국회는 왜 존재할까? 헌법이 정하는 역할과 의무
면책특권, 청렴의무, 회기제도를 한눈에 살펴봅니다
The 2014 Hong Kong Umbrella Movement began as a protest against Beijing's decision to restrict voting rights in Hong Kong's elections, leading to widespread demonstrations demanding universal suffrage and democratic reforms. In this powerful image captured by Alex Ogle, pro-democracy protesters hold their umbrellas aloft as a symbol of resistance and protection against tear gas, marking one month since authorities first used crowd control measures against peaceful demonstrators near Hong Kong's central government offices.
(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)
Ⅰ. 국회의원 면책특권 (헌법 제45조)
"국회에서 한 발언, 어디까지 보호될까요?"
(ⅰ) 면책특권의 의미와 목적
국회의원은 "국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 대해 국회 밖에서 책임을 지지 않는다"는 보호장치를 가지고 있습니다. 이를 면책특권(immunity)이라고 부르며, 헌법 제45조가 이를 보장합니다. 이 특권은 의원이 국민의 대표로서 공적인 사안을 마음껏 토론하고 정부를 비판할 수 있도록 하기 위한 것입니다. 영국 의회주의 전통에서 발전된 제도로, 의원들이 권력의 압력 없이 자유로운 발언을 하도록 만든 제도적 장치입니다.
(ⅱ) 법적 성질에 대한 다양한 시각
면책특권은 "국회 그 자체의 특권"이라는 견해와 "의원의 개인책임을 면제하는 특권"이라는 견해가 공존합니다. 또 범죄 성립 자체를 배제한다는(실체법적 특권) 시각과 범죄는 성립하되 책임만 면한다(책임면제 특권)는 시각이 있습니다. 현재 통설과 판례는 “범죄성립은 가능하지만 책임은 지지 않는다”고 보는 쪽에 가깝습니다.
(ⅲ) 면책특권의 역사
우리나라에서는 제헌헌법부터 이 제도가 도입되었습니다. 이후 헌법 개정 과정을 거쳐 면책범위를 "국회에서 직무상 행한 발언과 표결"로 좁히되, 그 취지는 계속 이어졌습니다. 1962년 헌법 이후로 “국회 외에서 책임지지 않는다”라는 문구가 지금과 비슷한 형태로 명시되어 왔습니다.
(ⅳ) 비교법적 의의
영국에서 시작된 이 특권은 1689년의 "권리장전(Bill of Rights)" 제9조에 기원을 둡니다. 독일 역시 프랑크푸르트 헌법(1849)부터 의원에게 면책특권을 인정해 왔고, 현재 기본법(1948)에서도 연방의회의원에게 이를 보장합니다. 미국 헌법도 "연설 또는 토론에 관해 원외(議院 밖)에서 문책받지 아니한다"고 명시합니다. 이처럼 면책특권은 의원들이 입법과 국정통제를 수행할 때, 외부세력의 압박에서 자유로울 수 있도록 해주는 공통된 장치입니다.
(ⅴ) 면책특권의 구체적 내용
(a) 누가 보호받나요?
"국회의원"만이 보호받을 수 있습니다. 대통령·국무총리·보좌관·참고인 등 다른 주체는 헌법상 면책범위에 들어가지 않습니다. 다만, 의원과 국무위원을 겸직하는 경우에는 "국회의원 자격으로 직무수행"을 하는 때에만 적용됩니다.
(b) 어디서 한 발언까지 보호되나요?
면책특권의 적용범위는 "국회의 본회의·위원회·국정감사장" 등 의원이 실제 의정활동을 하는 장소와 상황을 포함합니다.
(대법원 1992.9.22, 91도3317) 판례에 따르면, 국회의장에서 발언할 자료를 사전에 기자실에서 배포한 것도 면책특권의 보호범위 안에 들어갈 수 있다는 취지를 보이고 있습니다.
(c) 발언과 표결이란?
"발언"에는 의원의 공식 질의·토론·연설뿐 아니라 질의 준비를 위해 정부나 기관에 자료제출을 요구하는 행위까지 포함되는 것으로 봅니다(대법원 1996.11.8, 96도1742).
"표결"이란 찬반 의사표시로, 기명·무기명·퇴장 등도 모두 포함됩니다.
(d) 면책의 효과
형사·민사 등 어떠한 "법적 책임"도 국회 밖에서는 지지 않습니다. 형사소송이 제기되더라도 공소 기각으로 결론나게 됩니다(대법원 1992.9.22, 91도3317).
다만 국회 내부의 징계책임이나 선거구민에 대한 "정치적 책임"은 면제되지 않습니다. 명백한 허위발언 등으로 문제가 된 경우, 국회 윤리위원회 등에서 징계를 받기도 합니다.
(ⅵ) 면책특권의 제한 및 개정 필요성
일부에서는 "과도한 허위사실이나 상대방 명예훼손까지 면책되는 것은 부당하다"라고 주장합니다. 독일 기본법 제46조가 "비방적 모욕(verleumderische Beleidigung)"은 면책하지 않는다는 단서를 두고 있는 사례가 대표적입니다. 우리 헌법도 이 점을 참고해, 허위사실 유포 등 악의적 발언에 대해서는 책임을 물을 수 있는 방향으로 개정하자는 논의가 꾸준히 제기되고 있습니다.
Ⅱ. 국회의원의 헌법상 의무 (헌법 제46조)
"청렴과 공익, 과연 헌법에 명시되어 있을까요?"
(ⅰ) 헌법 제46조가 말하는 ‘의무’
국회의원은 일반 공무원과 달리 헌법에서 특별한 의무를 부여받고 있습니다. 헌법은 의원이 "청렴의 의무"를 지고, "국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무"를 수행하며, "지위를 남용해 이권을 추구하지 못하도록" 금지하고 있습니다.
(ⅱ) 조항 신설의 배경과 연혁
예전 헌법에는 의원의 의무를 구체적으로 두지 않았습니다. 그러다 1962년 헌법에 이권개입 금지규정이 처음 등장했고, 이후 개헌을 거치면서 청렴의무와 국가이익우선의무, 직권남용금지의무가 명시되기에 이르렀습니다.
(ⅲ) 국제적 비교
해외에서는 헌법에서 의원의 의무를 자세히 열거하기보다는 법률이나 의회규칙으로 정하는 경우가 많습니다. 예컨대 포르투갈 헌법은 "의원으로서 출석·책임 완수·표결 참여"와 같은 기본적 의무를 두고 있고, 브라질 헌법은 "공기업·공공단체와의 이권 계약 금지" 정도를 명시하고 있습니다. 우리 헌법처럼 청렴, 국가이익우선, 이권개입금지 등을 따로 규정하는 나라는 많지 않다는 점에서 독특한 편입니다.
(ⅳ) 주요 의무의 내용
(a) 청렴의무
의원이 직무를 수행할 때 사적인 이익이 아니라 공익을 위해 투명하고 정직하게 행동해야 한다는 원칙입니다.
이를 구체화하기 위해 국회 내부의 윤리특별위원회나 공직자윤리법, 부패방지법 등에서 금품수수 금지, 직무 관련 이권거래 금지, 재산공개 의무 등을 규정합니다.
(b) 국가이익우선의무와 양심
"자유위임 원리"에 따라 의원은 선거구나 정당의 이익에만 종속되지 않고, 전체 국민의 이익을 위해 양심에 따라 결정해야 합니다.
즉 지역구민이나 특정단체의 이익을 대변하되, 국가 전체의 이익을 최종적으로 우선 고려해야 한다는 의미입니다.
(c) 이권개입 금지
헌법은 "지위를 남용하여 국가·공공단체·기업체와의 계약이나 처분을 통해 재산상 이익을 취득하거나, 타인을 위해 그 취득을 알선할 수 없다"고 못 박습니다(헌법 제46조 제3항).
의원이 보유한 "공적 지위"가 사적 부당이익으로 연결되지 않도록 한다는 취지입니다.
(ⅴ) 의무 위반 시의 후속조치
국회법과 국회 윤리특별위원회 규정에 따라 "공개회의 사과·경고·출석정지·제명" 등 징계처분이 내려질 수 있습니다. 징계결정에 대해 의원이 법원에 제소할 수 없고(헌법 제64조 제4항), 정치적 책임이나 정당 내 징계도 별도로 가능하므로 결코 가볍지 않습니다.
(ⅵ) 개정 필요성
일부에서는 "청렴·이권개입금지 등은 이미 공직자윤리법이나 형법 등으로도 규율이 가능하니, 굳이 헌법에서 구체적으로 열거할 필요가 있을까"라는 문제의식을 제기합니다. 반면 "국회가 신뢰를 받으려면 헌법 차원에서 더 엄격하게 의무규정을 두는 게 낫다"라는 의견도 존재합니다. 또한 "자유위임 원리"와 "국가이익우선의무"를 명확히 구분하여, 국회의원의 헌법상 정치적 대표성을 더욱 분명히 해줄 필요가 있다는 주장도 거론됩니다.
Ⅲ. 국회 회기제도 (헌법 제47조)
"정기회와 임시회는 어떻게 다른가요?"
(ⅰ) 회기란 무엇인가
국회가 의사활동을 할 수 있는 "기간"을 회기라고 합니다. 국회는 한 번 선출된 뒤 약 4년(입법기) 동안 유지되는데, 이 기간 안에 "정기회"와 "임시회"가 여러 차례 열려 실제 의정활동이 이루어집니다. 회기 중에는 본회의와 위원회가 열려 안건을 심사하고 표결합니다.
(ⅱ) 정기회
정기회는 매년 한 차례, 법률이 정하는 날짜에 "자동"으로 소집됩니다. 지금은 매년 9월 1일에 시작하는 것이 원칙입니다.
정기회 최대 회기는 "100일"입니다(헌법 제47조 제2항). 정부가 편성한 예산안 심사와 국정감사를 주로 처리하기 때문에 흔히 "예산국회" 또는 "감사국회"라고도 불립니다.
정기회 안건은 꼭 예산안만 다루는 것은 아니지만, 효율적 법안심사를 위해 대부분의 입법 활동도 이 시기를 집중적으로 활용합니다.
(ⅲ) 임시회
임시회는 수시로 소집되는 회기입니다. 대통령 또는 국회재적의원 4분의 1 이상의 요구가 있으면 의장이 소집공고를 하게 됩니다(헌법 제47조 제1항).
매 짝수 달(2·4·6월 등)에 임시회를 열어 국정질문 등을 진행하기도 합니다(국회법 §5의2).
"최대 30일"까지만 열 수 있으며(헌법 제47조 제2항), 정기회와 달리 대통령이나 의원들이 "특별히 안건이 있다고 요청"해야 열린다는 특징이 있습니다.
(ⅳ) 해외 사례와 비교
미국: 매년 1월 3일에 연방의회가 자동 집회하며, 1년 내내 회기가 이어지는 실질적인 "상설의회"입니다. 임시회라는 개념은 거의 없고, 휴회 기간이 있을 뿐입니다.
영국: 매년 1회 국왕의 대권 행사를 통해 의회가 소집되지만, 사실상 관습적으로 연중 내내 이어지며 여름·성탄절 등에만 휴회합니다.
프랑스: 10월 초부터 약 9개월간 정기회를 열고, 120일 정도 실제로 본회의가 열리는 방식입니다. 필요하면 임시회도 있습니다.
일본: 1월에 정기회를 열고, 그 외에도 중의원 해산 후 새로 구성된 의회가 특별회를 여는 등 다양한 회기 형태를 두고 있습니다.
(ⅴ) 개정 필요성
일각에서는 회기 제한(정기회 최대 100일, 임시회 최대 30일)을 두고 "실질적 상시개원이 어려워 국회 기능이 단기간에 과부하되는 현상이 반복된다"는 비판이 있습니다. 이러한 제도 때문에 막판에 법안을 몰아서 처리하는 관행이 생기기도 한다는 것이지요. 따라서 "헌법에서 회기일수 제한을 삭제해 국회 운영을 더욱 탄력적으로 만들자"거나, 적어도 연간 총 회기일수를 늘려야 한다는 논의가 계속되고 있습니다. 다만 상시개원이 되면 회의 운영비·인건비 등 각종 부담이 커진다는 반론도 있어, 아직까지는 다양한 의견이 맞서고 있습니다.
(본 글은 "[헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회(2008), 제45-47조]"를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다.)
