경성헌법의 유연화: 연성헌법(x), 경성헌법이되 완화
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경성헌법의 유연화: 연성헌법(x), 경성헌법이되 기준 완화
◑ 전체 요약
본 연구는 한국 1987년 헌정체제의 경직성을 극복하기 위한 비교헌법적 시각을 제시한다. 한국 헌법은 국회 2/3 찬성과 국민투표 과반을 모두 요구하는 초경직형으로, 부분적·단계적 개헌이 사실상 불가능하다. 이에 비해 핀란드 헌법은 기본적으로 경성헌법이지만, 5/6 초다수 동의를 전제로 같은 회기에서 2/3 찬성으로 곧바로 개헌을 확정할 수 있는 긴급 절차를 두어 시간적 유연성을 확보한다. 이는 “합의 강도 강화와 절차 단축의 교환조건”이라는 점에서, 경성헌법의 유연화 모델로 평가된다.
역사적으로 핀란드는 1919년부터 다수의 부분 개헌을 경험했으며, 2000년 통합헌법 제정 이후에도 여러 차례 조정을 통해 의회민주주의를 강화하였다. 독일의 경우, 기본법은 대표적인 경성헌법으로 2/3 동의와 개정 불가능 조항(Ewigkeitsklausel)을 포함하고 있으나, 1949년 이후 약 60차례의 개헌을 경험했다. 이는 연성헌법 때문이 아니라, 다당제·연정구조·합의민주주의 문화와 헌법재판소 해석 덕분이었다. 따라서 독일을 ‘연성헌법 국가’로 규정하는 주장은 과장되며, 정확히는 경성헌법임에도 정치문화적 요인으로 실질적 유연성을 발휘한 사례라 할 수 있다.
한편, 순수 대통령제 국가에서 연성헌법은 주로 라틴아메리카와 아프리카에서 발견된다. 베네수엘라, 에콰도르, 볼리비아, 콜롬비아 등은 낮은 개헌 문턱을 통해 빈번히 대통령 권한과 임기 구조를 수정했으나, 이는 민주주의의 유연성보다는 권위주의적 퇴행으로 귀결되는 경우가 많았다. 따라서 한국이 만약 대통령제 4년 연임제를 채택할 경우, 연성적 개헌 구조는 권력 연장을 위한 남용 가능성을 키울 위험이 있다.
연성헌법의 본질은 개헌 절차의 완화와 시대 변화에 대한 신속한 적응성에 있으며, 영국·이스라엘·뉴질랜드·스웨덴 등이 그 사례를 제공한다. 한국과 독일은 경성헌법, 핀란드는 경성헌법이되 긴급절차라는 완화 장치를 둔 절충형, 그리고 영국·이스라엘은 사실상 일반 입법 수준의 연성헌법으로 구분된다. 결론적으로, 한국의 헌법 개혁은 “연성헌법화”보다는 “경성헌법의 유연화”라는 관점에서 접근하는 것이 바람직하다.
※ 참고
▶ 한국 = 초경직형, 독일 = 경성이나 합의정치 덕에 유연, 핀란드 = 경성헌법이되 기준 완화
▶ 라틴아메리카 = 연성헌법 → 민주주의 퇴행 위험
▶ 4년 연임제를 도입하면 경성헌법의 유연화가 어렵게 되고, 경성헌법 내에서 일부만 약간 완화하는 정도에서 그쳐야 한다. 특히 제도 개혁의 민감한 지점이라 할 수 있을 임기에 대해서는 엄격하게 ‘미국식 대통령제에서의 대통령 임기 제한을 최대 8년(예시)’ 등으로 규정하고 이를 함부로 개헌해서는 안 되는 등의 내용을 담은 특별 조항(이 조항 개헌을 위해서는 제적의원의 4/5 찬성 등)까지 넣어야 한다. 즉, 독재적 장기집권 시도에 악용될 여지가 있으므로, 더 나은 제도로의 개헌을 위한 연성헌법 자체를 마련하기 어렵다. 또 다당제 문화라든지, 강력한 개혁 드라이브(정치적 반동과 보복의 부담)에도 역방향의 결을 가진다. 그래서 원자력발전소 같은 대통령제에서도 특히, 4년 중임제나 연임제으로의 개헌은 퇴행이라고 표현했다. 심지어 제왕적 대통령제에서 권한 분산 개헌 후 그 분권 권력 구조가 의도대로 작동하는지도 검증되지 않은 상태에서.
※ 이걸 원하는 차기 대권 후보님들, 그냥 5년 단임제 하면서 다시 숙의하는 게 좋을 것 같습니다.
Part 1. 핀란드 헌법의 성격: 연성헌법인가, 경직헌법인가
1. 개요
핀란드는 북유럽의 안정된 민주주의 국가로, 현재의 헌법은 2000년 제정된 단일 헌법(Constitution of Finland)이다. 이 헌법은 권력분립보다는 의회우위 원리(Parliamentary Sovereignty)를 전제로 운영되며, 개정 절차가 비교적 엄격하게 설계되어 있다. 따라서 전반적으로는 경직헌법(hard constitution) 범주에 속한다고 평가할 수 있다.
2. 헌법 개정 절차
▶ 일반 절차
- 개헌안은 의회 단순 과반으로 먼저 제출 가능.
- 그러나 최종 확정은 차기 의회에서 재적 2/3 이상의 찬성을 받아야 함.
- 즉, 두 번의 의회 심의를 거쳐야 하며, 단순한 다수결로는 불가능.
▶ 긴급 절차(Emergency Procedure)
- 예외적으로, 의회의 5/6 찬성을 얻으면, 같은 회기에서 바로 2/3 찬성으로 개헌 가능.
- 이는 국가적 위기나 긴급 필요 시 신속 개헌을 가능케 하는 장치로, 일정한 유연성을 부여.
※ 종합하면, 기본적으로는 경직형이지만, 긴급 절차라는 완화 장치가 있어 “준연성적 성격”.
▶ 긴급 절차 부연 설명
- 일반 개정 절차 (Normal Procedure)
· 개헌안 제출 → 의회 단순 과반 통과 → 다음 선거를 거친 차기 의회에서 2/3 찬성 필요.
· 즉, 두 회기를 거쳐야 하고, 최소 몇 년(선거 주기) 걸리는 매우 긴 시간 소요 절차.
- 긴급 절차 (Emergency Procedure)
· 현재 회기에서 5/6 이상 찬성이 있으면, 곧바로 2/3 찬성 표결로 개헌 확정 가능.
- 이 제도의 목적
· 전쟁, 경제·사회적 위기 같은 상황에서 차기 의회까지 기다릴 수 없는 경우를 대비.
· “거의 만장일치(5/6)”라는 높은 문턱을 통과한다면, 신속 개헌 허용.
- 왜 더 유연한가?
· 일반 절차: 사실상 시간적 경직성 → 아무리 다수 합의가 있어도 차기 의회까지 기다려야 함.
· 긴급 절차: 시간 단축 장치 → 초광범위 합의(5/6)가 있을 경우 “즉시 개헌 가능”.
· 따라서 합의 수준은 더 빡빡하지만, 시간 제약을 뛰어넘는 유연성을 제공하는 장치.
- 평가
· 긴급 절차는 “합의 수준 강화 vs 시간 단축”의 교환 조건.
· “빡빡한 숫자”만 보면 엄격해 보이지만, 실제 제도 설계 목적은 경직성 완화
※ 그래서 학계에서는 핀란드를 “경성헌법이지만 준연성 요소를 포함”한 사례로 분류.
- 정리
· 핀란드의 5/6 긴급 절차는 요건 자체는 더 높지만, 그 대가로 “다음 의회까지 기다릴 필요 없이 즉시 개헌 가능”하게 만들어, 결과적으로 시간적 경직성을 완화하는 장치.
3. 역사적 맥락
▶ 1919년 헌법체제
- 핀란드는 오랫동안 단일 헌법이 아니라, 여러 개의 헌법적 법률(Constitutional Acts)을 병행 운영.
- 이 시기에는 헌법의 조문을 개별 법률처럼 운용하는 특징이 있었으나, 개정 절차는 여전히 엄격.
▶ 2000년 통합헌법
- 기존의 헌법적 법률들을 통합하여 하나의 단일 헌법으로 정비.
- 이 과정에서 의회민주주의 원리를 강화하고, 대통령 권한을 축소.
- 그러나 개정 절차는 의회의 2/3 동의를 필요로 하는 엄격한 구조를 그대로 유지.
4. 평가
▶ 한국과의 비교
- 한국: 국회 2/3 + 국민투표 필수, 예외 절차 없음 → 초경직형.
- 핀란드: 국회 2/3 + 선거 후 확정 필요, 단 긴급절차 존재 → 경직형이지만 완화 장치 있음.
▶ 학계의 분류
- “연성헌법”이라고 보기는 어려움.
- 다만, 긴급 절차를 두었기에 “절충형 경직헌법”, “준연성적 요소를 가진 경직헌법”으로 분류 가능.
5. 결론
- 핀란드는 연성헌법(soft constitution)으로 보기보다는, 경직헌법(hard constitution) 범주에 속합니다.
- 그러나 긴급 상황에 한해 절차를 단축할 수 있는 장치를 두어, 절충형·준연성적 성격을 가진다고 평가하는 것이 타당.
※ 정리: 핀란드 헌법은 경직형이지만, 부분적으로 연성적 장치를 갖춘 특수한 모델.
Part 2. 한국 vs 핀란드 헌법 경직성 비교
1. 한국 헌법 (1987년 체제)
▶ 개헌 요건: 국회 재적 2/3 찬성 + 국민투표 과반.
▶ 예외 없음: 긴급 절차나 완화 장치 전혀 없음.
▶ 특징
- 국민투표라는 추가 관문이 있어 개헌이 극도로 어렵다.
- “올오어낫싱(전면 개헌)” 구조.
- 개헌 불가능성이 높음 → 절대적 경직성.
2. 핀란드 헌법
▶ 일반 절차
- 개헌안 과반 통과 → 다음 의회에서 2/3 찬성 필요. (시간 지연)
▶ 긴급 절차
- 현 의회에서 5/6 찬성 → 곧바로 2/3 의결로 확정. (시간 단축)
▶ 특징
- 5/6이라는 매우 높은 합의 요건 → 합의 강도 측면에서 더 경성.
- 그러나 예외 절차 덕분에 시간적 유연성 존재.
- 결과적으로 “경성 + 준연성 요소”가 혼합.
3. 상대적 평가
- 합의 요건 기준: 핀란드가 더 경성 (5/6이라는 초고도 합의 필요 가능성 존재).
- 추가 관문 기준: 한국이 더 경성 (국민투표라는 필수 관문).
- 시간적 유연성 기준: 핀란드가 더 연성 (긴급 절차 있음, 한국은 전혀 없음).
※ 그래서 학계에서는 “한국 = 초경직형, 핀란드 = 경직형이지만 준연성 요소 포함”이라고 구분.
4. 결론
- 절대적 경직성: 한국이 더 높음 (국민투표 + 예외 없음).
- 합의 강도: 핀란드가 더 높음 (5/6라는 초합의 필요).
- 따라서 “어느 쪽이 더 경성인가?”라는 단순 비교는 애매하고,
※ “한국은 관문(국민투표) 때문에 막히는 초경직, 핀란드는 합의 기준은 높지만 긴급 절차로 유연성을 갖춘 경직”이라고 보는 게 정확.
Part 3. 핀란드의 헌법 개헌 역사
1. 초기 헌법 제정 (1919)
- 러시아 제국으로부터 독립(1917) → 1919년 「정부형태법(Constitution Act of 1919)」 제정.
- 당시에는 단일 헌법이 아니라 네 가지 헌법적 법률(Constitutional Acts)로 운영.
· 정부형태법(1919)
· 국회의원법(1928)
· 국고회계법, 의회법 등
2. 1919~1999: 다수 차례의 개헌
- 이 시기 핀란드는 수십 차례 헌법 개정을 경험.
- 대통령 권한 조정, 내각 책임 강화, 선거제도 변화 등 점진적 수정이 반복됨.
- 예
· 1956년 개정 → 대통령 직선제 확립.
· 1980~90년대 개정 → 대통령 권한 축소, 총리·의회 권한 강화.
3. 2000년: 단일 헌법 제정
- 여러 개의 헌법적 법률을 통합 → 현재의 핀란드 헌법(Constitution of Finland, 2000) 탄생.
- 대통령 중심 → 의회 중심으로 무게가 이동.
- 이 과정은 “헌법 전면개정” 성격.
4. 2000년 이후 개헌
- 2000년 헌법 이후에도 몇 차례 부분 개정.
- 2011년 개정: 대통령의 EU 정책 권한을 총리·의회로 이관, 의회 민주주의 강화.
- 그 외 선거제·행정 구조 관련 소규모 개정들.
5. 총평
- 1919~1999: 수십 차례 개헌 (대략 70~100회 정도의 헌법 조항 수정).
- 2000년 이후: 이미 큰 틀은 안정됐지만, 몇 차례 부분 개정 경험.
- 따라서 핀란드는 한국처럼 “헌법이 40년간 한 번도 안 바뀐 초경직 체제”가 아니라, 유연하게 시대 변화에 맞춰 헌법을 조정해 온 나라.
Part 4. 독일은 연성헌법이라 69년간 60차례 개헌했나
1. 독일 헌법의 성격
- 독일 기본법(Grundgesetz)은 대표적인 경성헌법.
- 개정 요건: 연방의회(Bundestag)와 연방참의원(Bundesrat) 각각의 2/3 찬성.
- 일부 조항은 아예 개정 불가(Ewigkeitsklausel, “영구조항”).
- 따라서 개헌 요건만 놓고 보면, 핀란드나 북유럽식 “준연성”과 달리 강력한 경직형.
2. 그럼에도 불구하고 “수십 차례 개헌”이 가능했던 이유
- 독일은 1949년 이후 지금까지 약 60차례 이상의 헌법 개정.
- 이것은 “연성헌법”이라서가 아니라, 광범위한 정치 합의와 안정된 합의 민주주의 체제 덕분.
- 다당제 + 연정 구조 → 협상·타협의 문화가 제도화.
- 헌법재판소 판례와 법률 개정이 병행되어, 헌법 수정이 합의 가능한 사안으로 다뤄짐.
※ 즉, 헌법이 연성이라서가 아니라, 정치문화가 합의 지향적이라 가능했던 것.
3. 한국 1987년 체제와의 비교
- 한국 헌법(1987년 개정)은 초경직형: 국회 2/3 + 국민투표 필수.
- 개헌 문턱이 높고, 합의 민주주의 전통이 약하기 때문에 사실상 “올오어낫싱(전면개헌)” 구조.
- 따라서 한국에서 부분적·단계적 개헌이 거의 불가능했다.
4. 정대철 회장의 발언의 타당성
▶ 「연성헌법에 찬성 입장을 밝힌 정 회장도 "독일이 통일 이후 개헌을 수십 차례 할 수 있었던 것은 연성헌법이라 가능한 것"이라고 말했다.」 (→기사보기)
▶ 타당한 부분
- 한국처럼 경직된 헌법은 시대 변화에 대응하기 어려움.
- 독일은 다수 차례 개헌을 통해 제도를 현실화·시대화했으며, 이는 민주주의 유연성의 장점.
▶ 부정확한 부분
- 독일 헌법이 연성이라서 가능한 건 아님. 오히려 독일 기본법은 경성헌법.
- 개헌이 가능했던 건 합의 정치문화 + 연정구조 + 헌법재판소 해석이라는 제도·문화적 배경 때문.
▶ 결론
- 정대철 회장의 취지(헌법이 시대 변화에 맞게 유연해야 한다)는 타당.
- 그러나 독일 개헌 다발성을 “연성헌법 덕분”이라고 설명한 건 사실과 다르다.
- 정확히는 경성헌법임에도 불구하고 합의 민주주의 덕분에 수십 차례 개헌이 가능했던 것.
Part 5. 한국 vs 독일 헌법 경직성 비교
1. 한국(1987년 헌법) ― 초경직형
- 개헌 요건: 국회 재적의원 2/3 찬성 + 국민투표 과반 찬성.
- 예외 절차 없음: 긴급 개헌, 일부 개정 절차 완화 조항이 전혀 없음.
- 결과
· 1987년 이후 지금까지 단 한 번도 개헌 불가.
· “올오어낫싱”식 전면 개헌 외에는 사실상 불가능.
· 헌법이 시대 변화를 수용하지 못하는 경직성 고착.
2. 독일(1949년 기본법) ― 강한 경성 + 상대적 유연성
- 개헌 요건: 연방의회와 연방참의원 각각 2/3 찬성. (국민투표 불필요)
- 영구조항 존재: 인간의 존엄, 민주주의, 연방주의 등 일부 조항은 개정 불가.
- 결과
· 원칙적으로는 경성헌법.
· 그러나 국민투표 요건이 없고, 정치문화가 합의 지향적이어서 실제로는 70여 차례 개헌 경험.
· “경성인데도 실행 가능성은 높다”는 점에서 한국보다 훨씬 유연하게 작동.
3. 상대적 평가
▶ 절대적 분류: 독일 = 경성, 한국 = 초경성.
▶ 상대적 평가
- 독일은 정치적 합의만 되면 개헌이 가능 → 사실상 “준연성적” 기능을 발휘.
- 한국은 정치적 합의가 되더라도 국민투표라는 추가 관문이 있어 “실질적으로 개헌 불가능”.
※ 따라서 독일을 연성헌법이라고 부르는 건 부정확하지만, 한국과 비교했을 때는 훨씬 연성적으로 작동한다고 할 수 있다.
▶ 결론
- 독일 기본법은 본질적으로 경성헌법.
- 그러나 한국 헌법과 비교하면 상대적으로 연성적이라고 평가할 수 있다.
- 즉, “절대적 경성, 상대적 연성”이라는 이중적 성격을 가진다고 보는 게 가장 정확.
Part 6. 순수 대통령제 국가 중 연성헌법적 특징을 가진 사례
1. 미국: 경성에 가까움 (대표적 반례)
- 대통령제 모델의 원형이지만, 헌법 개정 요건이 매우 엄격.
- 연방의회 양원 2/3 + 주의회 3/4 승인 필요.
- 따라서 전형적 경성헌법. (연성 아님)
⇒ 오히려 대통령제는 경성헌법이 일반적이라는 점을 보여줌.
2. 라틴아메리카 일부 국가들: 연성 요소 존재
라틴아메리카 대통령제는 미국식 대통령제 모델을 채택했지만, 헌법 개정 절차가 상대적으로 완화된 경우가 많다.
▶ 콜롬비아
- 1991년 헌법 제정 이후 여러 차례 개정.
- 개헌 요건: 의회 과반·특별다수 또는 국민투표 등 다양 → 상대적 연성.
- 실제로 대통령 연임 여부를 헌법을 통해 여러 번 바꿔옴.
▶ 베네수엘라
- 차베스 시기(1999 헌법) → 국민투표와 단순 다수로 개헌 가능.
- 2009년 개헌으로 대통령 연임 제한 철폐.
- 매우 낮은 문턱 때문에 연성헌법 + 대통령제 조합의 대표적 사례.
▶ 에콰도르, 볼리비아
- 의회 과반 또는 국민투표로 비교적 쉽게 헌법 개정 가능.
- 여러 차례 대통령 임기, 권한 구조가 헌법 개정을 통해 바뀜.
3. 아프리카 일부 대통령제 국가들
- 가나, 나이지리아 등은 미국식 경성 모델에 가깝지만,
- 일부 국가(케냐, 잠비아 등)는 개헌 요건을 완화해 비교적 자주 헌법 개정을 해 왔다.
- 그러나 이 경우는 민주주의 안정성보다는 정권의 이해관계에 따른 “헌법 남용”으로 비판받기도 함.
4. 평가
- 순수 대통령제 + 연성헌법은 존재하긴 하지만, 대부분 라틴아메리카와 아프리카 사례.
- 이 경우, “유연성”이 민주주의에 기여하기보다는 정권 연장 수단으로 악용되는 경우가 많다.
- 예: 베네수엘라, 에콰도르, 볼리비아 → 대통령 연임 제한 완화·철폐.
- 따라서 순수 대통령제는 기본적으로 경성헌법이 안정적이고, 연성헌법일 경우 민주주의 붕괴 위험이 커지는 경향이 있다.
5. 결론
- 순수 대통령제에서 연성헌법 사례: 베네수엘라, 에콰도르, 볼리비아, 콜롬비아 등.
- 그러나 “성공적 민주주의”라기보다는, 헌법 유연성이 오히려 권위주의적 대통령제 강화로 이어진 경우가 많다.
- 따라서 한국 같은 민주주의 맥락에서 “연성헌법 + 대통령제”를 결합하는 것은 위험할 수 있다.
※ 4년 연임제를 추진한다면, 경성헌법이어야 한다. 한국 정당 문화가 대립적이고 승자 독식에 인물 중심의 매우 강한 대통령제라 그 권한이 분산되어도 온전히 균형형으로 작동될지 불확실하기 때문. 대통령 1인의 강한 의지에 따른 개헌 개연성 커진다. 즉 단계적 개헌 로드맵을 통해 의원내각제로 가는 게 좋은데, 대통령제에서 특히 4년 연임제를 하면, 다당제 문화뿐 아니라, 개헌 유연성, 강력한 개혁 드라이브 등등 다양한 지점에서 퇴행에 가까운 결과를 낳는다. 원자력발전소 같은 대통령제 안에서 무한 루프 걸린다.
※ 이재명이 국민 여론의 대대적 지지를 받아, 현직 대통령 연임까지 수락해버리면, 극우 대통령 등장과 함께 대한민국은 1세기는 퇴보하게 될 것이다. 그 시점을 2050년쯤으로 보므로. 1950년대로 돌아가는 것. 동북아시아의 아르헨티나 된다. (물론, 이재명 대통령은 받을 리 없고, 5년 단임제의 일잘러로 남을 것 같다. 개인적으로는 7공화국 이원집정부제의 총리로 오래 일할 수 있으면 좋겠고.)
Part 7. 연성헌법(Soft Constitution)의 기준
1. 정의적 기준
- 개헌 절차 완화: 의회 단순 과반 또는 특별 다수(⅔ 미만)로 가능.
- 국민투표 불필요: 대의제 정치 구조 안에서만 개헌 처리 가능.
- 부분 개정 용이: 특정 조항만 수정할 수 있고, 전체 개헌으로 몰리지 않음.
- 관습·법률로 보완 가능: 헌법에 세세히 못 박지 않고, 법률·관습으로 헌법 역할 일부 대체.
2. 연성헌법의 사례
(1) 영국
- 전형적 연성헌법: 아예 성문헌법이 없음.
- 헌법은 관습, 판례, 의회법(Statute law)으로 구성.
- 의회 과반으로 “헌법적 법률” 제정·개정 가능 → 즉, 헌법 수정이 일반 입법과 동일 절차.
- 장점: 시대 변화 즉각 반영.
- 단점: 권력 남용 방어 장치가 약함.
(2) 뉴질랜드
- 성문헌법(Constitution Act 1986)이 있긴 하지만, 개정 요건은 비교적 완화.
- 일부 핵심 조항만 75% 찬성 또는 국민투표 필요, 나머지는 단순 과반으로 가능.
- 그래서 “혼합형 연성헌법”으로 분류.
(3) 이스라엘
- 정식 성문헌법이 없고, 기본법(Basic Laws) 체제로 운영.
- 의회(크네세트) 과반으로 기본법 제정·개정 가능.
- 일부 기본법은 특별 다수 필요하지만, 전체적으로는 유연.
- 정치적 다수의 의지가 헌정질서 자체를 뒤흔들 수 있음.
(4) 스웨덴
- 성문헌법이 있지만, 개정 절차는 비교적 연성.
- 의회 과반 찬성 → 다음 총선 후 재차 의결하면 개헌 확정.
- 국민투표는 선택적(의회가 원하면 실시).
- 절차적으로는 핀란드와 유사하지만, 실무적으로는 개헌이 비교적 잦음.
3. 한국과 대비
▶ 한국: 국회 2/3 + 국민투표 필수 → 초경직형.
▶ 연성헌법 국가들
- 영국, 이스라엘: 사실상 일반 입법 수준.
- 스웨덴, 뉴질랜드: 특별 다수 요건이 있지만, 한국보다 훨씬 낮음.
4. 결론
- 연성헌법의 핵심은 “시대 변화에 맞춰 자주 고칠 수 있는 개방성”.
- 영국, 이스라엘, 뉴질랜드, 스웨덴이 대표적인 사례.
- 한국과 독일은 그 반대편 스펙트럼(경성헌법)이고, 핀란드는 그 중간쯤(준연성 요소 포함).
