모든 법의 기본-대한민국 헌법의 연혁과 개요
우리 헌정이 지나온 길, 어디에서 시작되었나?
An artwork marking the anniversary of the signing of the Magna Carta in 1215 has been unveiled in Surrey.
<Writ in Water>, by Mark Wallinger, was commissioned by the National Trust.
(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)
I. 대한민국헌법 제정의 유래
"새로운 나라의 시작, 무척 복잡하고 길었던 그 탄생 이야기"
대한민국헌법은 1948년 7월 12일 국회에서 의결되어, 7월 17일 공포되고 바로 시행되었습니다. 이른바 ‘건국헌법’이라 불리며, 이후 여러 차례 수정과 개정을 거쳐 지금의 헌법이 되었습니다.
(i) 대한민국헌법의 전사(前史)
[우리 헌법, 어디서 뿌리를 찾을까?]
헌법 전사를 언제부터 보느냐에 관해서는 의견이 많습니다. 건국헌법 당시 큰 영향을 미친 헌법학자 유진오 박사는 그 기원을 조선 영조·정조 시대 실학파의 "민본(民本)" 사상으로까지 소급하기도 했지요. 또한 "홍범14조"가 우리나라 근대 헌법적 의미를 처음 띠었다는 견해도 있습니다. 그러나 현행 헌법 전문에 "3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통을 계승"한다고 명시한 만큼, 대한민국임시정부 헌법부터 전사로 보는 것이 일반적입니다.
- (i) 대한민국임시정부 헌법
3·1운동 직후 여러 독립운동 단체가 상하이에 모여 "대한민국임시헌장"을 발표했습니다(1919.4.11.). 여기서 국호를 "대한민국"이라 하고, <민주공화제>를 선언하였습니다. 이 헌장은 평등·종교와 언론·신체·재산권 자유 등을 규정했고, 이어 임시정부가 총 다섯 차례 개헌을 거치면서 대통령제와 주석제 등을 시도했습니다.
- (ii) 미군정 시기의 기본적 법체제
1945년 해방 후 38선 이남 지역에는 미군정이 실시되었고, 이 시기에 발령된 포고나 법령 등은 사실상 최고 규범 역할을 하였습니다. 영미법적 제도가 군정청 법령을 통해 일부 도입되었는데, 대표적으로 <구속적부심사제> 같은 형사피의자 보호 장치가 이 시기 처음 들어왔습니다.
(ii) 대한민국헌법 제정의 경과
광복 직후 남북이 미·소로 나뉘어 냉전 체제가 고착되자 유엔 주도로 5·10 총선거가 실시되었습니다(1948). 이를 통해 구성된 제헌국회는 헌법기초위원회·전문위원회를 두고 본격적으로 헌법을 초안을 잡았습니다. 초안 당시는 의원내각제 성향도 강했으나, 국회의장 이승만의 반대 등으로 <대통령제>가 결정되었고, 1948년 7월 17일 헌법이 공포되어 이른바 <건국헌법>이 탄생하였습니다.
II. 제1공화국헌법
"권력구조 타협과 사회권, 그 첫 실험의 시작"
(i) 주요 내용과 특징
초대 헌법은 대통령제와 의원내각제를 절충한 형태였습니다. 대통령은 국회에서 간선되고, 국무총리·국무원을 둬 서로 견제하게 하였습니다. 한편 <이익분배균점권> 등 사회권적 조항과 토지·재산권에 대한 제약 규정을 두어 바이마르헌법 영향을 엿볼 수 있었습니다.
(ii) 제1차 개헌(1952)
정치세력 간 권력투쟁으로 헌법에 대통령 직선제 등을 도입한 이른바 <발췌개헌>이 이루어졌습니다. 비상계엄령 하에서 폭력적 분위기가 작용해 위헌 논란이 계속된 개헌이었습니다.
(iii) 제2차 개헌(1954)
일명 <사사오입 개헌>으로, 초대 대통령에게만 중임 제한을 적용하지 않도록 하는 내용이 포함됐습니다. 이는 평등원칙 위배, 그리고 국회의 표결 절차에서 수적 요건을 계산하는 과정의 위헌성이 커 역사적으로 많은 비판을 받았습니다.
III. 제2공화국헌법
"의원내각제로 돌아섰지만… 짧았던 꿈"
(i) 제3차 개헌(1960)
4·19혁명 직후 이승만 체제를 무너뜨린 뒤, 민주주의를 살리자는 목소리로 <의원내각제>가 채택되었습니다. 국회는 양원제로, 기본권 보장도 한층 강화되었고, 언론·출판에 대한 허가·검열 금지 등 자유권을 확대했습니다.
(ii) 제4차 개헌(1960)
3·15부정선거 책임자들을 처벌하기 위해 헌법 부칙으로 소급입법을 가능케 하였습니다. 다만 그 소급처벌이 정당했는지 여부는 이후에도 계속 논란이 되었습니다.
(iii) 제2공화국헌법의 성격
당시 민주당 정부는 짧은 기간 세 번의 개각을 겪을 만큼 매우 불안정했습니다. "입헌주의는 제대로 도입되었지만 안정성은 확보되지 못했다"라는 평가가 주류입니다.
IV. 제3공화국헌법
"5·16 이후, 군사정권이 만든 헌법의 시작"
(i) 제5차 개헌(1962)
박정희 의장의 <국가재건최고회의>가 5·16 군사쿠데타로 정권을 잡은 뒤, 헌법심의위원회를 구성해 개헌안을 만들고 이것을 국민투표로 확정시켰습니다. 대통령제로 복귀하되, 일정 부분 의원내각제 요소를 가미해 혼합형을 띠게 되었습니다.
(ii) 제6차 개헌(1969)
이른바 <3선 개헌>으로 대통령의 중임 제한을 완화했습니다. 이를 위해 국회의 표결 과정에서도 "새벽 처리" 등 여러 비정상적 절차가 동원되었다고 알려져 있습니다.
(iii) ‘국가보위에 관한 특별조치법’(1971)
박정희 정부 후반, 긴급권을 뛰어넘는 초헌법적 권한을 대통령에게 부여하는 이 법률이 만들어졌습니다. 헌법재판소는 이를 "헌법 파괴적 법률"이라며 위헌적이라고 지적하였습니다.
V. 제4공화국헌법
"유신체제라 불린 강력한 권위주의 헌법"
(i) 제7차 개헌(1972)
<유신헌법>이라고 부르며, 대통령 임기를 6년으로 늘리고 중임 제한도 철폐했습니다. 또 통일주체국민회의라는 초헌법적 기구가 대통령 선출권과 국회의원 3분의 1 임명권을 갖도록 하여 대통령 권력을 극대화했습니다.
(ii) 제4공화국헌법의 성격
유신헌법은 애초부터 반(反)입헌주의적 요소가 강했습니다. <긴급조치>가 자주 발동되어 비판 세력을 탄압했고, 민주주의와 거리가 먼 권위주의 체제를 유지했습니다.
VI. 제5공화국헌법
"겉으로는 ‘민주공화국’ 표방, 실제로는 권위주의 연장"
(i) 제8차 개헌(1980)
10·26 사태로 박정희 대통령이 사망하자 ‘국가보위비상대책위원회’가 다시 정권을 잡았습니다. 이후 전두환이 통일주체국민회의에서 대통령으로 선출되고, <선거인단>에 의한 간선제를 규정한 헌법(7년 단임)이 만들어집니다. 헌법 전문에서 "제5민주공화국"을 언급했지만, 기본적으로 유신헌법 기조를 이어받아 실질적 민주주의와는 거리가 있었습니다.
(ii) 제5공화국헌법의 성격
형식적으로 기본권 규정이 일부 강화됐음에도 "계엄령 확대"와 "5·18 광주민주화운동 진압"으로 대표되는 극심한 권위주의가 이어졌습니다.
VII. 제6공화국헌법
"6월 민주항쟁의 결실, 다시 대통령 직선제로"
(i) 제9차 개헌(1987)
박종철 고문치사 사건 등을 계기로 일어난 6월 시민항쟁으로 인해, 대통령 직선제 개헌이 전두환 정권에서 받아들여졌습니다. 여야 합의로 개헌안이 확정되고, 1987년 10월 29일 현행 헌법이 공포되었습니다. 이로써 <5년 단임 대통령 직선제>가 부활되고, 국회해산권·비상조치권 등 권위주의적 조항들이 폐지되었습니다.
(ii) 제6공화국헌법의 의의
형식적으로는 "개정"이지만 실질적으로는 민주주의 헌법으로의 큰 전환점이 되었다고 평가합니다. 국민주권과 기본권 보장, 헌법재판소 설치, 사법부 독립 강화 등 입헌주의가 회복되었다는 점에서 의의가 큽니다.
VIII. 대한민국헌법사의 특징
"명목적 헌법과 현실 권위주의의 충돌, 그리고 개선"
우리 헌정사는 간혹 "헌법은 민주적인데 현실은 권위주의"였던 때(제1·3공화국), 처음부터 헌법 규정 자체가 권위주의적이었던 때(제4·5공화국), 그리고 입헌주의는 갖췄지만 안정적으로 운영되지 못했던 때(제2공화국)를 거쳐 왔습니다. 1987년 이후로는 비교적 민주화가 공고화되면서 헌법의 실질적 기능이 확립되고 있다는 평가를 받습니다.
IX. 현행 대한민국헌법의 개요
"국민주권·기본권·평화통일… 지금 헌법이 품은 가치"
현행 헌법은 전문, 본문(10장 130조), 부칙으로 구성됩니다.
<기본원리>로는 국민주권주의, 권력분립, 법치주의, 자유민주적 기본질서 수호, 평화통일주의, 국제평화주의, 수정자본주의적 경제질서 등이 꼽힙니다.
(i) 국민주권주의
헌법 제1조에서 "대한민국은 민주공화국"이고 "주권은 국민에게 있다"고 못박았습니다. 이는 모든 국가권력이 국민 의사에서 나온다는 근대 민주주의 핵심이기도 합니다.
(ii) 권력분립주의
입법·행정·사법으로 권력을 나누어 서로 견제하고 균형을 이루자는 것이고, 우리는 <대통령제+의원내각제 요소>가 조합된 구조를 채택합니다.
(iii) 기본권 보장
"인간의 존엄과 가치"를 전제로 다양한 자유권·평등권·사회권을 구체적으로 명시했습니다. 특히 환경권·범죄피해자구조청구권 등은 시대 흐름에 맞춰 개정되며 발전한 예입니다.
(iv) 평화통일주의
분단국가인 만큼 평화적 통일을 지향하며 자유민주적 기본질서에 입각한 통일정책을 수립하도록 헌법이 직접 선언했습니다(제4조).
(v) 헌법재판의 활성화
헌법재판소가 설치되면서 <헌법소원 제도> 등이 시행되고, 영화검열 위헌결정 같은 진일보한 판례를 통해 기본권 보호가 확대되었습니다. 다만 정치적으로 민감한 사안에는 소극적이었다는 비판도 존재합니다.
(vi) 현행헌법 운용의 특징
오늘날 가장 대표적인 현상은 "분할정부(여소야대)"가 반복된다는 점입니다. 대통령 소속 정당이 국회 다수를 차지하지 못하게 되면서 갈등이 커지지만, 이를 제도적으로 풀어가는 경험이 쌓이고 있습니다.
(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역) 한국헌법학회, 연혁과 개요]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)
