단순한 것이 좋다
미국은 2000년 초대 납세자 보호 담당관으로 니나 올슨(Nina Olson)을 임명했다. 그녀는 부자가 아니라 가난한 사람의 세무신고를 대리하던 변호사였다. 그녀는 “조세 제도가 너무 복잡하여 사람들이 납세 신고를 위해 많은 시간과 돈을 낭비한다. 이는 사람들이 조세 제도와 국세청을 미워하도록 하며 다른 사람은 탈세하는데 자신은 모든 세금을 납부하는 것처럼 생각하게 한다. 이는 자율적 법규준수 제도를 망가뜨린다. 나는 매년 이러한 문제를 건의했지만 세법은 매년 더 복잡해졌다.” 했다.
올슨은 미국 세법이 다음과 같은 문제를 가지고 있다고 한다.
1. 법규준수를 어렵게 하며 납세 신고를 위해 과도한 시간을 낭비하게 한다.
2. 세무사를 고용하거나 납세 프로그램을 구입하도록 하여 납세자의 돈을 낭비하도록 한다.
3. 이해하기 어렵고 세금이 어떻게 계산되고 어떤 세율이 적용되는지 알 수 없게 됐다.
4. 약삭빠른 사람들이 납세의무를 최소화할 수 있도록 도와주고 범죄 자들에 탈세 기회를 제공한다.
5. 탈세한다는 의심으로 조세 시스템에 신뢰를 훼손하며 정직한 납세 의식을 저하시킨다.
6. 매년 수천만 건의 문의 전화로 업무에 부담이 되고 고품격의 서비스를 제공하는데 방해된다.
올슨이 신랄하게 비판하는 미국 국세청은 사실 최고의 효율을 자랑한다. 2015년을 기준으로 국세청은 114억 달러의 예산으로 3조 3천억 달러를 징수했다. 35센트를 투자하여 100달러를 징수한 셈이다. 국세청 직원의 생산성을 다른 방식으로 표현하면 직원 1인당 임금 대비 징수금액이다. 국세청은 7만 6천 명의 직원으로 3조 3천억 달러를 징수했기 때문에 직원 1인당 임금의 400배를 징수했다.
이는 징수 비용을 납세자에게 전가하여 이룬 성과이다. 납세자는 복잡한 규정 때문에 세무사 또는 소프트웨어를 구입해야 하며 이 비용과 서류 준비 비용은 미 국세청 예산의 3배에 이른다.
미국 국세청이 114억 달러를 쓰는 동안 미국 납세자들은 60억 시간을 투자하며 400억 달러를 지출해야 한다. 시간과 비용으로 계산할 때 납세는 미국에서 가장 큰 산업이다. 이들 시간을 노동인력으로 환산하면 430만 명이 세무신고를 전담하고 있는 규모이다. 이는 미국에서 전문 운전기사로 일하는 사람의 숫자와 비슷하다. 소득세를 신고하고 납부하는 비용이 소득세 징수액의 10-16%에 이른다는 연구도 있다.
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이상적인 조세에 대하여 World Bank, IMF 및 OECD는 모두 동일한 원칙을 이야기하고 있다. 이 원칙은 단순하고 이해하기 쉽지만 실행하는 것은 쉽지 않다. ‘넓은 세원 낮은 세율’이라고 불리는 이 원칙은 복잡하지 않다. 경제학자들은 이를 BBLR(Broad Base, Low Rate) 4자로 부르고 있다.
BBLR은 근로자가 회사에서 받는 모든 혜택(임금, 건강보험료 지원, 퇴직연금지원, 회사가 제공하는 주차료, 식대 등)을 소득으로 본다. 자동차 회사 직원이 회사에서 사원 할인 혜택을 받아 신차를 구입하면 회사가 제공하는 할인은 소득이 된다. 정부 가 지급한 전기차 구입 보조금도 소득이다. 과세 소득은 이를 모두 더하 면 된다. 여기에 정부는 주택구입 이자, 재산세, 교육비, 자선기금 등 모든 비용을 공제하지 않는다. BBLR은 소득 기준을 잔혹하게 높이지만 세율을 급격하게 낮출 수 있기 때문에 실제 납부 금액은 더 낮아질 수 있다.
BBLR의 장점은 단순함에 있다. 복잡한 규정이 없으면 세금 신고가 쉬워진다. 국세청도 간단하게 검증할 수 있다. 정부는 조세를 면제할 특별한 이유가 있다고 생각하지만 이는 조세수입을 감소시킨다. 감소된 조세수입은 다른 사람 또는 다른 부분에서 더 많이 징수될 수밖에 없다. 면 제를 최소화하는 폭넓은 세원은 공정한 과세를 가능하게 한다. 공제와 감면 같은 특혜가 엄격히 제한된다면 세율을 급격히 낮출 수 있다.
뉴질랜드는 BBLR로 소득세율을 절반으로 낮추었다. 뉴질랜드의 평균 노동자는 17.5%의 소득세를 납부한다. 정부는 이 세금으로 노후 연금과 사회복지까지 책임지며 대학에서 무상교육을 제공한다. 반면 미국 노동자는 연금보험, 의료보장 비용까지 포함하면 약 35%의 세금을 내지만 복지 혜택은 턱없이 부족하다. BBLR의 장점은 이것이다.
뉴질랜드는 부가가치세와 같은 재화 및 용역세(GST; Goods and Services Tax)에도 BBLR을 도입하여 모든 재화나 서비스를 구매할 때 예외 없이 15%를 납부하도록 하고 있다. 길거리 여성의 서비스도 당연히 재화 및 용역세 납부대상이다.
미국은 연금 계좌에 배당과 이자 소득을 면세한다. 법인의 유보 소득은 면세한다. 근로자에게 지불한 건강보험료도 면세된다. 주택 소유자가 자기에게 납부하는 임대료도 면세한다. 실제 소득이지만 여러 가지 면제로 소득세를 납부해야 할 과세소득이 총소득의 63%밖에 되지 않는다. 1980년에는 71%가 소득세 대상이었다. 이익집단의 로비로 면세가 늘어나면서 세율은 높아지고 세법은 복잡해졌다.
미국 조세 연구소(Tax Analysis Center)는 기업에 제공하는 모든 공제, 감면이 사라지면 국세청은 현재 35%의 세율로 거두는 만큼의 세금을 9%의 세율로 징수할 수 있을 것이라 했다. 낮은 세율은 비싼 조세전문가를 고용하거나 이윤을 해외로 빼돌릴 필요가 없게 한다.
우리나라는 근로소득세 면세자 비중이 40%로 높은 편이다. 일부 언론에서는 이는 BBLR의 ‘넓은 세원 낮은 세율’ 원칙에 어긋난다 한다. 소득이 있는 곳에 과세한다는 원칙에 맞지 않기 때문에 저소득자를 과세하자고 한다. 하지만 이는 잘못된 주장이다.
넓은 세원의 BBLR 원칙이라 하더라도 최저임금을 받는 저소득자를 과세하자는 것은 지극히 부당하다. 저소득 자는 소득에 비하여 부가가치세 등으로 더 많은 세금을 내고 있다. 오히려 BBLR은 주식 부자와 같이 많은 자본소득을 가지고 있음에도 세금을 납부하지 않거나 적게 납부하는 자본 부자를 겨냥해야 한다. 그것이 ‘넓은 세원’의 원칙이다. 미국도 가난한 사람 47%가 소득세를 내지 않는다.
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조세를 복잡하게 만드는 것은 정치와 국회이다. 경제학자들은 국가가 제공하는 다양한 면제, 예외, 공제, 감면과 같은 여러 조세감면 조치를 조세지출(tax expenditures)이라 부른다. 이 용어는 서리(Stanley Surrey) 교수가 만들어냈다. 서리 교수가 문제를 제기하기 전에는 정부가 여러 공제와 면제 때문에 얼마나 많은 재정수입을 놓치고 있는지 알기 어려웠다.
1968년 서리 교수의 보고서는 조세면제 총액이 어떤 정부기관의 예산보다 많다는 것을 보여주었다. “조세감면은 지출이다.”라는 서리 교수의 주장은 World Bank와 OECD 경제학자의 눈길을 끌었다. 이들 기구는 모든 국가에 매년 조세지출을 집계하여 공표하도록 했고 현재 우리나라를 포함한 20여 개 국가가 조세지출 통계를 발표하고 있다.
조세지출은 재정수입에 나쁜 영향을 미친다. 이는 필연적으로 다른 세금으로 보충되어야 하고, 법규준수를 유지하기 위한 행정비용이 든다. 세금 공제와 같은 조세지출은 정부의 지출 법안과 같이 수조 달러의 비 용이 든다. 하지만 면제라는 말을 사용하기 때문에 국가는 조세지출을 쉽게 남발한다.
명칭 여하를 불문하고 조세지출 보고서는 민주국가에서 재정수입이 조세 특혜로 줄어들고 있다는 것을 보여준다. 영국의 개인소득세는 폭넓은 면제, 감면, 공제 등으로 조세수입을 50%나 감소시킨다. 이러한 특례 때문에 재정수입 중 이탈리아는 40.6%, 스페인은 34.6%, 오스 트리아는 30%, 미국은 37%, 우리나라는 국세 수입의 15%가 줄어들고 있다. 조세지출이 없다면 국회가 모든 세금의 세율을 15% 낮추어도 같은 수준의 재정수입을 확보할 수 있다.
학자들은 정부 마음대로 제공하는 ‘조세지출’에 합리성이 있다면 정부의 공식 예산을 통해 이루어져야 한다고 한다. 특정 기업 또는 업종에 대한 정부의 면세 지원이 보조금을 직접 지급할 가치가 없다면 이는 조세지출로 합리화될 수 없다. 이러한 특혜는 납세자 몇 명만을 겨냥하기 때문에 ‘소총탄’ 조세규정이라 한다. 부자와 기업은 이러한 혜택을 제공받기 위해 선거자금 등 로비 비용을 기꺼이 지불한다.
미국에서 주택담보대출 공제 제도는 집을 사는 사람에게 엄청난 혜택이라고 강조하지만, 이는 집을 사는 것을 더 어렵게 만들었을 가능성이 크다. 모든 연구 결과는 주택담보대출 이자 공제가 집값을 올리는데 기여했다고 한다.
OECD는 집을 새롭게 구입하는 사람은 이자가 공제되는 만큼 더 높은 가격을 지불하기 때문에 이 세제로 혜택을 보는 사람이 아니라고 한다. 담보대출 이자 공제는 보통 사람이 집을 사는 것을 쉽게 만들겠다는 정책 효과를 가져오지 못했다. 오히려 집값을 올려 집주인에게 이익을 주고 걷어야 할 세금만 낭비했다.
조세 감면과 특혜는 세법을 복잡하게 만든다. 조세 특혜는 납세자가 이를 입증하기 위해 서류를 발급받고 제출하는 문제와 국가의 감시라는 불편함으로 행정비용이 많이 든다. 관련기관에서는 입증서류를 발급해야 하며 세무당국은 이를 처리하고 감시하기 위해 인력과 시간을 투입해야 한다. 영국에서 자선 기증을 하면 기증자와 자선단체에서 이를 증명하는 공증 서류를 제출해야 한다. 호주에서는 직장에서 사용하는 단체복 구입을 공제받을 수 있으나 이를 등록하는 기관에서 사전 승인을 받아야 한다. 세금 특혜는 이를 관리하고 강제하는 비용과 인력이 필요하기 때문에 온통 행정 낭비이다.
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종교개혁 이전 성경은 성직자만의 전유물이었다. 이는 초기 문자가 세리와 귀족의 전유물이었던 것과 같은 맥락이다. 농부들은 라틴어로 쓰인 성경을 읽을 수 없었으며 양피지에 베껴 쓴 성경은 비싸 노동자의 평생 임금으로도 구입하기 어려웠다. 신의 계시는 성직자의 단독 특권이었고 성직자만이 이를 해석할 수 있었다. 예배도 성직자가 등을 돌리고 라틴어로 행했기 때문에 보통 사람은 알 수 없었다.
종교를 독점하고 그들만의 세상에서 살아가던 성직자는 타락했고 면죄부를 판매하기까지 이르렀다. 종교개혁은 인쇄혁명으로 성경 가격이 낮아지면서 시작됐다. 보통 사람들이 성경을 읽고 해석할 수 있게 되면서 성직자의 절대 권력이 사라졌다.
가톨릭 교회는 자신의 권력 원천인 성경이 대중에게 확산되는 것을 막기 위하여 노력했다. 특히 교회는 라틴어로 쓰인 성경을 일반인이 읽기 쉬운 불어, 독일어, 영어, 이탈리아어로 번역하는 것을 반대했다.
현재의 복잡한 세법은 라틴어로 쓰인 성경과 같다. 분명히 한글로 쓰여 있으나 복잡하여 일반인이 이해하는 것은 사실상 불가능하다. 여기저기 숨어 있는 예외 규정은 전문가를 고용하는 것을 필수적으로 만든다. 전문가는 큰돈을 아낄 수 있는 조세회피 전략을 수립하여 준다. 결과적으로 그들만의 세계가 만들어지고 보통 시민은 부자가 회피한 세금까지 더 내어야 한다.
최근 양도소득세는 세무사도 포기할 정도로 복잡해졌다. 복잡한 세법에 특혜의 여지가 있다면 사람들은 세법을 공부하거나 전문가를 고용한다. 모든 사람이 세법을 공부하고 조세회피에 온 힘을 쓰도록 하는 것은 낭비이다. 이는 조세 전문가와 눈치 빠른 사람이 살기 좋은 세상을 만든다.
국민 에너지는 창조적인 생산활동에 쓰여야 한다. 사람들은 조세 전략으로 돈 버는 일을 궁리하는 대신 제품과 서비스를 혁신하는 창조적 노력으로 승부해야 한다. 이는 조세가 쉽고 단순해야 가능하게 된다. 법이 단순하면 법무 및 회계법인에 지급하는 비용은 절감되고 이 비용은 국가의 복지와 미래를 위해 사용할 수 있다.
이러한 점에서 네덜란드 국세청의 표어는 적절하다. “우리는 세금을 내는 것을 즐겁게 할 수 없지만, 최소한 쉽게 할 수 있다.” 쉬운 납세 제도는 납세자가 세금을 내기 위해 쓰는 고통의 시간과 비용을 야외에서 즐기는 시간으로 만들어 줄 수 있다.
영국과 일본 근로자는 매년 소득신고를 할 필요가 없다. 매월 징수한 원천징수 금액이 정확하기 때문에 대부분의 사람들은 별도로 납세를 신고하지 않는다. 따라서 원천징수한 소득세를 환급받거나 소득세를 추가로 납부하는 일이 없다. 이런 시스템이 가능한 이유는 배당과 이자소득은 별도 원천공제하고 소득세가 부부 합산이 아닌 개별로 이루어지기 때문이다. 세금공제를 원하는 자선 기관은 국세청에 등록하여야 하며 자선 기금은 회사에서 직접 지급한다. 납세신고가 필요 없는 이러한 시스템은 다른 34개 국에서도 운영하고 있다. 물론 신고가 면제되는 범위가 제한적이기는 하다. 이들 국가는 국세청이 가지고 있는 자료를 바탕으로 납세액을 계산한 신고서를 납세자에게 보낸다. 납세자는 이를 검토하고 이의가 없으면 지시에 따라 세금을 추가 납부하거나 환급받는다.
“권리 위에 잠자는 자는 보호받지 못한다.”라는 법언이 있다. 법학 시간에 가장 먼저 배우는 말이지만 다른 관점에서 보면 이 말은 법으로 먹고사는 사람들의 기득권 표현이다. 현재의 복잡한 세법 앞에서 과연 어떤 법학자가 이런 말을 할 수 있을까 의문이다.
일례로 미국의 세법은 240만 단어로 구성되어 있다. 참고로 성경은 백만 단어가 안되기 때문에 세법은 성경의 약 3배에 이른다. 이는 1955년보다 6배, 1995년보다 2배 늘어난 숫자이다. 이 법을 해석하는 보충 규정이 770십만 단어 또한 추가되어야 하며, 판례법(Case Law)등 전문가가 읽어야 하는 관련 규정이 무려 6만여 페이지에 이르고 있다. 아인슈타인(Albert Einstein)조차도 이 세상에서 가장 힘든 것은 소득세법을 이해하는 것이라 했다.
모든 법이 간단하고 이해하기 쉬울 때 앞에서의 법언은 유효했다. 하지만 세법만으로 웬만한 서재를 다 채울 수 있는 현재에도 이 법언이 유용할까? 복잡한 세법은 왜 만들어졌을까? 복잡한 세법을 다 이해하는 사람은 누구일까? 돈 있고 힘 있는 사람은 로비로 자신에게 유리한 세법을 만든다. 편향된 로비는 세법을 더 복잡하게 하고 세상을 불공평하게 한다. 약삭빠른 사람은 전문가의 도움을 받아 조세를 납부하지 않고 별생각 없이 열심히 사는 사람은 세금 폭탄을 맞는다. 이 법언을 바탕으로 로비할 능력이 없는 보통 사람에게 복잡한 세법을 공부하도록 강요하는 것은 정당한가?
플라톤도 말했다. “세금에 있어 같은 소득이라도 공정한 사람은 불공정한 사람보다 세금을 더 낸다. 환급에 있어 공정한 사람은 하나도 받는 것이 없지만 불공정한 사람은 이득을 취한다.” “큰 부자는 자신을 위한 법을 만들고 작은 부자는 합법적으로 세금을 회피하는 전문가를 고용한다. 그리고 가난한 자는 탈세한다.”라는 말이 있다.
모든 부와 노동은 사회를 유지하는데 필요한 몫의 비용을 납부해야 하기 때문에 모든 조세 면제는 탈세이다. 의무를 다하지 않는 부(富)는 사회에 대한 책임을 면탈하는 것이다. 조세의 도덕성은 개인뿐 아니라 정부에도 적용되어야 한다. 개인이 자신의 소득을 은닉하는 것이 비난 받듯이 정부가 면제를 허용하는 것 또한 비도덕적이다. 단순한 세제가 절대적으로 필요한 이유이다.
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조세는 의사결정에 중립적이어야 한다. 이는 경제학자들이 한 목소리로 주장하고 있다. 백만장자가 자산을 맡길 은행을 찾는다면 이는 자산을 잘 숨겨주는 스위스 은행이 아니라 자산을 잘 관리해 주는 은행이 되어야 한다. 여기에는 낮은 세율이 절대적이다. 세율이 낮다면 개인의 의사결정에 조세가 끼어들 여지가 적다.
소득세 세율이 10%라면 고급 회계 전문가를 고용하여 탈세 전략을 짜거나 해외 이주를 고민할 필요가 없다. 소득세 세율이 50%라면 전문가의 전략이 절실하다. 높은 세율은 기술적인 조세회피를 가치 있는 것으로 만든다. 세율을 낮추면 납세자가 지불하는 자문료와 복잡한 탈세 구조를 만들기 위해 지출하는 비용을 세금으로 징수할 수 있다.
공정한 조세 제도를 위해 10% 단일 소득세를 주장하는 사람도 있다. 10%는 역사적으로 가장 오랫동안 그리고 많은 나라에서 사용되던 세율이었다. 수확세 10%를 징수하는 것은 이스라엘, 그리스 로마에서 데규마(decuma)라 불리었으며 중국과 우리나라에서도 사용됐다.
십일조는 이해하기 쉽고 단순하기 때문에 받아들이기 쉬운 세금이다. 10% 단일 소득세는 폭넓게 정의된 모든 소득에 대하여 예외없이 10%의 세율로 과세하는 것을 말한다. 단일 세율은 이자, 배당, 자본, 상속 등 모든 소득에 대하여 동일하게 적용되어야 하며 모든 공제 제도는 폐지해야 한다. 보통 사람은 10%의 소득세를 내고 상위 고소득자는 20% 정도를 납부한다면 제도도 단순해지고 공정성의 문제도 해소된다.
모든 소득에 대하여 10%를 과세하고 공제가 없다면 실제 부담은 현재 세법에 의해 20% 정도가 될 것이다. 부자는 실제 40% 정도의 세금을 부담하게 된다. 적은 금액으로 보이지만 자본소득까지 포함한다면 엄청난 금액이다. 이 제도는 모든 납세자가 이해하고 납부하기 쉽고 집행과 관리가 용이하다.
이는 성경의 십일조처럼 납세자들이 당연한 것으로 받아들이기 쉽다. 납세자가 소득을 공제받기 위해 필요한 입증서류를 준비할 필요가 없어지고, 납세자를 탈세범처럼 감시할 필요도 없다. 이 제도를 채택하고 세금을 원천징수 한다면 대부분의 납세자가 소득세를 신고 할 이유가 없게 된다. 시민과 국가간의 다툼도 없어진다. 국가의 협박이 사라지면서 국가에 대한 신뢰가 높아질 것이다.
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계몽주의 철학자들의 혜안을 다시 빌려 보기로 한다. 복잡한 법과 과도한 세금은 탈세를 유혹한다. 탈세는 잘못된 세금의 결과이지 인간의 결함 때문이 아니다. 정부 스스로 유혹을 만들어 놓고 그 유혹에 넘어간 사람을 처벌할 수 있는가?
이 글은 "세금이 공정하다는 착각"에서 가져온 내용입니다.
참고 문헌
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A Fine Mess (T.R. Reid, Penguin Press 2017), BBLR page 52-55, Convoluted and Pernicious Strategies page 166,
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