고정분권형 준대통령 5년 연임제 vs. 프랑스식 비교

요약글 & 변형 핀란드식 고정분권형 준대통령 5년 연임제(2)

대통령 우위 고정분권형(70:30) 핀란드식 이원집정부제-준대통령 5년 연임제
vs. 프랑스식 이원집정부제의 비교
— 권력 분점 방식과 트럼프식 폭주, 협치 가능성을 중심으로

1. 개요

이원집정부제는 대통령과 총리가 모두 존재하는 이중권력 체제다. 그러나 각국의 설계 방식에 따라 대통령과 총리의 권한 배분은 크게 달라진다. 본 보고서는 프랑스식 이원집정부제와 대통령 우위형 고정분권형 이원집정부제(이하 ‘고정분권형’)를 비교하고, 총리와 대통령이 같은 당일 경우(짝짜꿍 정치), 혹은 동거정부 상황(다른 당일 경우)의 작동 방식 차이, 그리고 권력 폭주의 가능성을 분석한다.

2. 권력 구조 비교: 고정 vs 유동

프랑스식 이원집정부제는 총선 결과에 따라 권력 분점이 유동적으로 변하는 체제로, 대통령과 총리 사이의 정치적 구도가 국정 운영의 중심축을 결정한다. 동거정부(대통령과 총리가 서로 다른 정당 소속) 상황에서는 총리가 내치를 주도하며 정치의 중심이 이동할 수 있고, 반대로 대통령과 총리가 같은 당일 경우 총리의 역할은 사실상 대통령의 보좌 수준으로 축소된다. 이처럼 정당 구도에 따라 정치적 중심이 크게 요동친다.

반면, 고정분권형 이원집정부제는 대통령과 총리의 권한 비율을 헌법상 70:30으로 고정해두기 때문에, 정치 중심이 이동하지 않는다. 대통령이 정권 운영의 실질적 중심이며, 총리는 같은 당이든 아니든 항상 일정한 내치 권한을 보장받는다. 동거정부 상황에서도 대통령은 외교·안보뿐 아니라 전체 국정 운영에서 여전히 실권자로서의 위상을 유지하며, 총리와의 협치는 필요하지만 권력의 축 자체는 흔들리지 않는다.

이러한 구조는 총선 결과에 따른 민심 반영력은 낮추지만, 그 대신 제도적 안정성과 예측 가능성을 높이는 장점을 가진다. 즉, 프랑스식이 ‘민심과 정당 구도에 따라 정권 운영의 무게 중심이 옮겨 다니는 체제’라면, 고정분권형은 ‘민심과 무관하게 제도적으로 중심이 고정된 체제’라고 할 수 있다.

3. ‘같은 당’ 상황: 짝짜꿍 정치 가능성

고정분권형에서는 대통령과 총리가 같은 정당 소속일 경우, 총리의 헌법상 권한(30%)은 유지되더라도 실제 국정 운영에서는 대통령과 조율하거나 보조적인 역할로 수렴될 가능성이 크다. 이는 다음과 같은 특징을 가진다:

- 장점: 정책 일관성, 빠른 실행력

- 단점: 견제 기능 약화, 총리의 독립성 흐려짐

- 총리의 고유 권한이 약화되지 않도록 직제와 부처 독립성, 예산 편성 범위 등을 헌법에 명시할 필요

4. ‘다른 당’ 상황: 동거정부의 피로한 협치

총리가 대통령과 다른 정당이고, 그 정당이 국회 다수당인 경우, 대통령은 제도적으로 70% 실권을 유지하더라도 정치적으로는 고립될 수 있다.

총리는 국회를 기반으로 정치적 실권을 넓히려 하고, 대통령은 입법·예산 협조 없이는 국정 운영이 난항에 빠진다.

- 이 상황에서도 프랑스식과 달리 대통령의 실권은 여전히 헌법적으로 유지되며, 협치는 선택이 아닌 정치적 생존을 위한 필수가 된다.

5. 트럼프식 폭주의 가능성 비교

트럼프식 폭주의 주요 요소들을 비교해보면, 고정분권형 이원집정부제가 프랑스식에 비해 제도적으로 더 많은 위험 요소를 내포하고 있음을 알 수 있다.

먼저 외교 독단의 경우, 프랑스에서는 동거정부 상황이면 총리가 내치뿐 아니라 외교에도 영향력을 행사하여 대통령의 독주를 제한할 수 있다. 그러나 고정분권형에서는 대통령이 항상 70%의 권한을 갖고 있어 외교를 전적으로 주도할 수 있으며, 총리의 견제는 구조적으로 어렵다.

충성 인사 임명 측면에서도, 프랑스는 권력 구도에 따라 대통령 인사권이 축소될 수 있는 반면, 고정분권형은 대통령이 광범위한 고위 인사권을 상시적으로 보유하므로 자의적인 코드 인사와 충성 인사 임명 가능성이 높다.

대통령령 남용의 경우, 프랑스는 행정명령 제도가 존재해 남용 우려가 일부 있지만, 고정분권형에서도 대통령령을 허용할 경우 비슷하거나 더 큰 수준의 자의적 권력 행사가 우려된다. 따라서 제도 설계 단계에서 대통령령의 사용 범위에 대한 엄격한 제한이 필요하다.

사법부 압박의 가능성은 양 체제 모두에서 존재하나, 고정분권형의 경우 대통령 권한이 제도적으로 더 강하기 때문에 사법 인사나 수사에 영향을 미치려는 시도가 더 구조화될 위험이 있다. 이는 반드시 사법부의 인사 독립성과 구조적 중립성 보장을 통해 차단해야 한다.

마지막으로 선거 개입에 있어서도, 프랑스는 선거 관련 기구가 독립적으로 설계되어 있어 개입 여지가 적다. 반면, 고정분권형에서는 대통령 중심 구조가 강하기 때문에, 헌법상 독립 선거관리 기구의 설립 및 보장을 명문화하지 않는다면 선거 공정성에 대한 위협이 커질 수 있다.

요약하면, 고정분권형 대통령 우위의 이원집정부제는 대통령 권한이 구조적으로 집중되어 있기 때문에, 프랑스식보다 트럼프식 폭주 가능성이 더 크며, 이를 방지하려면 반드시 헌법적 안전장치와 제도적 통제 장치의 병행 설계가 필수적이다.

그런 면에서 고정분권형 준대통령제는 대통령제의 성격이 강한 편이다. 대통령을 좋아하지만 약간의 견제 장치를 원하는 방식에서 타협점이 될 수는 있다.

6. 제도적 대응 방안

√ 대통령령 제도 제한 또는 폐지

√ 사법·선거·감사 기구의 완전한 독립화

√ 총리의 부처 고정 및 예산 편성 권한 일부 부여

√ 대통령-총리 간 정책조정위원회 설치

√ 국회의 예산·청문·감사권 강화

√ 언론·교육·공영미디어의 헌법상 보호 장치 마련(이것을 총리 권한으로 두기 때문에 총리의 재량권은 더 줄어든다. 이 분야는 시스템가이드라인의 제약을 받기 때문. 그런 면에서 재량의 권한 측면에서는 대통령의 권한 비중이 더 커진다.)

7. 결론

프랑스식은 권력 중심이 유동적으로 이동하는 ‘정치 반응형 체제’이고, 고정분권형은 권력의 중심을 대통령에게 고정시키는 ‘안정성 중심 구조’이다.

- 고정분권형은 대통령에게 일관된 통치력을 부여하면서도, 총리와 국회를 통해 제한적 분권과 협치를 제도화하려는 현실적 절충안이다.

- 그러나 동일 정당일 때 총리 권한이 약화되는 문제와 동거정부 시 국정 경색 위험, 그리고 대통령 권한 집중에 따른 폭주 가능성은 분명 존재한다.

- 그래도 대통령제보다는 약하다. 대통령제는 유지하되 약간의 견제 장치를 더 두는 방식이라 하겠다. 4년 연임제의 위험성을 고정분권형으로 권력을 약하게 분산하는 대신, 준대통령 5년 연임제로 구상.