락에서 반응성은 시민의 요구와 선호에 얼마나 민감하게 대응하느냐를 의미한다.

수동적 책임 vs 능동적 반응: 단순히 법규를 지키는 수준을 넘어, 시민이 무엇을 원하는지 파악하고 이를 정책에 반영하려는 태도다.

민주적 정당성: 공무원이 시민의 목소리에 반응할 때, 행정은 비로소 민주적 정당성을 얻는다. 따라서 반응성은 공무원이 시민에게 가져야 할 가장 본질적인 정치적 책임으로 간주된다.

역량(Competency)으로서의 책임

아무리 반응성이 좋아도, 문제를 해결할 기술적·전문적 능력이 없다면 책임은 완성되지 않는다.

전문적 책임(Professional Responsibility): 공무원은 특정 분야의 전문가로서 최선의 지식과 기술을 동원해 공익을 실현할 의무가 있다.

실행력: 역량은 책임을 실현하는 '수단'이다. 정책 목표를 달성하지 못하는 무능함은 그 자체로 시민에 대한 책임 방기(Failure of responsibility)로 평가받기도 한다.

Friederich의 관점

행정학자 칼 프리드리히(C.J. Friedrich)는 공무원의 책임을 두 가지 축으로 설명했다. 네가 언급한 '반응성'과 '역량'은 이 이론과 맥을 같이 한다.

기술적 지식 (Technical Knowledge): 과학적이고 전문적인 기준에 따라 업무를 수행하는 역량.

민중의 정서 (Popular Sentiment): 시민의 요구나 가치에 부합하게 행동하는 반응성.

왜 '책무성(Accountability)'과 구분하는가?

반응성(Responsiveness)은 공무원의 선의나 태도에 의존하는 성격이 강하다. (공무원이 무시하면 그만일 수 있다.)

책무성(Accountability)은 공무원이 반응하지 않았을 때, 시민이 강제로 설명을 듣거나 책임을 묻는 '장치'에 초점을 맞춘다.

즉, 반응성과 역량은 책임의 '질적 내용'이고, 책무성은 그 내용이 실제로 지켜지도록 강제하는 '사후 통제 시스템'이라고 이해하면 정확하다.

공무원 개개인의 '역량'이 부족해서 발생하는 행정 오류를 제도적인 '책무성'으로 해결할 수 있다고 보는가, 아니면 교육 같은 '책임'의 영역으로 해결해야 한다고 보는가?

그 외의 질문

거버넌스를 운영할 때 정부의 전문적 책임과 시민의 참여 책임 사이의 경계는 어디인가? 경계의 불분명함으로 행정의 참여가 전통적인 방식으로 회귀하는 현상도 발생할 수 있는데, 이것을 방지하는 방법은 없는가? (예를 들면 핀란드의 '정책실험'과 같은 부분은 미리 정책실험을 통해서 가능성을 살펴보고 효과적이라면 정부에서 확대해석하는 것처럼 말이다.)

거버넌스에서 '퍼실리테이터'와 같은 촉진자의 역할은 어떠한 영향을 미치는가? (정부와 시민 사이에서 제 3자로서 퍼실리테이터의 역할이 주는 영향력)

위르겐하버마스가 이야기한 '의사소통합리성'의 관점에서 거버넌스 및 시민참여 과정에서 만들어지는 '합리성'을 어떻게 평가할 수 있을까? (참여의 질적 관점에서 의시소통합리성은 어떤 기여를 하는가?)

책무성과 책임의 차이를 어떻게 볼 수 있을까?

앞으로 미래정부를 구성하는데 있어서 '책무성'이 아니라 '책임'의 관점에서 참여자들의 반응성과 역량을 높일 수 있는 방안을 구상할 수 있게 되었다. 특히 과학거버넌스든지 시민거버넌스든지 제서노프의 '시민인식론'으로만 접근하는 것이 아니라 책임의 관점에서 접근해볼 수 있게 된 것이다. 협력적 거버넌스와 기타 전통적 거버넌스에서 그리고 시장적 거버넌스에서의 참여를 살펴보았다. 역시 이번학기에는 여러가지 수업을 잘 선택한 것 같다. 이것을 행정계량 분석으로 어떻게 승화시킬지를 고민하면 될 것 같다.