중국 토지 사용권 개혁의 배경

중국부동산 공부(3)

개혁개방 이후 경제체제 개혁이 추진되면서 중국의 토지사용제도에 대한 개혁도 함께 추진되기 시작했다.

우선 농촌 토지에 대해서는 각 농가 세대별로 경작권(토지사용권)을 도급(承包)해 주고 각 세대 별로 생산과 책임을 연계시키는 '가정연산승포책임제(家庭联产承包责任制)'를 시행했고, 도시 토지에 대해서는 토지사용권을 소유권에서 분리하고 사유화, 상품화 하면서 토지사용 용도별로 토지사용권 인정 및 허용 기간에 차이를 두는 방식의 토지사용제도 개혁을 추진했다.

도시토지 시용제도 개혁은, 경제체제 개혁 추진에 따라 기업, 특히 상업, 서비스 기업의 소재지 도시와 도시 내 위치 차이로 인한 경제효과와 이익의 차이가 뚜렷해 졌고, 생산경영활동 중 토지의 위치와 입지 조건에 따른 차이가 점차 명확하게 나타나기 시작한 변화를 배경으로 한다. 즉, 개혁개방 이후 중국경제가 소위 ‘사회주의 상품경제’의 궤도를 따라 진행하면서 점차 확대되었고, 제품의 상품화와 시장의 발전에 따라 전체 사회의 생산 및 재생산 과정이 상품경제의 규율과 요구에 따라서 운영되기 시작했고, 이에 따라서 생산경영활동을 조직하는 과정 중에 경제효과와 이익을 개혁개방 이전 시기보다 더욱 중시하게 된 경제환경의 변화가 토지사용제도 개혁의 필요성을 증대시켰다고 볼 수 있다.

개혁개방 이후 추진되기 시작한 중국의 토지사용제도 개혁은 농촌의 촌민 집체소유제 토지에서 경작권을 그리고 도시의 전민소유제(국유) 토지에서 토지사용권을 분리하고 사유화, 상품화하는 기조와 틀 안에서 진행되었다.

즉, 농촌에서는 호별 도급생산(包産到戶)과 경작권(토지사용권) 도급(承包)이 실행되었고, 이어서 도시(城鎭) 국유토지의 유상사용 개혁이 시작되었다.

국유토지사용증과 건물(주택)소유권증

사회주의 중국이 상품경제를 실행한 이상, 토지 자체  또는 토지사용권이 본질적으로 상품이든 아니든, 토지는 여전히 3대 생산요소 중 하나이다.

시장경제의 일반 규율에 따르면, 생산경영기업이 토지를 확보하기 위해서는 노동력의 경우와 같이 일정량의 자본을 투입해야 한다.

토지는 기업의 생산경영과정 중 중요한 역할을 발휘한다. 즉, 토지에 투입되는 자본은 노동력과 생산수단을 구매하는데 투입되는 자본과 같이 생산경영원가에 포함되고, 제품의 판매와 회수를 통해 일정한 이윤을 만들어 낸다.

동시에 각 항목과 연관된 경제체제 개혁과 개방정책, 예를 들어 정부와 기업의 분리(政企分離), 기업개혁, 외자기업의 건립 등도 국유토지 유상사용 요구가 더욱 강하게 제기된 배경 및 원인이었다.

국유제 계획경제체제 하의 토지사용제도에서 돌출된 중요한 문제점들은 다음과 같다.

무상 무기한 토지사용제도의 문제점

국가토지소유권의 경제적 실현 제약

국유제　토지관리제도 하에서는 국가기관이나 기업, 사업단위가 일단 정부로부터 토지사용권을 확보하게 되면 토지를 무상(無償), 무기한(無期限)으로 사용할 수 있게 허용된다. 그렇게 되면, 국가는 토지소유자임에도 불구하고 토지소유자로서의 경제적 혜택을 전혀 누릴 수가 없게 된다. 즉，도시 토지에 대한 국가소유권이 토지사용권 점유자의 소유권으로 전락했다．

그 결과, 마땅히 국가에 귀속되어야 할 이익을 기업과 그 기업의 노동자　등　좋은 토지를 과다 점유한 토지사용권　소유자가 일종의 초과이윤으로 향유하게　되고, 반면에, 국가는 국유토지의　토지수익을 상실하게　된다.

이러한 토지사용방식은 결과적으로 국가 및 도시정부의 재정 궁핍을 초래하고, 도시건설 및 발전에도 불리하게 작용했다.

외자기업 및 비국유사영기업의토지사용

개혁개방 이후 많은 외자기업들이 잇따라 중국에 투자하고 공장을 세웠다. 일반적으로 기업이 해외에 투자하는 경우 토지를 안정적으로 사용해 생산활동을 할 수 있어야 하며, 공장 부지를 이전할 때 기존 토지의 매각이 가능해야 한다.

이와 같은 필요에 따라 중국 역시 토지사용제도를 개혁하고 토지에 가격을 부여해, 토지사용권이 기타 생산요소처럼 자유롭게 유통되도록 하는 것이 대외개방, 기술도입, 외자유치를 위한 절박한 요구가 되었다.

동시에 개혁 이후 대량의 사영(私營)기업이 연이어 창립되고 발전함에 따라, 외자기업을 포함한 비(非)국유기업이 어떻게 토지를 취득하고 사용할 것인가 라는 문제가 대두되었다.

만약 비국유기업에게도 국유기업과 마찬가지로 토지 무상 행정배정(划拨)과 무상사용을 허용한다면 다음과 같은 문제가 발생할 것이다.

첫째, 비국유기업과 국유기업의 차이는 사라지고  사영기업, 외자기업을 창립하는 진정한 의의를 잃을 것이다.

둘째, 시장경제조건 하에서 비국유기업을 창립하는 목적은 기업이 완전히 시장경제의 요구에 따라 창립 운영되고, 모든 투입과 생산은 상품과 서비스 생산을 위한 것이고, 비용정산을 시행하기 위한 것이다.

만약 중요 생산요소로서의 토지가 무상획득 또는 비용 계산과 정산을 하지 않고 사용된다면 기업의 경영효과를 반영할 수 없게 된다. 이는 비(非)국유기업을 창립하고 발전시키려는 개혁 의도와 상반된다.

국유기업과 비국유기업이 공존하는 상황에서 비국유기업의 이익은 독립된 것이고, 비국유기업이 국유토지를 무상으로 취득하고 사용하는 것은 국유자산의 유실을 초래하게 된다.

이와 같이 국민경제 중에 공존하는 경제성분이 개방되고 다양해지면서 토지사용제도의 개혁을 요구하는 동력과 압력이 증가했다.

토지이용 및 토지배치의 효율성 저하

개혁개방　이전　시기의　３무(무상，무기한，무유통)를　특징으로 하는　토지사용제도는 토지사용자에게 내재적인 경제압력과　토지를 합리적으로 사용해야　한다는　동기를　줄　수　없었으므로, 용지를 합리적으로 이용하도록 유도하는 기제(機制)를 형성할 수 없었다.

이로 인해 ‘많이 징용하고 적게 이용’(多徵少用), ‘미리 징용하고 늦게 이용’, ‘징용하고 사용 안하기’, ‘비효율적 토지 사용’ 등의 현상이 출현했고, 비효율적 토지이용과 이로 인한 토지자원 방치와 낭비 현상을 초래했다.

또한，국가계획과　지령에 의해 토지가 배치되어 시장경쟁기제를 적용할 수 없게 되었고，그 결과 토지배치가 실제 시장수요와 어긋나고 효율이 저하되었다.

기업간 공정경쟁 저해

경제체제개혁의 핵심은 토지제도와 기업제도의 개혁이며 이러한 두 개혁은 상호 밀접하게 연관된다. 기업제도 개혁의 중요한 목적은 정부와 기업을 분리해, 기업이 독립적으로 채산하고, 손익을 스스로 책임지고, 자율적으로 발전하고 스스로 통제하는 상품생산경영자가 되게 하는 것이다.

즉, 기업이（정부의 하위　사업단위가　아닌）하나의 독립된 이익주체가 되게 하는 것이다. 그러기　위해서　기업이 더 이상 국가의 토지를 무상(無償)으로 사용하지 않고, 토지사용 비용을 지불할 수 있는 조건을 요구한다.

따라서 토지사용 조건이 무상이냐 유상(有償)이냐에 따라 기업 간의 시초 경쟁력에 차이가 생기게 되고, 이는　공정한 시장경제체제　구축에　장애요인이　된다.

따라서， 기업 간 공정한 경쟁조건을 마련하기 위해서도 무상 무기한 토지사용제도 개혁이 가장 중요한 개혁과제중의 하나가 되었다.  

토지자원과 토지자산 간의 모순

계획경제체제에서 시행되는 토지사용제도는 토지를 자원으로 파악해 수립된 것으로, 시장의 수요공급법칙 및 경쟁방식을 적용하지 않고 곧바로 토지이용을 결정한 것이었다.

그러나 시장경제체제에서 토지는 자원(資源)일 뿐만 아니라 자산(資産)이라는 점이 토지의 중요한 특징이다.

따라서， 자원과 자산 간에 모순 발생을　방지하고 줄이기　위해서　기존의 토지사용제도를　시장경제체제에서　가격을 기초로 수요공급법칙을 적용할　수　있는　방향으로 개혁해야　했다．　

부동산 지하시장과의 모순

개혁개방 초기까지, 중국정부는 토지에 대해 매매 및 기타 어떠한 형식의 양도도 금지한다고 명문으로 규정하고 있었지만, 그럼에도 불구하고 토지를 기초로 하는 부동산시장은 지하시장으로 줄곧 유지되고 있었다.

단지 그 형식이 은폐되고 왜곡되어 있을 뿐이었다.

개혁개방 이후, 경제정책의 변화에 따라 부동산시장이 점차 활발해지면서 도시주민의 주택 임대와 매매 현상은 물론, 개인경영자와 사영기업의 주택 임대 및 매매행위도 증가 및 확산되었다.

실제로 모든 도시부동산 매매과정에는 토지사용권의 양도가 포함된다. 만약 이를 무질서하게 방치하면, 부동산이 자의적이고 무정부 상태에 처하게 될 뿐만 아니라, 국가는 국유 토지자산 운영상 거대한 손실을 입게 된다.

따라서 은폐된 상태로 형성·발전한 지하 부동산시장의 토지사용관련 제도를 투명화, 양성화하는 방향으로 개혁 및 정비해야 할 필요성과 과제가 대두되었다.

농촌 생산력 제약

1949년 중화인민공화국 출범 직후에는 농촌토지소유권을 농민 개인 소유로 분배하고 토지소유권 거래도 인정해 주었다.

그러나 시행 후 3년도 지나지 않은 때부터, 상호협조조(互助组), 초급 및 고급 합작사와 농촌인민공사 운동 과정을 연이어 거치면서, 개인의 토지재산권이 집체에 귀속되었고, 농지거래와 농지시장도 점진적으로 금지되었다.

이 시기는 중국 역사상 정전제(井田制) 시기를 제외하고,  유일하고 철저하게 개인 토지재산권을 박탈하고, 토지거래와 토지시장을 취소한 시기였다.

그러나 중공이 그토록 강력하게 추진했던 토지의 국유화와 집체화는 개인의 생산 적극성을 저하시켰고, 그 영향으로 국가경제는 파탄상태가 되었다.

슬픈 중국 농민들

인민공사 체제하에서 토지와 농기구 등 생산수단은 물론, 농민들의 일상생활도구까지 모두 인민공사 집체소유가 되었고, 생산물의 분배는 년말에 사원이 획득한 노동점수(工分)에 의거해, 식용유, 밀가루 등 각종 생활자료를 분배받는 체제가 되었다.

그러나 노동의 양과 질을 구별하지 않고 시행된 노동점수제(工分制)는 사원 농민들의 노동 적극성과 생산효율을 극도로 떨어뜨렸다.

또한 통일구매 및 통일판매(统购统销) 제도 하에 국가가 농업부문에서 징수량이 과다했던 결과로 양식 부족상황이 초래되어 농민들은 종종 기근과 반기아(半飢餓) 상태에 처했다.

이러한 상황과 과도하게 집중된 집체소유제와 감독관리 곤란 문제까지 결합되어, 인민공사 사원들이 아직 분배되지 않은 집체의 식량을 훔치는 현상과, 공사와 생산대 창고 관리 담당자가 스스로 양식을 훔치는 일이 일상사가 되어 버렸다. 이러한 상황 속에서 개혁ㆍ개방 이전까지 대부분의 농민들에게는 춥고 배고픈 문제가 여전히 가장 중요한 문제였다.

중국 농민

개혁ㆍ개방 선언 이후, 농촌은 초기단계의 개혁을 통해 가정생산연계도급책임제(家庭聯産承包責任制)를 핵심으로 하는 농업경영제도를 확립하면서, 근본적으로 농민과 토지 간의 관계를 변화시켰다. 이 같은 상황에서 기존의 토지사용제도와 새로 형성된 경제제도 간에 모순과 충돌이 야기되면서, 농촌토지사용제도에 대한 개혁 요구는 현재까지도 갈수록 강하게 제기되고 있다.

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