by
Sep 12. 2021
지하도 상가, 깊이 알기(1)
지하도 상가는 어떤 곳인가?
지하도 상가는 국유 도로 밑에 만든 보도와 상가가 있는 지하공간이다.
지하상권이란 용어는 없지만 엄연히 하나의 상권을 형성하여 지상 상권을
보완하거나 경쟁한다. 사람들의 관심이 적은 지하도 상가지만 한 상가에
점포 50개~600여 개가 있는 지역 상권의 한 축이다.
지역 상권의 축인 지하도 상가는 관련된 지자체, 상가 관리업체, 상인들의 이해관계가 달라 내부 사정이 복잡하다.
십여 년 간 계속된 불황을 맞고 다시 코로나 위기를 맞은 지하도 상가의
많은 분들은 어떻게 위기를 헤쳐 나가고 있을까?
서울시내 지하도 상가를 알아본다.
<지하도 상가>는 일반건물의 지하상가가 아니고, 국유 도로의 지하에 있는 보도와 상가를 말한다. <지하도 상가>의 법적 근거는 '공유재산 물품 관리법'과 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 따른 '지하 공공보도 시설의 결정 , 구조 및 설치 기준에 관한 규칙'에 의한다. 이 법 조항에 따라 지하철 역사나 도로 아래 지하도 상가는 모두 국가나 지자체의 직간접 관리감독을 받는다. 잠실 롯데월드 몰 연결 지하도 상가, 강남역 지하도 상가 , 서울 고속터미널 지하도 상가 등 크고 작은 지하도 상가는 모두 이 법 규정에 의한 승인 ㆍ 허가ㆍ감독을 받는다. 서울시내의 국유 도로 아래에 있는 지하도 상가 중 점포가 50개 이상인 지하도 상가는 25개다(대부분 지하철과 연결). 이런 지하도 상가는 사유 지에 짓는 지하상가 와는 법적 성격이 달라 상가 개발과 인허가 절차가 까다롭다.
법 규정에 따르면 지자체는 지하도 상가를 대부료(임대료)를 받고 민간업체에게 임대하거나 민간업체의 경쟁입찰을 통해 선정된 업체가 지하도 상가 공사를 하게 하고 지자체에 기부 채납 하는 조건으로 일정기간 임대 운영권을 부여한다. 이런 방식으로 건설된 지하도 상가가 전국에 92개가 있다. 이와 달리 지하철 공사가 지하철역에 설치하는 상가는 지하철 공사가 국가나 지자체로부터 일정 기간 대부받아서 지하도 상가를 건설한다. 이 역시 완공되면 상가 전체 또는 개별 점포를 경쟁 입찰시켜 최고 응찰자에게 임대한다.
<고속버스터미널 역 내의 지하도 상가>
재생산한 땅, 지하공간
지하공간은 대개 어둡고 공기질이 나쁠 것 같은 부정적 인식이 있지만 장점도 많다. 지하공간의 단점은 통풍이 잘 안되고, 자연광이 부족하며, 침수 위험을 꼽는다. 장점은 단열성, 항온 항습성이 높고, 빛, 소리와 전자파 및 방사능 차단성이 높으며 내진성과 방폭 성이 강하다. 토지 가격이 높은 지역은 지상과 지하를 입체 개발하여 외관 건설비용을 줄여 경제성을 높일 수 있다. 반면 한번 조성하면 변경이 어려운 반영구적 공간이므로 지하 공간의 활용 방안을 면밀히 검토하여 시행착오나 자원 낭비가 되지 않게 해야 한다.
<시청역 지하도 상가 '시티스타몰' 입구>
국토가 좁은 우리나라는 국토 재생산이란 의미를 두고 종합적으로 지하공간에 관한 백년대계를 세워야 한다. 현재도 전국 각지에서 지하공간의 난개발이 보이지 않게 진행되고 있다.
캐나다 몬트리올이나 토론토는 혹한 때문에 거대 지하공간을 개발하여 미니 도시 규모의 땅을 재생산했다.
몬트리올 '언더그라운드 시티'와 토론토 '패스'는 처음 무분별하게 개발되었다. 이후에 시 당국과 시 의회가 개입하여 종합 개발 플랜을 수립하고 민간과 공동 파트너 십을 유지하는 공공관리를 하여 도심의 중 심축이 되고 명소가 되었다. 그 규모만 간단히 살펴보자.
1962년부터 2008년까지 약 40년간 개발된 캐나다 퀘벡주 몬트리올의 'Reso : The underground city '는 퀘벡주와 민간이 역할분담을 하여 지하보행로 및 주요 시설 연결로와 상업시설을 개발하였다. 그 규모는 연장 33Km, 면적 997,000 제곱미터, 지하철역 10개, 상가 1,700여 개다. 일일 이용자는 50만 명, 도심 오피스 건물 80%와 상가의 35%가 연결돼 있고, 출입구 155개, 백화점 2개, 호텔 7개, 아파트 1615세대, 식당 200개, 철도역사, 버스터미널, 시 청사, 방송국, 실내 주차 10,000대를 갖춘 미니 도시이자 관광명소다.
<몬트리올 언더그라운드 시티>
1959년부터 시와 민간이 공동 개발한 캐나 다 토론토의 지하보행로 '패스(Path)'는 전체 길이 27km, 총면적 371,000 제곱미터이다. 그 안에 상가 1,200개, 철도역사, 지하 철역 5개, 지상 출입구 125개, 버스 터미널, 시 청사, 오피스 빌딩 50개 등이 들어있다. 내부 종사자만 5,000명.
<토론토 'Path'>
서울의 도심 지하공간 개발
서울은 도시 과밀화되어 가용토지도 고갈됐다. 서울의 아파트 값 폭등이니 재개발, 재 건축이니 하는 것도 근본적으로는 집을 지을 땅이 태부족하기 때문이다. 지금까지 서울의 지하공간은 수십 년 간 상하수도와 전기 통신 선로 등 도시기반 시설의 단편적인 매설과 지하철이나 민간 건축물의 지하 부분으로만 이용됐다. 이제는 지상 건물의 지하 공간 비중을 늘리고 서로 연결하여 고효율적이고 입체적, 체계적인 개발을 해야 한다. 그러자면 정부와 지자체가 지하공간 개발을 막는 각종 법규정의 정비를 앞서 제개정해야하나 관련 부처는 연구는 커녕 전문인력도 없다. 이제 겨우 지하 소유권이 땅 밑 어디까지 연장되는지에 관한 의견 검토를 하는 단계이다.
서울시는 2011년 지하공간 개발 방향과 필요성에 관해 연구용역을 추진하였지만 보고서 검토 외는 별다른 진전이 없었다. 2018년에는 서울 도심의 지하 공간의 미래에 관한 '2018 서울 지하공간 미래 비전 전시회'를 개최했다. 국내외 건축가 도미니크 페로 등 9개 팀이 참여하여 서울 시내의 끊어지고 조각난 지하 공간에 대한 '연결성'에 초점을 맞춘 아이디어 디자인을 공개했다.
참여 건축 9개 팀은 명동과 을지로 등 도심 주요 지점에 지하 보행 공간을 만들고 이를 통합하여 지상과 지하를 연결하는 디자인 아이디어를 전시했다. 이미 20여 년 전부터 기업이나 지하도 상인 단체들이 반복해서 서울시에 유사한 내용을 건의했지만 그때마다 시 당국은 채산성 부족과 도심 교통량 집중을 이유로 반대했다.
이번 '2018 서울 지하공간 미래비전 전시 회'는 기왕의 상가업체나 상인단체들이 단편적이며 다소 허술한 콘텐츠를 제안한데 비해, 국내외 건축가들을 통해 통합적이고 완성도 높은 디자인을 보였다는 데 의미가 있다. 서울시는 이번 디자인 아이디어를 미래형 공간 개선 정책에 반영할 예정이라고 발표했지만 3년이 지난 현재까지 가시화된 건 없다.
<아이디어 스케치. '위니 마스 이교석'>
지하도 상가는 누가 만드나
전국의 지하도 지하상가는 2020년 말 현재 92개이다. 서울시내 지하도 상가는 25개인데, 대부분 '70~ 80년 대 방공 대피 및 통행 목적으로 '서울시 또는 서울시 산하 시설 공단(국가를 대신하여 관리한다)'과 일부 민간업체가 건설한 것이다. 이 25개 지하도 상가를 '일정 기간 동안 임대하고 관리 및 운영하는 권한' (이후 '수탁 운영권'이라 한다)은 공개경쟁 입찰로 정한다.
'수탁 운영권'의 공개경쟁 입찰은 정량적, 정성적 분야를 심사하여 결정한다. 정량적인 주내용은 입찰 가격이다. 입찰예정가는 상가 단위로 감정가에 따른 대부료(시청에 납부할 해당 상가 전체 임차료에 해당) 예정가의 최고가 응찰자로 하던가, 오래된 상가일 경우 대부료와 리모델링 공사비용을 포함한 예정가의 최고 응찰자를 낙찰자로 한다. 정성적인 부분은 응찰업체의 재무상태, 상가 관리 업력 , 회사 평판 등을 심사한다.
경쟁입찰의 낙찰자에게는 5년 간 '수탁 운영권'을 부여하며, 5년 연장이 가능하다. '수탁 운영권이 있는 민간업체'(이후 '수탁 법인'이라 함)는 최초로 전체 개별 점포를 공개경쟁 입찰을 하여 점포별 임차인을 선정한다. 그 후 공실이나 임대 사유가 발생하면 시설 공단의 허가를 받아 개별 점포별로 임대 공고를 하고 입찰, 임차인을 선정한다.
서울시 시설공단 자료에 의하면, 서울시내 25개 지하상가의 점포수는 총 2,788개이며 그중 21개 상가는 경쟁입찰로 선정된 '수탁 법인' 들이 운영을 맡고, 4개 상가는 시설 공단이 직영하고 있다.
서울시내 25개 지하상가별 점포수가 많은 곳은, 고속버스터미널 역(620개), 회현역 (225개), 을지로 아래 길(216개), 강남역 (212개), 소공(150개), 잠실역(139개), 영등포로터리(133개), 남대문(99개), 신당역(98개), 종각역(81개), 영등포역 (80개)이다. 이들의 점포 임차료는 동일 지역의 지상 상권의 상점보다는 비교적 싸며 임대기간도 최대 10년이니 소자본 창업을 하려는 서민들에게 인기가 있다. 반면 일부 인기지역은 놀랄 정도로 비싸다. 최근 10여 년 동안엔 메르스, 세월호 여파, 중국인 관광 중단을 겪으며 지하도 상가도 어려워졌다. 코로나 확산 이후부터는 대부분 매출 격감으로 인해 고전하거나 폐점 공실도 늘고 있다.
<시청 앞 지하도 상가 '시티 스타몰' >
그 외 서울교통공사나 철도청에서 개발 후 임대 관리하는 서울 시내 지하상가는 287개인데 몇몇을 제외하면 점포수가 적고 , 승객의 편의를 위한 편의점, 생활용품 중심이다. 서울교통공사가 운영하는 지하 철역 지하상가는 지하철역의 유동인구가 많을수록 입찰 임대료가 높아진다. 때문에 도로 아래의 지하도 상가보다 임차료가 비싸며 임대기간도 단기이다. 입주자 선정은, 전체 상가 또는 점포에 대해 공개경쟁 입찰을 거쳐 최고 응찰자에게 낙찰하는데 경쟁률이 높은 편이다.
지하도 상가의 수탁 운영권 경쟁 입찰
서울 시내 21개 지하상가는 대부분 상인회가 만든 법인이 수탁 운영한다. 기업체가 수탁 운영하는 곳은 2개다. 지하도 상가의 상인회가 공개경쟁 입찰을 거쳐 지하도 상가를 운영하게 된 데는 우여곡절이 있다.
지난 수십 년 간 서울시내 지하도상가는 서울시 시설공단이 전담해서 상가 건설과 임대관리를 했다. 공공기관이 운영하므로 임대료가 비교적 싸고 임대기간도 최장 10년까지 연장을 해줬다. 상인들 입장에선 괜찮은 상권에서 저렴한 임대료로 장기간 영업하는 호조건이다. 그래서 한번 임대한 상인은 임대계약기간이 끝나도 계속 연장하려 하고, 입주 대기자는 마냥 기다려야 했다. 서울시민 입장에선 임대기회가 한 명에게 십여 년 이상 연장되는 불평등한 일로 간주되었다. 거기다 일부 상인들이 차명 점포를 여러 개 임차해서 재임대하거나, 수 억 원의 권리금을 받고 암암리에 사고팔다가 적발되기도 했다. 워낙 교묘해서 추적, 적발도 어려워 길게는 수 십 년 간 국가 재산을 편법 불법으로 점거하는 현상이 퍼져 나갔다.
수 십 년간 쌓인 불법 편법 관행이 결국 곪아 터져, 서울시 국정감사에서 이의 지적과 질타가 이어졌고 언론 비판 보도도 이어졌다. 서울시가 개선대책을 되풀이했지만 <1인 1점포, 임대 계약기간 준수, 불법 매매 금지 등>은 상인들의 교묘한 수법에다 격렬한 생존권 주장이 더해져서 문제 해결이 어려웠다.
서울시는 지하도 상가의 공정한 운영을 위해 <1인 1점포, 계약기간 준수, 음성적 불법 점포 양도 금지 등>의 원칙과 단속을 강화했지만 근절되지 않았다. 더욱이 지은 지 오래된 지하도 상가의 안전 확보와 개보수도 시급하였다. 그러나 서울시내 25개 지하도 상가 리모델링을 위해 재정투입을 한다면 상인들만 혜택을 본다는 반대 여론도 있었다.
서울시는 시의 재정 투입 대신 상인 단체를 포함한 민간투자를 유치하되 공정한 경쟁 입찰을 통해 '수탁 운영권자'를 선정한다는 기획안을 만들어 이해관계인들의 여론 수렴에 나섰다.
25개 상인회는 처음에는 민간업체들 밀어 주기라고 의심하며 반발하다가 찬성으로 돌았다. 그 이유는, 상인회가 자금 부족 때문에 입찰 참여가 어렵지만, '수탁 운영권자'가 되면 임대료 결정, 상가 내의 점포나 업종 변경 등을 자체 처리할 수 있고, 상전 노릇하는 시설 공단의 간섭에서 벗어날 수 있음을 알았기 때문이다. 나중엔 상인회만 독점 입찰토록 서울시에 요구했지만 약 2년 간의 진통 끝에 개인, 법인, 상인회가 '수탁 운영권' 경쟁 입찰에 참여하는 것으로 정해졌다. 단, 시설관리는 시설공단 노동조합의 반대로 시설 공단이 계속 운영키로 하는 반쪽 '수탁 운영권' 이 되었다.
25개 상인회는 지하상가연합회를 구성, 강력한 연대로 상인 이익을 대변했다. 본격적으로 2010년부터 순차적으로 시작된 '수탁 운영권' 경쟁 입찰에서 상인회가 만든 법인이 21개 지하도 상가의 '수탁 운영권'을 낙찰받아 자율적으로 지하상가 관리를 하고 있다. 당시 민간기업은 단 1개 회사만 응찰했는데, 이는 매우 이례적이었다. 서울시 21개 지하도 상가의 '수탁 운영 기간' 은 십 년, 그 계약 기간이 순차적으로 종료되고 있다.
<을지로, 명동, 소공, 남대문의 방향 안내판>
'수탁 운영권자'의 민간 경쟁 입찰 제도는 서울시 입장에선 신박하였다. 수많은 상인들의 민원에 직접 시달리지 않고, 말 많은 지하상가 운영 책임에서 한발 비켜나며, 시 재정투입도 필요 없는 일석 삼조의 묘수였다.
그런데 서울시가 민간업체에게 지하도 상가의 '수탁 운영권'을 주는 이 정책은 두 가지 문제를 안고 있었다. 첫째는 이 정책의 근거인 '공유재산 물품관리법(이하 '공물법'이라 한다)'을 알면서 위반한 것이다. '공물 법'에는 공유재산을 임대만 해서 사용할 경우 '수탁법인' 은 단순히 임대료(대부료)를 내면 된다. 그렇지만 '수탁 법인'이 지하도 상가를 리모델링 공사를 한 후 임대를 할 경우에는, 리모델링 공사 비용이 임대료(대부료)보다 수십 배 많으므로, 임대료(대부료)는 받지 않고 '수탁 운영권'을 주는 것으로 명시적으로 규정하고 있다. 그런데 서울시는 '수탁법인' 이 리모델링 공사비용도 부담하고 임대료(대부료)도 부담토록 이중부담을 시켰다. 서울시와 시설공단이 상위법 '공물법'을 위반하면서까지 대부료 두 배 장사를 했다는 위법행정에 관해 비판을 받을 수밖에 없다. 두 번째 문제는, 노동조합이 '수탁운영'을 하면 자신들의 일자리 보전이 어려울 수도 있게 되자 민간위탁 운영을 반대했다. 서울시와 시설공단 노동조합은 상가의 시설관리를 시설 공단이 계속 운영하기로 합의함으로써 아예 민간의 시설관리 혁신 여지를 없애버리고 시설공단 인력의 자리를 보전해줬다.
상인들에게 '공물법'을 위반하면서 대부료와 리모델링 공사비를 이중 부담시킨 서울시의 행위는, 상인들에게 '수탁 운영 기간'이 지나도 이중 부담한 비용 만큼 '수탁 운영기간 연장'을 강력 주장하게 할 핵심 근거가 될 것으로 예상된다. 이제라도 서울시와 상인들은 이중 대부료 부담 문제를 지혜롭게 해결하기 위해 협의를 시작해야 하지 않을까.
<서울고속버스터미널 역 내부>
지하상가 입주 전 점검할 일들
지하도 상가는 일반상가와 달리 법률상의 지하 공공보도와 방공호의 역할도 하므로 지자체의 직간접 관리 감독을 받는다. 시설공단이 직영하는 4개 지하도 상가 점포에 입점하려면, 시설공단 홈페이지에 공고하는 경쟁 입찰에 참가해 낙찰받거나, 퇴점 점포가 발생할 때 입찰에 참여하면 된다.
'수탁법인'이 관리하는 21개 상가에 입점하려면 해당 상가 관리소에 문의하여 입찰 정보를 확인 후 입찰 참가한다. 지하도 상가 입찰은 일반상가보다 입찰 조건이 다소 까다롭다. 입찰 조건을 상세히 파악하고, 입찰 경쟁률을 가늠하여 입찰 가격을 제출한다. 가능하면 입찰 전에 현장과 상가 관리사무소를 방문하여 입점 가능 업종, 점포별 소비 전력량(KW), 조리 시설 설치 가능 여부, 냉난방기 추가 설치 가능 여부 등에 관해 상세히 문의, 확인 후 입찰에 참가하여야 한다. 이런 사전 조사 없이 입지가 좋다고 덜컥 낙찰받은 후 설비나 도구를 설치하려다 소방법에 따라 설치 못하는 설비가 있는 경우엔 개점이 늦어 지거나 설비 설치를 못할 수도 있다.
또 낙찰 후 점포 내부 공사를 하려면 관리 주체인 시설공단이나 '수탁법인'의 승인을 받고 공사를 진행해야 한다. 소방법 등에 따라 설계 승인과 공사 통제, 검사가 좀 엄격한 편이다. 따라서 공사는 '제대로 된 공사업체'를 통해 반드시 현장 조사를 하고, 공사 설계도면을 승인받아 공사를 시작해야 한다.
내부공사 완료 후에는 시설공단의 완공 검사를 받아야 전기와 수도가 공급된다. 지하도 상가의 상하수도 관리는 양호한 수준이다. 지하도 상가의 공기질은 시설공단이 24시간 모니터링하며, 곳곳에 대형 공기정화기를 설치하고 있어 일산화탄소 등의 수치가 환경기준치 이내이다.
서울 시내 지하상가는 형평성과 부작용 방지를 위해 응찰 시 1인 1점포인지를 조회한다. 또 임차한 경우에는 제삼자에게 재임대(전대)를 할 수 없으며 이를 어기면 계약 시의 제소 전 화해조서에 의해 임대차 계약은 즉시 취소되며 강제 퇴거될 수 있다. 상가 주변의 불법 중개업자에게 유혹당해서 불법 임대받거나 2차 임대(전대)하다 퇴거당하지 않도록 주의를 요한다.
지하도 상가의 상권과 입지
서울의 지하상가는 대부분 상권이 이미 형성된 곳이나 지하철역과 연결되어 비교적 유동 인구가 많으며 오히려 지상 상권보다 집객효과가 좋은 곳도 많다. 또 상대적으로 임차료와 관리비가 싸므로 소자본 상인에게 적합한 점포다. 반면 강남역 지하상가나 '고투몰'처럼 인기 있는 곳은 임차료와 권리금이 예상을 능가하는 곳도 있다. 입주하려면 지하상가를 잘 아는 '수탁법인'의 조언을 참고하지만 본인이 최종 판단해야 한다.
지하도 싱가는 입찰로만 입주 가능하므로 중개업소의 소개나 중개는 불필요, 불인정한다. 다만 중대한 퇴점 사유를 시설공단이 인정할 경우, 남은 임대기간을 양도 양수할 수 있으며 입점할 업체를 스스로 찾거나 공인 중개사에게 의뢰할 수 있다.
<명동 지하도 상가 입구>지하도 상가의 혁신 방향
지하도 상가는 지역경제의 축이며 지역 시민들의 일터이지만 안타깝게도 정부나 지자체의 지원이나 보호를 제대로 받지 못하고 있다. 전통시장은 지난 십 수년간 건물 리모델링 지원, 주차장 건설 지원, 진입로 정비, 전통시장 브랜드 사업 지원, 청년몰 입주 지원 등 수천억 원을 지원하면서 전국의 92 개 지하도 상가에는 아무런 지원을 하지 않는 이유는 납득도, 이해도 할 수 없다. 이제라도 지역경제를 떠받치는 한 축인 지하도 상가에 관한 중단기 지원대책을 마련해야 한다. 상권이 무너진 후 다시 살리는 건 무지하게 어렵기도 하고, 시 당국이나 지자체에 더 큰 시정 부담을 준다. 코로나19 대책과는 별개로 코로나 이후의 성장 발전 대책이 수립돼야 한다.
