쑨원(孙文), 평균지권사상

중국부동산공부(15), 근대 중국의 토지사상과 제도(2)

쑨원(孙文)은 중국 근대 민주혁명의 선구자일 뿐만 아니라, 토지문제를 매우 중시하고 해결하고자 실천한 사람이다. 그가 제출한 평균지권(平均地权) 사상은 민국 시기 국민당 토지정책의 기초를 다졌을 뿐만 아니라, 중국 대륙과 1949년 이후 타이완 토지정책의 강령(纲领)이 되었다.     

평균지권 사상의 기원

헨리 조지, '진보와 빈곤'

1879년, 헨리 조지(1839~1897)가 저명한 '진보와 빈곤(Progress and Poverty)'이라는 제목의 책을 출간해, 불로소득인 지대를 개인이 향유하는 것을 빈곤의 핵심 원인으로 파악했다. 즉, 토지재부(土地财富)는 개인의 노동으로 창조된 것이 아니므로, 지대를 징세 방식으로 환수해 공공에 귀속시켜야 한다고 주장했고, 단일 조세인 지대조세제 실시를 제창했다. 이것이 평균지권 사상의 맹아였다고 볼 수 있다.

쑨원(孙文)

1896년, 쑨원은 청조의 체포 위험을 피해서 출국한 후에 지구의 반 이상을 주유(周游)했다. 이 시기에 광범위하고 심도 있는 고찰을 통해, 자본주의 국가에서 사회관계의 긴장을 야기하는 근원은 개인 토지소유자가 사회경제 성장의 조건을 이용해 폭리(暴利)를 취하려고 하는 데 있다고 인식했다. 

그는 헨리 조지 등의 사상에 기초해, 중국의 국정과 정전제와 균전제 등 전통 토지사상을 결합하고, 자신의 구상을 정리한 다음 이를 “평균지권(平均地权)”이란 네 글자로 귀납했다. 

1902년, 쑨원은 베트남 하노이에서 개최된 흥중회(兴中会) 분회 회의에서 “만주족 구축(驱除鞑虏), 회복중화(恢复中华), 창립민국(创立民国), 평균지권(平均地权)”이라는 혁명 강령을 제출했다. 

1905년, 쑨원은 동맹회의 강령에 정식으로 ‘동맹회선언(同盟会宣言)’이라고 기록했다. 그 후에 다시 평균지권과 절제자본(节制资本)을 민생주의를 실현하기 위한 양대 경제원칙으로 제시했다.     

평균지권 사상의 주요 내용

평균지권의 함의는 (토지를 균분하자는 게 아니고) 전체 국민이 토지에서 산출된 수익을 균등하게 향유하자는 것이다. 문자의 의미대로 이해하자면, 평균지권의 제1차원의 함의는 ‘평균(均)’을 강조한다. 제2차원의 함의는 ‘균권(均权)’으로 권익과 기회의 ‘균(均)’을 강조한다. 

이는 사유권과 공공규제권의 균형, 사유권 간의 균형, 법률 보장의 공평을 포함한다. 제3차원의 함의는 지권의 ‘평균’으로, 토지사용 효익의 증진과 토지 권익 분배의 ‘균(均)’을 강조한다. 평균지권의 출현은 토지이용 및 분배 문제의 해결 혹은 완화 분야에서 “토지이익의 극대화와 토지이익의 공동향유(地尽其利, 地利共享)”의 실현을 가리킨다.

지가세(地价税)는 평균지권 실시의 주요 방법이다. 이 방법의 구체적 절차는, 지가(地价)를 규정하고, 가격에 따라 과세 및 수매(收买)하고, 가격 상승분은 공공에 귀속시킨다는 것이다. 

쑨원은 “지가는 응당 지주 자신이 정하여 지주가 정부에 보고하고, 정부는 그 보고한 가격을 과세기준가격으로 규정하고 승인해야 한다”고 제안했다. 

지주가 보고한 그 가격을 기준으로 수매 및 과세하기 때문에, 지주는 실제 시장가격을 보고할 것이다. 다음에 그 가격을 기준으로 세금을 징수한다. 쑨원은 지가를 징세 기준으로 하면, 토지투기를 억제할 수 있을 뿐만 아니라, 국가 수익도 증가시킬 수 있다고 주장했다. 

그리고 다시 그 다음 단계에서, 지주가 보고한 가격을 기준으로 수매(收买)하면 (지주가) 지가를 낮게 보고하는 것을 막을 수 있을 뿐만 아니라, 국가가 언제든지 보고받은 가격에 따라 해당 사유토지를 수매해 국유로 할 수 있는 권리를 보유하고 있으므로 토지국유제와 같이 운용할 수 있다. 

마지막으로, 지가 상승분의 공공귀속이다. 쑨원은 지가 확정 이후 그 획지의 가격이 상승하면 그 상승분을 완전히 공유로 귀속시켜야 한다고 주장했다. 이는 토지 국유의 원칙과 목표를 체현한 것 외에, 국가가 이 같은 수입을 이용해 점차적으로 필요한 토지를 구입하고 합리적으로 이용하게 할 수 있다. 

쑨원은 위의 네 개의 단계를 결합해 하나의 완정(完整)한 법률 절차를 만들고, 상호간에 구별하고, 연계했다.

경제학의 각도에서 보면, 평균지권은 토지 총수익 최대화를 추구하며, 징세를 통한 투기 억제를 강조함으로써, 토지자원을 가장 효율적이고 합리적으로 이용하는 것이다. 

법의 각도에서 보면, 평균지권은 토지사유권을 실질적으로 획분(划分)한 곳에 두고, 토지에 대한 최고의 지배권과 관리권을 국가가 취득하도록 해, 개인이 공공이익을 독점하고 침해하는 것을 방지하도록 한다.     

평균지권 사상의 발전 및 실천

1905년 이후, 평균지권은 정식으로 확립되고 발전했다. 쑨원은 수차례 평균지권의 중요성을 강조했고, 1912년 중화민국 성립 후 평균지권을 명확하게 제출해 통과시켰으며, 경자유전의 토지정책을 실현했다. 

1924년 국민당 1차대회가 개최되었고, ‘토지법’, ‘토지사용법’, ‘토지징수법(土地徵收法)’과 ‘지가세법(地价税法)’ 등의 정책이 제출·통과·제정되어 평균지권을 실현했다. 

1926년 국민당은 ‘2·5 감조안(二五减租案)’을 발표하고, 저장(浙江), 장쑤(江苏) 등의 성에서 시행했다. 1927~1946년 난징 국민당 정부는 ‘중화민국 토지징수법’, ‘토지법’, ‘각 성시 토지행정 시행 절차 대강(各省市地政施行程序大纲)’, ‘지세 조례’, ‘토지등급 규칙’ 등 법률과 법규를 연이어 공포했다. 그 내용은 토지관리, 토지재산권, 토지세수, 토지개발이용 중의 경제 관계 조정 등을 포괄하고 있는 상대적으로 체계적이고 완정된 평균지권정책이었다. 

1947년, 국민당 정부는 평균지권 및 그 함의를 ‘중화민국 헌법’에 삽입했다. 그러나 당시 중국 농민의 토지에 대한 요구가 너무 강렬했으며, 사회가 불안정했고, 개량을 강조한 원인 등으로 인해, 국민당 정부가 제출한 수많은 평균지권 강령과 정책이 구체적으로 실시되지 못했다.     

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출처: 박인성외, 2018. 중국의 토지정책과 북한, 한울, 51-54