[경제] 정책금융의 이해

편집장 이용규

Jan 26. 2025

들어가며

금융위원회 보도자료를 살펴보곤 하는 필자는 여러 경제 뉴스들을 정부의 관점에서 어떻게 해석하고 대응하는지를 관찰하는 것을 연습하려고 노력 해오고 있다. 이 과정에서 정부 직속 기관인 금융위원회가 아니라 ‘정책 금융기관’이라고 불리우는 기업들이 정부와 협업하여서 국가의 경제 위기나 사건에 대응하는 것을 심심치 않게 볼 수 있었다. 이에 따라 정책금융에 대한 이해가 선행된다면 정부의 여러 경제 관련 보도자료를 보다 쉽게 이해할 수 있을 것이라는 생각이 들었다. 본 94호에서 필자는 정책금융기관에는 어떤 것들이 있으며 이들의 역할과 기능에 대해서 탐구하면서 독자들의 경제뉴스 이해에 보탬이 되고, 관련 진로를 준비하는 이들에게도 도움이 되길 바라며 글을 작성 하고자 한다.

1.정책 금융의 개념

정책 금융이란 협의의 의미로 정부의 정책목표를 위해 특정부문을 우대하여 공급하는 여신을 의미한다. 즉, 정부 재정을 직간접으로 투입하여 지원 필요성이 있는 특정산업에 대해 지원하는 우대금융을 의미한다. 반면 광의의 의미로는 상업적 원리로 해소하지 못하는 금융수요를 보완하는 공공금융을 의미한다. 이는 정보의 비대칭성 등 시장실패로 인해 상업적 원리로 해소하지 못하는 금융수요를 가용성, 금융비용 측면에서 보완하는 공공적 성격의 금융을 의미하는 것이다. 흔히들 금융정책과 정책금융을 혼동하곤 하는데 “금융정책”은 금융과 실물의 발전 등 각종 경제정책적 목표달성을 위해 요구되는 금융관련정책으로 통화, 외환정책 등 거시정책부터 기업구조조정, 금융과 산업 등 미시분야까지 망라하는 광의의 개념이다. 반면, “정책금융”은 시장실패의 해소나 경제발전을 위해 필요한 특정부문에 자금을 공급하는 금융정책 수단의 하나라고 이해하는 것이 바람직하다.

2.정책 금융의 기능

정책 금융의 경우 주로 3가지 형태로 기능을 분류할 수 있다. 먼저 소극적 형태의 기능으로 금융시장의 실패를 보완하는 기능이 있다. 금융시장의 가장 본질적인 한계인 정보의 비대칭성, 높은 거래 비용 등으로 인한 금융시장의 실패를 보정하는 역할을 하는 것이다. 금융시장에 내재된 구조적 취약성을 보완하는 기능으로 시장의 완전성이 보장되지 않는 한 지속될 수 밖에 없는 소극적 형태의 정책수단을 의미한다. 다음으로 적극적 형태로는 시장선도 및 중소기업 육성 등 경제발전 지원 기능이 존재한다. 중장기적 관점에서 경제발전에 걸림돌이 되는 구조적 취약성을 보완하고자 하는 것을 목적으로 한다. 경제발전이라는 뚜렷한 목표를 가진 적극적인 형태의 정책수단으로 금융시장이 재기능을 발휘할 때까지 정책금융이 시장을 선도하는 것이다. 마지막으로는 경기대응적 형태가 존재한다. 시장의 불완전성 증대 또는 금융위기가 발생할 경우 정책금융이 시장에 유동성 공급을 통해 시장안정화를 도모하는 것이다. 신용경색 시기에 상업금융기관에 의한 만기연장 거부나 신용한도를 축소하는 등의 경기순응적 행태를 완화하는 것이다. 선진국형 정책금융으로의 변모, 다양한 정책수요에 대한 대응 및 글로벌 친화적 지원 등이 정책금융의 당면 과제이기에 전통적인 정책금융의 역할과 기능은 대내외적 경제 여건에 따라 새롭게 정의되고 변화해오고 있다.

3.국내 정책금융 현황

a.국내 정책금융기관 소개

국내 정책금융기관은 모두 법률에 근거하여 설립되어있다. 손상호(2013)는 정책금융을 전담하기 위해 정부가 설립한 특수은행 또는 공공금융기관을 정책금융기관으로 정의한다. ㅊ

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[그림1]

현재 법률에 의해 설치된 정책금융기관은 다음과 같으며 소관부처는 금융위원회, 산업통상자원부, 기획재정부 등으로 다원화 되어있다. 정책금융기관의 경우 중소기업지원, 개발금융, 무역 및 해외투자, 주택 및 서민금융 분야로 분류가 가능하다. 중소기업지원으로는 신용보증기금, 기술보증기금, 기업은행, 산업은행이 있으며, 무역금융으로는 수출입은행과 무역보험공사, 개발금융으로는 산업은행, 주택금융으로는 주택금융공사로 분류가 가능하다. 하지만 실제로는 업무경계가 불명확한 경우가 존재하여 업무영역이 중복되는 경우가 발생한다. 이에 따라 금융위원회에서는 ‘정책금융 역할 재정립’ TF를 구성해서 업무 간 중복으로 인한 비효율을 해소하고자 노력을 하기도 하였다.

b.국내 정책금융의 경제발전 기여도

국내 정책금융의 경우 경제위기 시 정책 대출보다 정책 보증이 큰 폭의 증가세를 보여 경제위기 극복에 큰 역할을 담당하였고, 대규모 지원을 통해 경제위기 극복과 금융 시장의 실패를 해소한 모습을 보이고 있다. 외환위기 이후에는 정책보증(보험)의 역할이 상대적으로 증대 되었는데, 정책대출 대비 정책 보증이 외환위기 및 금융위기 시점에 큰 폭으로 증가하여 경제 위기 극복에 상대적으로 중요한 역할을 담당하였다.

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[그림 2]

정책금융기관의 정책금융을 통해 기업에 필요한 금융지원들을 제공하거나 필요 정책들을 집행하면서 금융안정망 제공으로 경제위기 극복의 첨병 역할을 하였다고 할 수 있다. 실례로 경제위기마다 정책금융지원으로 위기를 단기간에 극복하는데 선도적인 기여를 하였다고 할 수 있다. 외환위기 시기 정책자금 추이를 놓고 보더라도 (‘96년) 123.5조에서 (‘98년) 189.9조로 약 53.8% 증가한 것을 알 수 있다. 또한 금융위기 시기 정책자금 추이를 살펴보면 (‘07년) 400.8조에서 (‘09년) 566.8조로 약 41.4% 증가한 것을 확인 할 수 있다. 또한, 정책금융의 다른 역할을 살펴보면 금융기관의 경기 순응성 완화를 통해 중기(中企)금융 시장실패를 해소하는 역할도 하고 있다. 금융기관의 경기순응성은 불황기에 중소기업 자금조달을 위축시켜서 기업부실과 함께 금융시장 불안을 가중시킨다. 정책금융은 경기침체시(GDP 증가율 하락)에 금융자원의 합리적 배분에 기여(정책금융 증가율 증가)함으로써 금융기관의 경기순응성을 완화한다.

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[그림 3]

4. 정책금융의 효과성 실증분석

본 챕터에서는 금융기관들의 정책금융이 얼마나 실증적으로 효과가 있는지 여러 연구자료들을 통해 알아볼 예정이다. 많은 정책금융기관의 정책들이 존재하지만, 이번

글에서는 산업은행의 중견기업 정책자금과 신용보증기금의 신용보증 정책을 대표적으로 살펴볼 것이다.

a. 산업은행의 중견기업 정책자금에 대한 연구를 중심으로

한국의 경우 노동시장의 이중구조가 심각하여 양질의 일자리가 많이 부족한 상황이라고 할 수 있다. 이런 상황에서 중소･중견기업에 대한 금융지원을 통해 경쟁력 있는 중소･중견 기업을 기업 생태계 내에서 육성하는 것이 바람직할 것이다. 산업은행에서 상당히 흥미로운 보고서를 발간하여 중소･중견기업에 대한 지원이 얼마나 실효성 있는지 알려주었다. 우석진 명지대학교 교수가 산업은행의 정책금융, 그중 중견기업 정책자금의 역할에 대해서 연구를 진행하였는데, 기업의 수익성, 성장성, 안정성, 고용을 변수를 놓고 이중차분법(Difference in differences estimation)이라는 계량 모형을 이용하여 실증분석을 진행하였다.[그림 4]

수익성을 나타내는 재무비율로는 총자산수이익률, 자기자본순이익률, 매출액 영업이익률이 사용되었고, 성장성 지표로는 총자산증가율, 자기자본증가율, 매출액증가율이 사용되었다. 또한, 안정성을 나타내는 재무비율로는 부채비율이 사용되었다. 중간 과정이 다소 복잡하여 연구 결과로 바로 들어가서 해석을 해보도록 하자. [그림4]에 따르면 중견기업 정책자금 비수혜 기업들과 대조하였을 때 산업은행의 정책 자금 대출을 받은 기업들이 수익성, 성장성, 안정성 지표에서 모두 양(+)의 값을 가지는 것을 살펴볼 수 있다. 또한, 정책 효과가 단기보다는 중기에서 강화되는 것을 살펴볼 수 있다. 본 연구를 통해서 정책금융의 효과에 대해 실증적으로 알아갈 수 있었다.

b. 신용보증기금의 중소기업 긴급 유동성 지원 프로그램의 효과성 연구

2008년 금융위기 이후 정부는 중소기업에 유동성 공급을 확대하는 한편 중소기업에 대한 사전 구조조정을 실행하기 위해 새로운 신용보증 정책인 ‘중소기업에 대한 긴급 유동성 지원 프로그램’(Fast-Track Program, 이하 “FTP’라 한다.)을 도입하였다. 신용보증기금 변성식 과장은 이 프로그램의 효과를 수혜기업의 재무성과 개선과 부실 감소 기여의 관점에서 분석하였는데, 이 논문에서도 중소기업을 대상으로 한 정책금융의 효과에 대해서 알아볼 수 있었다. 분석 과정은 다소 수리적인 내용이 많이 포함되고 그 내용이 방대하여서 과정을 간략하게 나타내고 결과와 효과성을 측면으로 본글에서 차용하도록 하였다. 보고서의 분석 과정을 상세하게 이해하고 싶은 독자는 각주에 나와 있는 보고서를 직접 참고하길 권한다.

FTP 프로그램의 경우에는 특히 일반보증 정책과 대비되어 긴급하게 유동성 지원이 필요로 하는 기업들을 대상으로 하고 있다. 변성식 신용보증기금 과장은 이 정책의 효과성을 이중차이 모델의 회귀식을 사용하여 분석하였고, 비교군은 반송기업과 일반보증 수혜기업으로 두고 분석을 진행하였다. 본 논문에서는 FTP 특별보증을 신용보증제도의 정책수단으로 보고, 이 정책수단의 효과성을 실증적으로 분석하는 것을 목적으로 하였다. 정책효과의 분석은 두 가지 차원에서 진행하였는데, 첫째는 보증 지원 이후 FTP 특별보증 수혜기업의 재무성과에 개선이 있었는지 여부이며, 둘째는 수혜기업의 부실이 감소하였는지 여부이다.

FTP 특별보증이 수혜기업의 재무성과에 미친 영향은 성장성, 수익성, 안정성을 나타내는 6개 재무비율을 산출하여 분석하였다. 우선 FTP 특별보증 수혜기업과 반송기업의 재무성과를 비교한 결과, T-1과 T+5 연도 재무성과를 비교하였을 때 FTP 특별보증이 매출액증가율에 긍정적인 영향을 미쳤으며 10%의 유의수준 하에서 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. FTP 특별보증이 부실에 미친 영향을 파악하기 위해 T+7 연도까지의 부실 여부를 확인하여 로지스틱 회귀분석을 실시하였다. 우선 FTP 특별보증 수혜기업과 반송기업 간 부실을 비교한 결과 FTP 특별보증 수혜기업의 부실이 더 적었으며 이는 통계적으로 유의한 것으로 나타났다.

본 보고서를 통해서도 일반보증 정책이든 FTP 프로그램이든 신용보증기금의 보증 정책이 재무성과와 수혜기업의 부실 감소에 기여했다고 할 수 있다.

5. 해외의 정책금융 현황

지금까지는 국내의 정책금융 기관들의 정책금융이 효과성이 있는지를 분석하고, 이에 대해서 알아보았다. 5장에서는 해외의 정책금융이 어떻게 이루어지고 있으며 그 현황에 대해서 알아 보려고 한다.

a.미국

미국의 경우 대내와 대외로 구분할 수 있다. 대내적으로는 중소기업청(SBA)과 정부지원 금융회사(GSE)를 통한 지원이 이루어진다. SBA는 은행, 신용조합, 지역개발공사, 자금중개기관 등과 협력을 통해 대적 정책금융(융자보증)을 집행한다. GSE는 농업금융 및 주택금융을 중심을 정책을 집행한다. 대외적으로는 대외정책금융 아젠다(NEI)를 수립하여 집행한다. US EXIM, US OPIC 등을 통해 NEI(National Export Initiative)의 세부 실행방안으로 무역금융등을 지원한다.

b.캐나다

기업개발은행, 수출개발공사, 중소기업융자프로그램 등을 통해 지원을 한다. 금융위기 발생에 따른 중소기업의 신용경색을 완화하기 위해 BCAP(Business Credit Availability Program)을 통해 BDC와 EDC의 중소기업 재정지원을 강화하고 있다. 캐나다 정부는 정부 보증부 대출보다 정책자금 공급에 중점을 두고 있다. 정부 보증부 중소기업대출 규모는 11억~13억 캐나다 달러 수준에서 보합 중이나, 정책 자금 규모는 증가하였다.

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<그림 5>

c. 영국

재무부(HM Treasury)와 기업혁신기술부를 통해 중소기업을 지원한다. 기업금융보증제도, 기업금융파트너십 프로그램, 국가대출보증제도, 대출펀딩제도 등 다양한 제도를 통해 정책자금을 공급한다. 영국은 금융 등 서비스 사업 비중이 높은 상황에서 글로벌 금융위기가 발생하자 이와 같이 정책금융을 통해 강력한 지원정책을 추진하고 있다. 또한 ‘12년부터 국가대출보증제도, 대출펀딩제도를 시행하고 있다. 국가대출보증제도를 통해 중소기업에 1%p의 금리인하 혜택을 부여하고 대출펀딩제도를 통해서는 중앙은행과 정부가 마련한 별도 기금을 통해 은행에 저리자금을 공급하여 금리인하 효과를 보고 있다.

d. 프랑스

OSEO(중소기업개발은행)를 통한 정책금융지원 및 신용중재제도를 도입한다. ‘08년 32억 유로 규모의 보증을 ‘09년 57억 유로까지 늘리고, 110억 유로 규모의 중소기업 대출 공급을 진행하였다. 글로벌 금융위기 이후 보증부 대출은 전반적으로 축소하고, 협조융자와 단기금융을 중심으로 금융기관 대출기피현상에 직접 개입을 하고 있다. 신용중재제도는 중소기업이 신용을 유지하거나 얻을 수 있도록 하여 중소기업의 유동성 문제를 해결하는 제도로 ‘08년 11월부터 시행하였고, 신용중재를 신청한 3만 1천여개 기업 중, 2만 5천여 기업의 조정신청이 승인되었으며 이를 통해 35억 유로의 신용문제가 해결되었다.

e. 일본

일본은 정책금융환경 변화에 대응하여 통합 및 분리 정책을 추진하고 있다. ‘08년 정책금융기능을 정책금융공고로 통합시킨 후, ‘12년 국외 정책금융 전담기관인 국제협력은행을 다시 분리 및 설립하였다. JBIC는 아시아 메인마켓 플레이어 지위 확립을 위한 사무라이채를 발행하였고, 일본기업의 해외 진출 및 중견 및 중소기업의 수출지원을 담당하고 있다. 다양한 정책금융제도를 통해 금융위기에 대응하고 있는데, 세이프티네트금융, 유동자산 담보융자 보증제도, 소규모사업자 경영개선자금융자제도 및 설비자금도입제도 등 다양한 제도를 활용하고 있다.

f.대만

자연재해 및 금융위기 극복을 위해 신용보증제도를 적극 활용하고 잇다. 대만 금융기관과 감독기관인 대만 경제부가 신용보증을 최상의 정책수단으로 인식하고 있는 것이다. 대만은 글로벌 금융위기 이후 시점의 보증공급이 보다 두드러져 위기극복은 물론 경기 부양수단으로 신용보증을 적극 활용하고 있다. 신용보증 등 정책금융의 효과적 활용을 통해 경제성장을 뒷받침하고 있는 것이다. ‘10년 10.7%의 성장률을 기록한 대만경제는 정부주도의 정책금융지원과 중국과의 ECFA 체결 등의 호재로 안정적 성장기반을 확보하였다. 대만은 중소기업 개발기금, 신용보증 등이 중소기업 전문투자회사, 상업은행, 벤처캐피탈 등을 통해 중소기업을 지원하고 있는 것이다.

6. 국내외 정책금융 비교 및 시사점

본 챕터에서는 국내외 정책금융을 비교하고 국내 정책금융의 시사점에 대해서 알아보도록 한다.

a. 국내외 정책금융 비교

개발도상국은 중소기업대출 중 정책금융 비중이 높고 선진국은 벤처금융의 비중이 높다. 또한 GDP 대비 높은 정책금융 비중은 개도국적 현상이라기보다 강력한 정부에 의해 효율적으로 정책집행이 이루어짐을 시사한다. 또한 정책금융 비중은 개도국이 높고, 벤처금융의 비중은 선진국이 높은 것을 확인할 수 있었다. 반면 아시아 국가의 정책금융 비중이 서구국가들에 비해 높은 수준임도 확인할 수 있었다. GDP 대비 정책금융 비중이 높아 비효율적이라는 인식은 재고될 필요가 있음도 유의미한 결과이다. 국가별 정책금융 패턴이 매우 이질적이므로, 높은 정책금융 비중을 후진국적 현상으로 단정 짓는 것은 무리라고 할 수 있다.

b. 국내 정책금융의 당면과제 및 시사점

정책금융기관별 역할 재정립을 통한 중복 비효율을 해소할 필요가 있다. 정책금융기관별로 정책금융의 지원내용, 방식 등을 조정하여 중복지원 및 불필요한 경쟁을 줄이는 정책금융의 효율화가 필요하다. 또한, 경제발전에 따른 금융환경변화에 탄력적인 대응이 필요하다. 정책금융과 민간금융의 적절한 역할 분담과 리스크 공유가 가능한 정책금융시스템 설계 등 새로운 지원방식이 필요하다. 마지막으로 민간수행 가능 금융영역에 과도한 참여 제한이 필요하다. 민간금융기관이 취급하지 않는 공익성은 높으나 리스크가 높은 영역에 대한 지원에 선택과 집중이 필요하다고 할 수 있겠다.

7. 나가며

본 글을 통해서 정책금융의 국내 현황과 해외 사례 비교, 시사점까지 알아볼 수 있었다. 다양한 경제 위기 속에서 정책금융을 통해 여러 경제 위기를 극복하는 모습을 지켜 보면서, 아직도 수많은 리스크가 존재하는 한국 경제에 정책금융이 꼭 필요함을 느낄 수 있었다. 변화하는 현대 경제에 빠르게 대응하여 한국 경제를 수호하는 정책금융이 더욱더 발전될 수 있기를 바라보며, 본글을 통해서 조금이라도 정책금융에 대한 이해에 도움이 되었길 소원해본다.