대통령 4년 연임제와 고정분권형 준대통령 5년 연임제
요약글 & 변형 핀란드식 고정분권형 준대통령 5년 연임제(3)
대통령 4년 연임제와 고정분권형 준대통령 5년 연임제의 권력 폭주 위험 비교 보고서
Ⅰ. 보고 목적 및 배경
권력 구조 개편 논의가 본격화되면서, 연임을 허용하는 대통령제의 유형에 따라 권력 집중과 견제의 가능성이 어떻게 달라지는지를 분석하는 것이 필요해졌다. 이 보고서는 대통령 중심제 전통을 따르는 대통령 4년 연임제와, 일정 권한을 총리에게 분산시키는 고정분권형 준대통령 5년 연임제를 비교함으로써 각 제도의 권력 폭주 위험과 제도적 안전장치의 내재 여부를 검토하고자 한다.
Ⅱ. 제도 구조 비교
대통령 4년 연임제는 행정 권한이 사실상 대통령 1인에게 집중되는 구조다. 외교, 안보, 내정은 물론, 주요 인사권과 행정명령권도 대통령이 단독 행사하며, 총리가 존재하더라도 법률상이나 정치상으로 실질적 권한은 없다. 이로 인해 대통령은 의회와 별도로 존재하는 독립된 권력으로 기능하게 되고, 국회의 견제 역시 여당이 과반을 차지하는 상황에서는 거의 무력화될 수 있다.
이에 비해 고정분권형 준대통령 5년 연임제는 대통령은 외교, 안보, 경제 전략, 행정 총괄 등 국가의 거시적 운영과 전략적 의사결정을 책임지는 반면, 총리는 교육, 복지, 내무, 언론, 공영미디어 등 국민 삶에 밀접하고 민감한 분야를 담당한다. 이처럼 기능적 구분을 통해 실질적 역할 분담을 가능케 하면서도, 국정 리더십의 일관성을 대통령에게 유지한다는 점에서 대통령 우위의 분권형 구조라 할 수 있다. 총리는 30% 이상 권한을 헌법 또는 법률로 보장받아 독립적인 국정 운영을 담당하며, 대통령과는 협조 관계이면서도 상호 견제의 가능성을 내포한다. 이러한 구조는 대통령이 단독으로 국정을 독점하지 못하도록 설계되어 있다.
임기 측면에서도 차이가 있다. 대통령 4년 연임제는 4년 단임 후 재선으로 최대 8년간 통치가 가능하다. 그러나 재선 이후 대통령은 다시 선거에 나서지 않기 때문에, 2기에는 정치적 책임성이 약화되기 쉽다. 반면 고정분권형 준대통령제는 5년 단임 후 1회 연임이 가능하지만, 총리는 중간 총선 결과에 따라 교체될 수 있어, 국정의 일정 비율은 여전히 선거 결과에 의해 유동적으로 견제받는 구조가 된다.
Ⅲ. 권력 폭주 위험 분석
1. 대통령 4년 연임제의 리스크
이 제도는 1기에는 재선을 의식해 여론을 고려할 가능성이 있지만, 2기에 접어들면 사실상 견제 없는 권력으로 작동할 수 있다. 특히 여당이 국회 과반을 차지할 경우, 대통령은 입법과 행정을 동시에 장악하게 되어, 헌법적 장치는 존재하더라도 실질적인 견제는 작동하지 않는 상황이 벌어진다. 행정명령, 인사권, 거부권 등 막강한 수단을 통해 국정 독주가 가능하며, 이로 인해 ‘제왕적 대통령’이라는 비판이 구조적으로 반복된다. 1기의 4년 동안 착실하게 인사 빌드업을 해놓았다면 2기 때는 단임제와 비교할 때 훨씬 주도면밀한 폭주가 가능해진다. 마음만 먹으면.
2. 고정분권형 준대통령제의 상대적 안정성과 조건부 위험
고정분권형은 총리 제도를 통한 제도적 견제를 내장하고 있다는 점에서, 대통령 단독제보다는 폭주 가능성이 낮다. 총리는 국회의 정당 구도에 따라 교체가 가능하며, 총선 결과가 대통령에게 불리하게 나오면 자연스럽게 대통령과 총리의 정치적 입장이 달라지게 되어 국정 전반이 자동적으로 조정되는 구조다.
그러나 이 제도에서도 정치적 현실에 따라 조건부로 폭주의 가능성이 생길 수 있다. 만일 대통령과 총리를 모두 배출한 다수당이 여당이고, 이들이 코드까지 일치한다면, 대통령과 총리가 일체화되어 국정 운영이 사실상 단일 체제로 움직일 수 있다. 이 경우 대통령이 국회를 통해 간접적으로 총리 인선에 영향력을 미칠 가능성은 제도적으로는 차단되어 있지만, 정당 구조가 중앙집중화되어 있고, 당내 민주주의가 충분히 성숙하지 않은 상황에서는 실질적으로 대통령 친위 성향의 총리가 등장할 여지가 생긴다.
다만 한국 정치의 현실은 복잡하다. 여당 내부에도 다양한 계파가 존재하고, 총리가 반드시 대통령과 완전히 동일한 정치 노선을 따르지 않을 가능성도 있다. 또한 총리 교체가 반복되거나, 특정 계파의 총리가 부패 등으로 단기에 실각하는 경우, 계파 간 균형 속에서 대통령과의 정무적 거리가 존재하는 인물이 총리직에 오를 수 있다. 이러한 정치적 다양성과 총리 교체의 유동성 자체가 오히려 제도적 견제 역할을 수행할 수 있는 여지를 만들어낸다.
게다가 위헌적 정책이 강행되는 경우, 국민청원 기반의 조기 총선 실시나 국민투표 제도를 도입하여, 여당 폭주에 대한 제도적 안전장치를 마련할 수도 있다. 이는 유연분권형 모델에서도 논의되는 요소이며, 고정분권형에도 충분히 설계 가능하다.
Ⅳ. 고정분권형 준대통령제의 잠재적 리스크와 제도 보완 방향
제도가 제 기능을 발휘하기 위해서는, 총리 권한이 실질적으로 보장되어야 하며, 상징적인 존재로 전락하지 않도록 헌법과 법률에서 명확하게 규정되어야 한다. 총리가 단순히 대통령의 명령을 집행하는 역할에 그친다면, 이원화된 구조는 형해화되고 대통령 중심제와 다를 바 없는 결과를 낳을 수 있다.
또한 정당 내부에서 총리 추천 절차가 밀실적으로 이루어지지 않도록, 여당 내부 경선 제도, 공개 추천 절차 등을 통해 총리 추천의 민주성과 투명성을 제고할 필요가 있다. 정당 구조의 민주화가 제도 설계의 실효성을 담보하는 핵심 조건이 된다.
총리가 단명하거나 공백이 자주 발생할 경우를 대비해, 부총리 또는 내각 내 분산 집행 체계의 강화, 총리 교체 절차의 안정화, 총리 직무대행 기간의 법적 상한 설정 등도 제도적 보완 요소로 검토되어야 한다.
Ⅴ. 결론 및 제언
대통령 4년 연임제는 단순한 구조로 인한 효율성과 추진력의 장점이 있지만, 권력이 단일한 인물에게 집중되며 견제 장치가 작동하지 않을 경우, 2기 이후에는 사실상 과도한 권력의 폭주가 현실화될 수 있다. 이에 비해 고정분권형 준대통령 5년 연임제는 대통령 권한을 일정 부분 분산하고, 총리를 통해 의회의 국정 개입과 견제를 가능하게 만든다는 점에서 구조적으로 더 안전한 모델에 가깝다.
물론 정치적 현실 속에서는 여당의 일체화, 계파 갈등, 총리 실각 등 다양한 변수로 인해 권력 구조의 균형이 흔들릴 수 있다. 그러나 제도적으로는 대통령 중심제보다 다양한 조정 메커니즘과 견제 장치가 내장되어 있으며, 설계와 운영을 정교하게 다듬는다면 폭주 가능성을 일정 수준 이하로 관리할 수 있다.
특히 총리 권한이 국회 다수당과 총선 결과에 따라 자동적으로 조정되는 유연분권형 모델은 이러한 견제 기능을 더욱 강화하는 방향으로 진화한 형태로, 현실 정치의 변동성을 제도 안으로 포섭할 수 있는 더욱 안정적인 대안이 될 수 있다.
이러한 요소를 1기와 2기를 다르게 설계하면 법률 정합성의 문제로 고난도 설계가 필요하므로, 현실적으로 대통령의 권한을 다소 약화하되 대통령제의 요소를 유지하는 준대통령제, 변형 핀란드식 대통령 우위 이원집정부이자 고정분권형(7:3) 준대통령 5년 연임제를 구상하였다.
하지만 이는 여러 과정을 거쳐 의원내각제의 요소를 연습하는 방향을 하나의 선택지로 경험하는 역할도 한다는 점에서 매력적이다.
개인적으로는
“「대통령 5+1년 유동임기 단임제」 → 「변형 핀란드식 고정분권형(7:3) 준대통령 5년 연임제」 또는 「유연분권형 대통령 5년 연임제: 2기 정권 출범 시 핀란드식 이원집정부제 일부 적용」”
→ “「핀란드식 이원집정부제」 또는 「오스트리아식 이원집정부제」”
→ “「독일식 의원내각제」 → 「시스템가이드라인 선출형 의원내각제」”
순으로 무게중심을 이동하는 흐름을 몽상한다. 물론, 이 모두를 다 거쳐야 할 필요는 없지만. 요지는 대통령 4년 연임제와 중임제는 싫다는 소리다. 그거 하려면 더 많은 지방분권의 장치가 필요하다.
아, 행정부 삼두정치(분권형 부통령제)... 미안해. 시스템가이드라인 선출형 의원내각제, 유연분권형만큼이나 법제 정비에서 고난도일 듯.
※ 종합 (물론, 모두를 검토한 뒤에는 아래와 같은 결론을 내립니다.)
- 대통령 중심 4년 연임제나 중임제를 선호하지 않기에
- 대통령 단임제 유지에 투표하겠지만, 가능하다면 대통령 5+1년 유동임기 단임제로 고쳐쓰면 좋겠고
- 이왕이면 이보다는 유연분권형 대통령 5년 연임제를 적용할 수 있다면 좋겠다. 대통령제의 특성을 1기 때 살리면서 2기 때 핀란드식 이원집정부제 일부 적용을 통해 의원내각제의 요소를 경험하는 계기로 삼았으면 한다.
- 그러다가 2차 과도기에 핀란드식 이원집정부제나 오스트리아식 이원집정부제로 의원내각제를 더 깊이 경험한 후, 정치문화가 성숙되었을 시점에
- 최종적으로, 독일식 의원내각제로 이행하는 것이면 좋겠다. 다만, 다수당의 횡포를 방지할 때 국민투표 등으로 의회 해산(조기총선 실시)을 하는 장치가 하나 더 있으면 한다.
- 시스템가이드라인 선출형 의원내각제도 현실적으로 적용이 쉽지 않을 듯하다. 이상적인 몽상은 몽상으로만 남겨두고.
