물류단지개발의 토지수용권

「민법」 또는 「상법」에 따라 설립된 법인이 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제27조제2항제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 물류단지개발사업 시행자로 지정받은 경우 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상을 매입하지 않고도 물류단지개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는지 여부(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제32조제1항 등 관련)

[법제처 16-0344, 2016.10.17, 국토교통부]

【질의요지】

「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」(이하 “물류시설법”이라 함) 제27조제2항에서는 물류단지개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)로 지정받을 수 있는 자를 국가 또는 지방자치단체, 대통령령으로 정하는 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공사, 특별법에 따라 설립된 법인(제1호부터 제4호까지, 이하 “국가등”이라 함), 「민법」 또는 「상법」에 따라 설립된 법인(제5호, 이하 “민간법인”이라 함)으로 규정하고 있고, 
물류시설법 제32조제1항에서는 시행자는 물류단지개발사업에 필요한 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권·어업권 및 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 함)를 수용하거나 사용할 수 있되(본문), 민간법인이 시행자인 경우에는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상을 매입하여야 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다(단서)고 규정하고 있는바, 
물류시설법 제32조제1항 단서가 민간법인이 국가등과 공동으로 물류단지개발사업을 시행하는 경우에도 적용되어 같은 항 단서에 따른 토지 매입 요건을 갖추지 않아도 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는지? 

< 질의 배경 > 

○ 물류단지를 개발하려는 민간법인이 지방공사와 공동으로 물류단지 개발사업 추진을 검토하면서 이 경우 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상을 매입하지 않더라도 토지를 수용하거나 사용할 수 있는지 국토교통부에 질의하였는데, 이에 대하여 국토교통부 내부에서 의견이 나뉘어 법령해석을 요청함. 

【회답】

물류시설법 제32조제1항 단서는 민간법인이 국가등과 공동으로 물류단지개발사업을 시행하는 경우에도 적용되어 같은 항 단서에 따른 토지 매입 요건을 갖춘 경우에만 토지등을 수용하거나 사용할 수 있습니다. 

【이유】

물류시설법 제2조제6호 및 제7호에서는 물류단지시설과 지원시설을 집단적으로 설치·육성하기 위하여 지정·개발하는 일단(一團)의 토지 및 시설로서 도시첨단물류단지와 일반물류단지를 “물류단지”라고 규정하고 있고, 이러한 물류단지 내에 설치할 수 있는 시설로서 물류터미널 및 창고, 대규모점포·전문상가단지·공동집배송센터 및 중소유통공동도매물류센터 등을 규정하고 있으며, 같은 법 제27조제2항에서는 시행자로 지정받을 수 있는 자를 국가 또는 지방자치단체(제1호), 대통령령으로 정하는 공공기관(제2호), 「지방공기업법」에 따른 지방공사(제3호), 특별법에 따라 설립된 법인(제4호), 민간법인(제5호)으로 규정하고 있고, 물류시설법 제32조제1항 본문에서는 시행자는 물류단지개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 단서에서는 같은 법 제27조제2항제5호의 시행자인 경우에는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상을 매입하여야 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 
이 사안은 민간법인이 국가등과 공동으로 물류단지개발사업을 시행하는 경우 물류시설법 제32조제1항 본문이 적용되어 같은 항 단서에 따른 토지 매입 요건을 갖추지 않아도 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 
먼저, 물류시설법 제27조제2항에서는 시행자로 지정받을 수 있는 자로 국가 또는 지방자치단체, 공공기관, 지방공사, 특별법에 따라 설립된 법인 등 공공부문의 사업시행자뿐만 아니라 민간법인도 포함하여 규정하고 있고, 같은 법 제32조제1항에서는 시행자에게 개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 권한을 부여하면서, 민간법인의 경우 국가등과 달리 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상을 매입할 것을 요건으로 규정하고 있으나, 민간법인이 국가등과 공동으로 사업을 시행하는 경우에는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상의 매입 조건이 필요한지 여부에 대해서는 명확하게 규정하고 있지 않은바, 민간법인이 국가등과 공동으로 물류단지개발사업을 할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 민간법인이 국가등과 공동으로 물류단지개발사업 시행 시 토지 매입 필요 여부를 판단하기 위해서는 특정 사업 시행에 토지의 수용·사용 권한을 부여하는 취지, 민간법인의 물류단지개발사업 시행 시 토지 매입 조건을 별도로 요구하는 입법 취지, 해당 규정의 배경을 이루는 사회적 상황, 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 할 것입니다. 

우선, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에서는 국방·군사에 관한 사업(제1호), 관계 법률에 따라 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 사업(제2호), 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(제8호) 등을 토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업으로 규정하고 있고, 같은 법 별표 1 제44호에서는 물류시설법에 따른 물류터미널사업 및 물류단지개발사업이 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업에 해당하는 것으로 규정하고 있습니다. 
이러한 규정은 토지등의 수용·사용 권한이 제3자의 재산권을 박탈하는 등 국민의 재산권 행사에 미치는 영향이 크기 때문에, 그 허용 여부, 요건 및 절차 등을 법률로 명확하게 규정할 필요성이 있기 때문이라고 할 것이므로, 이러한 관계 법률의 규정 및 취지 등을 고려하여 물류시설법 제32조제1항에서는 시행자에게 물류단지개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 권한을 부여하되, 국가등이 물류단지개발사업을 시행하는 경우와 달리 민간법인이 해당 사업을 시행하는 경우에는 공익을 위한 목적만으로 추진된다고 단정하기 어려우므로 이 경우에는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상을 매입하여야 하는 요건을 갖출 것을 특별히 규정한 것이라고 할 것입니다. 
그런데, 민간법인이 국가등과 공동으로 물류단지개발사업을 추진하는 경우 국가등의 공동 참여가 있다는 이유만으로 해당 물류단지개발사업이 완전한 공익사업의 성격을 갖는다고 단정하기는 어렵고, 민간법인이 단독으로 시행하는 개발사업과 본질적으로 구분하기 어려우므로 국가등이 공익을 목적으로 물류단지개발사업을 시행하는 경우와는 달리 보아야 할 것입니다. 
더욱이, 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」(이하 “산단절차간소화법”이라 함) 제21조의 준용에 따라 물류단지시행계획이 수립 또는 승인된 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시·군기본계획이 수립 또는 변경되는 것으로 보도록 규정하고 있어, 물류단지개발사업은 그 추진 자체만으로 대상토지의 용도지구 변경이나 부동산 거래가격에 미치는 영향이 크다고 할 것인바, 민간법인이 물류단지개발사업의 공동시행자가 된 경우 토지소유자 등의 의사에 상관없이 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 해석할 경우 토지소유자 등의 재산상의 권리를 지나치게 제한하는 결과를 초래하게 될 것이라는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것입니다. 
한편, 물류시설법 제59조의2제1항 본문에서는 물류단지 지정 및 개발절차에 관하여 산단절차간소화법을 준용하도록 규정하고 있고, 산단절차간소화법 제4조제2항에서는 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 외의 사항은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함)에 따르도록 규정하고 있으며, 산업입지법 제22조제4항 단서에서는 국가등과 민간법인이 공동으로 개발사업을 시행하는 경우 토지 소유권 취득이나 사용동의 확보 없이도 토지등에 대한 재결신청을 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 물류단지개발사업의 경우에도 산업입지법 제22조제4항 단서를 준용할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다. 
그러나, 산업입지법 제2조제7호의2 및 제8호에서는 “산업단지”에 공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설, 재활용산업 관련 시설, 자원비축시설, 물류시설, 교육·연구시설 등이 설치될 수 있다고 규정하고 있는데 반해, 물류시설법 제2조제6호 및 제7호에서는 물류단지 내에는 물류터미널 및 창고 외에도 대규모점포나 전문상가단지 등 일반 상업시설도 설치될 수 있다고 규정하고 있어, 산업단지와 물류단지는 그 성격이 구별되는 개념이라 할 것이고, 물류시설법 제59조의2제1항 본문에서 물류단지 지정 및 개발 절차에 관하여 산단절차간소화법을 준용하고 있는 것은 지원센터 설치, 물류단지계획 승인절차, 개발기간 단축 등 물류단지 개발절차와 관련된 사항을 준용한다는 의미일 뿐이고, 산단절차간소화법 제4조제2항에서 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 같은 법에서 규정하지 아니한 사항은 산업입지법에 따르도록 규정하고 있다고 하여, 이 규정을 근거로 물류단지개발사업에 대해서 산업입지법을 전면적으로 준용하려는 것은 아니라고 할 것이며, 절차에 관한 규정이 아닌 제3자의 재산권에 중대한 영향을 미치는 토지 수용·사용에 관한 조항을 준용하려는 취지는 더욱 아니라고 할 것이므로, 그러한 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다. 
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 물류시설법 제32조제1항 단서는 민간법인이 국가등과 공동으로 물류단지개발사업을 시행하는 경우에도 적용되어 같은 항 단서에 따른 토지 매입 요건을 갖춘 경우에만 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 할 것입니다.