트럼프 관세는 위법 무효이다?

트럼프가 벼랑 끝 위기에 처했다. 국제무역법원(Court of International Trade)과 연방 항소 법원이 트럼프 관세는 무효라고 판결했기 때문이다. 사건을 이어받은 대법원은 이를 신속 판결하기로 했다. 이 판결은 지금까지 트럼프가 쌓아온 공든 탑을 무너뜨릴 수 있다. 엄청난 파급효과가 예상된다.

트럼프는 취임 이후 여러 분야에서 막무가내 독주하고 있다. 다행히 미국 사법부가 이를 견제하고 있다. 트럼프는 평화적 시위에 군대를 투입하려 했다. 사법부가 판결로 이를 무산시켰다. 트럼프의 노동 정책도 대부분 위헌 또는 위법이라는 판결을 받았거나 소송 중에 있다. 트럼프가 금지한 WeChat과 TicTok도 위법이라는 여러 판결이 나왔다.

트럼프의 관세폭탄도 사법심사를 피해 갈 수 없었다. 다수 이해관계인의 소송 제기가 있었다. 미국 12개 주 법무장관도 이를 무효라고 국제무역법원(Court of International Trade)에 제소했다. 국제무역법원과 지방 법원 그리고 연방 항소 법원은 트럼프의 관세는 무효라고 판결했다.

- 트럼프에게 소송을 제기한 기업은 고급 와인 수입업체 VOS Selection, 교육용 완구업체 Learning Resources 등이다.

- Arizona, Colorado, Connecticut, Delaware, Illinois, Maine, Minnesota, Nevada, New Mexico, Oregon, Vermont and New York.

위법 판결에도 불구하고 미국 세관은 관세를 계속 징수하고 있다. 트럼프가 대법원에 상고했고 판결의 집행정지를 신청했기 때문이다. 대법원은 사건의 중요성을 고려하여 신속하게 처리하겠다고 했다. 대법원의 최종 심리는 ‘25년 11월에 시작된다. 대법원의 최종 판결은 국제 정치 및 경제에 엄청난 파장을 가져올 것으로 보인다. 전 세계가 미국 대법원의 판결에 관심을 집중하는 이유이다.

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트럼프는 ‘25년 1월 취임 이후 안갯속 ‘지랄탄’ 관세폭탄을 터트렸다. 그는 예측 불가능했고 동맹에 대한 배려는 전혀 없었다. 트럼프는 우선 중국, 캐나다, 멕시코에 밀수(Trafficking) 관세를 부과했다. 이들 국가가 마약과 불법 이민을 적극 단속하지 않아 미국이 피해를 본다는 이유였다.

세계는 공포의 도가니로 빠져들었다. 예측 불가능한 ‘지랄탄’은 ‘25년 4월 2일 정점에 이르렀다. 트럼프는 다른 나라가 미국을 경제적으로 약탈한다 했다. 그는 비상사태를 선포하고 모든 나라에 10%의 보편관세를 부과했다. 여기에 더하여 11-50%의 상호관세(Reciprocal tariffs)도 부과했다. 한국은 25%였다.

그는 이들 관세를 통하여 미국이 자유를 회복한다 했다. 트럼프는 4월 2일을 해방의 날(Liberation Day)이라고 선언했다. 이해하기 어렵지만 다른 나라의 식민지 통치에서 미국이 해방된 날이라 선언했다.

트럼프는 관세를 마법이라고 생각한다. 관세로 미국의 무역적자, 재정적자, 실업문제를 해결할 수 있다 한다. 그는 미국을 다시 위대하게 만든다며 미국의 평균 관세율을 2.5%에서 27%로 높였다. 트럼프는 제2차 세계대전 이후 미국이 주도하여 만든 국제무역 시스템을 흔들었고 무력화시켰다.

트럼프는 이후 각국에 협상을 제안했다. 상호관세를 낮추어 주겠다며 천문학적인 대가를 요구했다. 그는 미국에 일방적인 무리한 협상을 주도했다. WTO 무역협상 같은 트럼프 라운드가 시작되었지만 법원이 발목을 잡았다.

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트럼프가 논란에 빠진 이유는 쉬운 길을 선택했기 때문이다. 그는 관세폭탄의 권한을 국제비상경제권한법(IEEPA; International Emergency Economic Powers Act)에서 가져왔다. IEEPA는 '특이하고 비상한 위협'이 있을 때 대통령이 수입을 ‘규제’ 또는 ‘금지’할 수 있도록 하고 있다. 다만, 법은 구체적으로 관세를 언급하고 있지 않다는 문제가 있다.

트럼프가 IEEPA를 애용하는 이유는 손쉽기 때문이다. IEEPA는 전시와 같은 비상상황에서 대통령에게 자산 압류, 금융거래 금지, 수출입금지, 규제 등의 권한을 폭넓게 허용하는 법이다. IEEPA는 2차 대전 이후 냉전 기간 중 대통령의 중요한 정책 수단이었다.

IEEPA에서는 미국 행정부가 불공정무역 행위를 조사하거나 사실 확인을 할 절차가 생략된다. 부담스러운 조사절차와 청문절차가 불필요하다. 대통령은 비상상황 선언 하나로 수입을 규제할 수 있다. 관세는 수입규제의 하나일 뿐이다.

트럼프는 IEEPA를 활용하여 밀수와 불법 이민에 국가비상사태를 선포했다. 그리고 행정명령으로 중국, 멕시코 등에 관세를 부과했다. 이 관세는 밀수(trafficking) 관세라고 불린다. 무역수지가 적자라며 비상사태를 선포했다. 그리고 모든 나라에 보편관세와 상호관세를 부과했다. 이 관세는 세계(worldwide) 관세라고 불린다.

트럼프는 ‘25년 9월 1일까지 77개의 국가비상사태를 선포했다. IEEPA에 의해 선포된 비상사태는 10년 이상 계속되는 경우가 많다. 더 오래가는 경우도 있다. 이란이 미국 대사관을 점거하여 1979년 선포된 비상사태는 50년이 지난 지금까지 계속되고 있다. 트럼프 입장에서 IEEPA는 행정명령으로 관세를 부과하는 편리한 법이다.

대법원 이전 하급심은 판결에서 법원은 트럼프는 기본적으로 관세를 부과할 권한이 없다 했다. IEEPA가 대통령에게 허용하는 수입 ’규제'는 관세를 부과할 권한을 포함하지 않는다 했다. 또한 대통령이 선언한 비상사태와 부과한 관세와 합리적인 상관관계가 없다 했다.

일정 금액 이하 우편물 등에 관세를 면제하는 소액면세제도(de minimis rule)도 소송에 걸렸다. 미국은 우편물 등에 $800까지 면세 수입을 허용하고 있었다. 미국은 아마존, 페덱스(FedEx) 같은 기업의 로비로 높은 면세기준을 가지고 있었다. 중국 전자상거래 업체가 번성하자 트럼프는 IEEPA를 이용하여 소액면세기준을 대폭 축소했다. 이는 주로 중국을 겨냥한 조치이나 많은 나라가 영향을 받고 있다.

소액면세제도는 미국 관세법(19 U.S.C. § 1321)에 근거하고 있다. 소송은 트럼프가 행정절차를 위반했다고 했다. 관련 규칙을 개정하기 위해서는 그 내용과 취지를 사전에 알리고(notice) 의견을 수렴하는(comment) 절차가 있어야 했다. 미국 세관에서 이러한 절차를 생략했다. 하지만 미국 법원은 이 판결에 대한 심사를 대법원 판결 이후로 미루었다.

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미국은 독립운동 당시 영국에 “대표 없이 과세 없다”를 주장했다. 미국 대표가 영국 의회의 조세부과 과정에 참여하지 않았기 때문에 세금을 납부할 수 없다는 논리였다. 독립 이후 만들어진 미국 헌법은 권력분립의 원칙에 충실했다.

관세(세금)를 부과하는 권한은 국민의 대표가 참가하는 의회에서 행사하도록 했다. 미국 헌법 제1조 8항은 이를 분명히 하고 있다. 의회는 세금(Taxes), 관세(Duties), 관세 및 물품세(Imposts and Excises)를 부과하고 징수할 권한을 가진다 했다.

대통령은 예외적으로 관세를 부과할 권한을 가지기도 한다. 단, 미국 의회의 권한부여가 필수적이다. 의회는 외국과 무역협상을 원활하게 하기 위해 대통령에게 관세 인하 권한을 부여하기도 했다. 1934년 상호관세법(RTAA: Reciprocal Trade Agreements Act)이 그 시작이다. 이 법은 대통령에게 3년 동안 50%의 관세 인하 권한을 주었다. 기간과 범위가 제한적인 권한이다.

루스벨트(Franklin D. Roosevelt) 대통령은 이 법을 이용하여 다수의 국가와 상호 관세 인하 협정을 맺었다. 이후 의회는 상황에 따라 대통령의 권한 기간을 연장해 주었다. 다른 이름의 법으로 권한을 위임하기도 했다. 북미자유무역협정(NAFTA) 협상에서는 종합무역경쟁력법(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)에 의해 무역촉진권한(TPA; Trade Promotion Authority)을 주었다. 이는 '신속협상권(Fast-Track Authority)'이라고도 불린다.

대통령은 전시와 같은 경제 위기 비상상황에서도 관세 권한을 가질 수 있다. 신속하고 탄력적인 대응을 위해서이다. 이 경우에도 의회는 관세 부과 절차, 부과 기간 등을 정하여 대통령의 권한을 제한하고 있다. 대통령은 WTO 협정에 의한 덤핑관세, 상계관세 등의 권한도 있다. 대통령에게 관세 권한을 위임한 국내법 조항은 다음과 같다.

첫 번째는 무역확장법 제232조이다. 이는 트럼프가 철강과 알루미늄, 자동차(부품 포함), 동(Copper) 제품에 관세를 부과했던 조항이다. 발동 조건은 특정 제품의 수입이 국가 안보를 위협하는 경우이다. 이를 위해 상무부는 국가 안보에 위협 여부를 조사하여 보고하여야 한다. 대통령은 이 보고를 바탕으로 관세를 부과하거나 수입 수량을 제한할 수 있다.

- WTO는 트럼프 1.0에서 무역확장법 232조 및 통상법 301조에 의한 관세 분쟁을 심사했다. WTO는 미국의 철강 및 알루미늄 관세가 불법이라고 판결했지만 미국은 이를 받아들이지 않았다.

두 번째는 통상법(1974년) 201조와 122조이다. 트럼프는 통상법 201조를 이용하여 태양광 패널, 한국산 세탁기에 관세를 부과했다. 이는 수입 증가로 특정 산업이 심각한 피해를 입었을 때 대통령이 일시 구제하는 조치이다. 절차적으로는 국제무역위원회(International Trade Commission)가 조사하여 대통령에게 조치를 건의하는 형식이다. 대통령은 관세, 수량 제한 등 긴급수입제한(Safeguard) 조치를 취할 수 있다.

통상법 122조는 대규모 무역적자의 상황을 예견하고 권한을 부여했다. 대통령은 무역흑자국에 15%까지 관세 또는 수량제한을 할 수 있다. 다만 그 기간은 150일 이내이어야 한다.

세 번째는 통상법(1974년) 301조이다. 이 법은 상대국의 불공정한 무역행위에 대응하기 위해 폭넓은 권한을 대통령에게 부여했다. 미국 대통령의 일방적인 조치를 허용하여 슈퍼 301조라고 부른다. 1980년대 말 미국은 이 조항을 근거로 우리나라의 철강 수출에 수량자율규제를 강제하기도 했다. 이 조항에 위협받은 유럽과 일본은 WTO 협상에서 슈퍼 301조를 문제 삼았다. 미국은 양보했고 무역 분쟁의 해결은 대부분 WTO 분쟁해결 절차로 넘어갔다.

트럼프 1기 때 미국은 슈퍼 301조를 다시 꺼내 들었다. 그리고 중국에 관세를 부과하는 근거를 찾아냈다. 상대국이 국제무역협정을 위반하는 경우 미국은 WTO에 제소할 수 있으나 슈퍼 301조는 활용할 수 없었다. 하지만 국제협정에서 규정하지 않는 불공정 무역에는 슈퍼 301조를 활용할 수 있다.

미국 무역대표부(USTR: the US Trade Representative)는 중국의 기술 강제 이전, 기술 도용, 사이버 공격, 지재권 보호 미흡 등을 7개월에 거쳐 조사했다. 중국을 포함한 이해관계인의 청문회를 실시했다. USTR은 중국을 우선협상대상국가(Priority Foreign Countries)로 지정하고 불공정 무역에 대한 시정을 요구했다. 미국은 이 과정에서 알게 된 WTO 위반 사건은 WTO에 제소하기도 했다. 트럼프 1.0에서 중국과의 관세전쟁은 이렇게 시작되었다.

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트럼프의 관세폭탄은 역사적 선례가 있다. 닉슨 대통령이 그 주인공이다. 닉슨은 1971년 경제위기 상황에서 금태환 중지, 임금과 물가 동결이라는 강력한 경제조치를 했다. 무역적자를 이유로 모든 수입물품에 10%의 관세(Surcharge)를 부과했다.

닉슨은 이들 관세가 일시적 조치임을 명백히 했다. 관세 폭탄은 일본과 독일의 환율조정을 강제하는 지렛대였다. 닉슨은 경쟁국의 환율을 조정을 협상한 후 4개월 만에 이를 철회했다.

당시 법은 비상상황에서 수입을 규제할 권한을 대통령에게 부여하고 있었다. 지금처럼 관세 부과에 대한 조항은 없었다. 의회는 비상상황이라는 닉슨의 주장에 동의했지만 관세에는 고민이 많았다. 논란의 핵심은 의회의 권한인 관세를 대통령이 부과할 수 있는가?였다.

닉슨 대통령의 관세는 즉시 반발로 이어졌다. 수입업체에서 소송을 제기했다. United States v. Yoshida international 사건이다. 법이 닉슨에게 관세를 부과할 권한을 주지 않았다는 이유이다. 그러나 연방 항소법원(Federal Circuit Court)은 대통령을 지지했다. 비상상황에서 위험 정도와 대응 조치가 상당하다 했다. 관세부과기간, 범위, 금액을 고려할 때 대통령의 조치가 합리적이라 했다.

의회는 비상상황에서 대통령의 권한을 제한할 필요가 있다고 판단했다. 의회는 우선 특별법을 만들어 닉슨 대통령의 관세를 추인했다. 그리고 대통령의 비상 권한을 제한하는 법을 만들었다. 1974년 무역법(Trade Act) 122조다. 이는 심각한 무역적자에 150일의 기간 동안 최대 15%의 관세를 부과할 권한을 대통령에게 주었다. WTO 협정은 무역수지 위기에서 이러한 조치를 용인하고 있다.

대법원의 판결을 앞두고 닉슨 대통령의 선례는 많이 인용되고 있다. 문제는 명쾌하지 않다는 점이다. 항소법원은 대통령의 관세부과 권한을 인정했다. 하지만 의회는 이후 입법으로 대통령의 관세부과 권한을 제한했다. 관점에 따라 다르게 해석할 수 있다. 대법원에서 예상되는 법적 쟁점은 다음과 같다.

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첫 번째 쟁점은 IEEPA가 대통령에게 관세를 부과하는 권한을 주었나?이다. IEEPA가 허용하는 수입 ’규제’가 관세를 포함하는가 여부이다.

관세가 위헌이라는 입장이다. 관세는 세금이다. 미국 시민에 대한 세금이다. 세금은 권력분립의 원칙에 의해 의회만이 부과할 수 있다. 트럼프가 주장하듯이 외국기업이나 정부가 관세를 납부하는 것이 아니다.

의회가 예외적으로 대통령에게 관세를 부과하는 권한을 부여하는 경우도 있다. 하지만 의회는 이를 명확하게 표현했다. 논란의 여지를 없애기 위해서이다. 의회는 권한 위임 시 관세(Tariff), 조세(Duty)라는 용어를 정확히 사용했다.

트럼프 관세가 합법이라는 입장이다. IEEPA는 대통령에게 무역을 규율하는 권한을 주고 있다. 여기서 관세는 무역을 규율하는 방법 중 하나이다. 관세는 수입을 금지하는 것보다 극단적이지 않고 더 탄력적이다. 사법부는 이를 오랫동안 인정했다.

법원은 트럼프가 관세를 부과할 권한이 있다고 판단할 수 있다. 이 경우 다음 쟁점은 '특이하고 비상한 위협(Unusual and Extraordinary)'이 있는가?이다. 이는 쉽게 정리하기 어려운 사항으로 많은 논란이 예상된다. 독자 여러분의 해석이 맡기고자 한다.

‘특이하고 비상한 위협’이 있다면 마지막으로 대통령의 조치가 위험에 대비하여 적절한가 여부에 대한 판단이 필요하다. 관세가 위헌이라는 입장에서 보면 트럼프는 비상권한을 남용했다.

트럼프는 ‘25년 9월 1일까지 77개의 국가비상사태를 선포했다. 그는 비상사태를 선포하면 행정명령으로 모든 일을 할 수 있다 믿는다. 대통령이 관세부과 권한까지 가진다 생각했다. 무제한적인 권력이다. 트럼프가 백지수표를 가진 것이다.

그러나 관세부과 권한은 의회의 전속 권한이다. 이는 삼권분립의 원칙이다. 대통령은 스스로 선언한 비상상황에서 무제한의 권력을 가질 수 없다. 트럼프는 절제가 필요했다. 트럼프는 최소한 통상법 제122조에서 정한 관세율 15%와 부과기간 150일을 지켜야 했다.

트럼프의 관세는 중요문제 원칙으로 다시 판단할 수 있다. 중요문제 원칙(Major question doctrine)은 국가적으로 중대한 사안에 대하여 의회의 명시적인 승인 없이 행정 기관의 폭넓은 권한 행사를 인정하지 않는다. 법률유보(法律留保)의 원칙과 유사하다.

트럼프 관세는 정치 경제적 파급효과가 큰 사안으로 의회의 명백한 위임이 필요했다. 역사적으로 미국에서 이 조항을 이용하여 관세를 부과한 일이 한 번도 없었다. 기존의 대통령은 권한위임이 없었다고 판단했기 때문이다.

반면, 합헌을 주장하는 측에서는 중요문제 원칙이 IEEPA에는 적용되지 않는다 했다. 이 법은 의도적으로 대통령에게 폭넓은 권한을 부여하고 있기 때문에 대통령이 관세까지 부과할 수 있다 했다.

법원은 지금까지 국가안보 및 외교문제에 중요문제 원칙을 잘 적용하지 않았다. 긴급상황에서 한 목소리로 대통령을 지지할 필요가 있었기 때문이다. 트럼프 관세는 외교와 안보 차원에서 고려되어야 한다. 대외관계는 국내에 미치는 2차적 파급 효과가 있다. 외교 관세도 세금 납부라는 2차적 파급효과를 가진 국내문제이다 했다.

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닉슨 대통령의 관세폭탄에 당시 의회는 적극적인 문제 해결을 모색했다. 대통령이 의회의 권한을 침해했기 때문이다. 현재 미국 의회는 이 문제에 무기력하기만 하다. 현행 법률에 의해 의회는 대통령이 선포한 비상선언과 조치를 상하원 공동 결의로 종결할 수 있다. 그러나 공화당의 반대로 결의안 채택을 기대하기 어렵다.

의회는 IEEPA를 개정하여 대통령이 어떤 상황과 조건에서 관세를 부과할지를 정할 수도 있다. 대통령이 관세를 부과하는 경우 이를 상하원 공동 결의로 승인하는 조건을 부과할 수도 있다. 현재 미국 의회는 자신의 고유 권한을 침해하는 대통령의 권한 남용에 속수무책이다.

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미국 대법원은 어려운 선택을 해야 한다. 미국 법원은 지금까지 외교 및 국가 안보의 문제에 대통령의 결정을 존중했다. 트럼프는 2024년 선거운동에서 높은 관세를 약속하고 당선되었다. 이를 무효화하는 것은 트럼프의 정치 생명을 위태롭게 할 수 있다.

무효판결은 앞으로 미국의 경제정책에 지대한 영향을 미칠 수 있다. 미국은 지금까지 IEEPA를 이용하여 적대국에 대한 제재, 대외투자 규제, 자료 기밀유지(Data security), 정보기술 통제 등을 하고 있기 때문이다.

베선트(Scott Bessen) 재무부장관은 위기를 인식하고 대법원을 압박했다. 트럼프는 위기 상황에서 다른 나라에 유리한 조건을 얻기 위해 협상하고 있다. 법원은 이를 돕지 못할망정 제동을 걸면 안 된다 했다.

베선트는 연방항소법원 판결 이후 다른 나라가 협상에 응하지 않거나 협상을 지연하고 있다 했다. 무효판결이 난다면 모든 나라에서 지금까지 합의한 사항의 재협상을 요구할 것이다. 트럼프가 자랑했던 막대한 관세수입을 다 환급해 주어야 하는 문제도 있다. 미국은 2025 회계연도에 관세 $1,950억 불을 징수했다. 이는 2024에 비해 250% 증가한 수치이다.

일부 의견은 IEEPA를 통한 관세가 무효라도 이를 대신하는 관세부과 근거 조항이 있다 한다. 그러나 다른 법으로 관세를 부과하기 위해서는 행정부에서 사안별로 조사하여야 하고 청문절차를 따라야 한다. 많은 시간이 필요하다. 트럼프 1.0에서는 중국에 대한 불공정 관행을 조사하는데 7개월 걸렸다. 안갯속 ‘지랄탄’에 비해 상대를 압박하는 효율성이 떨어진다. 트럼프는 모든 나라를 조사할 시간이 없다.

대법원이 관세가 합법이라 판단하면 상황은 더 어려워진다. 대통령에게 무제한의 권력을 주기 때문이다. 대통령은 앞으로 비상상황을 선포하고 마음껏 관세를 부과할 수 있다. 의회를 거치지 않고 관세를 조정할 수 있다. 이는 삼권분립의 원칙을 파괴하고 제왕적 대통령의 면허를 주게 된다.

필자의 생각이다. 트럼프는 법적으로 비상 관세를 부과할 권한이 없다. 절대 권력을 가진 왕이 아니다. 의회의 구체적 위임이 없는 관세는 무효이다. 그러나 최종 판결은 미국 대법원이 한다. 법적 판단 이외에 정치적 고려도 있을 수 있다. 앞으로의 판결이 더 궁금해진다.

참고 자료

No Trade Is Free (Robert Lighthizer, Broadside Books 2023), Changing the direction page 139-160

Congress.gov, Court Decisions Regarding Tariffs Imposed Under the International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), Congress.gov, Court Decisions Regarding Tariffs Imposed Under the International Emergency Economic Powers Act (IEEPA)

Stanford Legal, President Trump’s Tariffs and the Separation of Powers at the Supreme Court, Stanford Legal, President Trump’s Tariffs and the Separation of Powers at the Supreme Court

Washington Post, The Supreme Court should listen to the founders on tariffs, Chad Squitieri, https://www.washingtonpost.com/opinions/2025/10/09/scotus-tariffs-case-trump/

Constitutional Discourse, From Nixon to Trump: The Constitutional Limits of Presidential Tariff Authority in Economic Emergencies, https://constitutionaldiscourse.com/from-nixon-to-trump-the-constitutional-limits-of-presidential-tariff-authority-in-economic-emergencies/

Atlantic Council, The Supreme Court’s decision on Trump tariffs will have lasting impact on US economic statecraft, https://www.atlanticcouncil.org/blogs/econographics/the-supreme-courts-decision-on-trump-tariffs-will-have-lasting-impact-on-us-economic-statecraft/

Forbes, Supreme Court Will Decide Fate Of Trump’s Tariffs—Here’s What Happens If They’re Overturned, https://www.forbes.com/sites/alisondurkee/2025/09/09/trumps-catastrophic-worry-what-happens-if-the-supreme-court-rules-against-his-tariffs/