도심 복합개발사업 사업화를 위한 선결과제들

도심복합개발은 도시 내부 중심지역, 역세권, 준공업지역 등에서 주거와 비주거를 복합해 개발하는 사업이다. 성장거점형과 주거중심형으로 사업유형이 구분되는데, 노후건물이 일정비율 이상일 때만 정비사업을 진행할 수 있는 기존 정비사업과 달리 성장거점형은 노후지역이 아니더라도 중심지역/역세권 등에서 사업 시행이 가능하다. 또한 국토계획법 법정 상한용적률의 최대 1.4배까지 개발밀도를 상향할 수 있어 개발 수익성을 크게 개선시킬 수 있고, 부동산신탁사와 리츠도 사업시행자로 참여 가능해 최근 부동산업계의 관심을 모으고 있다.

도심복합개발이란? 새로운 도시정비 방식!(인천연구원, 2025.6.20)

주택/비주택을 묶어 개발하는 도심복합개발은 주택 위주 개발인 재개발/재건축 사업과 차이가 있다. 역세권/준공업지역 등에서 시행한다는 점에서는 도심 공공주택 복합사업(공공복합사업)과도 비슷하지만, 사업시행자가 공공기관이 아닌 민간이라는 점에서 구별된다. 문재인 정부 시절인 '21년 공공복합사업이 도입되었음에도 사업이 크게 속도를 내지 못하자, 윤석열 정부는 '22년 발표한 '국민 주거안정 실현방안'에서 민간 주도형인 도심복합사업을 새로 도입하였다.

「국민 주거안정 실현방안」 발표(국토교통부, 2022.8.16)

'22년 정책에 포함되었지만, 도심복합개발이 실제 제도화된 것은 '24년 이후로 '24.2월과 '25.2월에 각각 도심복합개발사업 지원에 관한 법률(도심복합개발법)과 시행령이 제정되었다. 한편, 법령에서 지구지정 요건 등을 시도조례에 위임하면서, '25년 하반기 이후에는 지자체별로 조례와 시행규칙을 제정중이다. 경기('25.7월), 부산('25.7월), 대전/울산('25.8월), 대구('25.10월), 인천('25.11월), 서울('26.1월), 광주('26.2월) 등 주요 지자체에서 조례를 작성하고 하위 법령을 마련였고, 올해부터는 도심복합개발법에 근거한 개발사업이 추진 가능해졌다.

도심복합개발법 하위법령 2월 7일 시행, 복합개발사업 본격화 예정(국토교통부, 2025.2.7)

도심복합개발사업이 정비사업 수단으로써 안착하려면 아직 넘어야 할 산이 있다. 우선 도심복합개발 사업의 목적/용도를 보다 명확히 해야한다. 도심복합개발은 도시 및 주거환경정비법(도정법)에서 규정한 재개발/재건축, 특히 도시정비형 재개발사업과 유사한데, 이를 대체하는 사업인지 아니면 특정한 경우에 적용가능한 보완적 성격의 사업인지 분명하지 않다. 사업구역 내 재산권자들은 용도지역/개발밀도 등에서 인센티브가 큰 도심복합개발로 정비사업을 추진할 가능성이 높은데, 도심복합개발 사업지구 지정권자인 광역시도의 입장에 따라 사업의 성격이 결정될 것으로 보인다.

경기도, 민간이 주도하는 역세권 개발 본격화(경기도정신문, 2025.6.29)

"도로폭 20m 넘어야 도심복합개발"…서울시 기준 실효성 논란(연합뉴스, 2026.3.8)

공공주택특별법상의 도심 공공주택 복합사업과도 역할 정리가 필요하다. 도심복합개발은 문재인 정부 공공주택 복합사업의 대안으로 윤석열 정부에서 탄생하였고, 두 제도는 사업시행자만 공공과 민간으로 구분될 뿐, 전반적인 제도 골격이 유사하다. 현 정부는 작년 9월 발표한 주택공급 확대방안에서 수도권 주택 공급에서 공공부문의 역할을 확대할 계획을 밝히면서 도심 정비사업 활성화에 공공 도심복합개발 사업을 포함하였다. 현재까지의 정책 기조를 보면, 민간 도심복합개발사업은 주택 공급대책에서는 한꺼풀 빗겨나 있는 느낌인데, 비주택을 포함한 도시 거점 개발 위주로만 사업이 추진될지, 주택 공급 역할을 일부(또는 적극적으로) 분담할지가 관건이다.

새정부 주택공급 확대방안 발표(국토교통부, 2025.9.7)

[설명] 도심공공주택복합사업은 정상적으로 추진 중에 있습니다(국토교통부, 2026.1.23)

<새정부 주택공급 확대방안(9.7) 후속조치> 도심 공공주택 복합사업 용적률 더 완화된다(국토교통부, 2026.4.6)

한편, 도심복합개발사업은 조합설립 없이 부동산신탁/(프로젝트)리츠라는 전문 기구를 통해 사업을 시행할 수 있도록 하였다. 이러한 구조가 제대로 작동하려면, 토지/건물을 보유한 사업구역 내 여러 재산권자의 의사결정을 신탁/리츠 제도 안에서 담아낼 수 있도록 제도를 정비해야 한다. 특히, 사업시행자/대행자로 정비사업 참여실적(track record)을 쌓아온 신탁과 달리, 리츠는 지금껏 정비사업 수행기구로 활용된 적이 없다. '25년 프로젝트리츠가 도입되면서 개발사업에서 리츠의 활용 가능성이 높아진 것은 사실이지만, 프로젝트리츠가 분양형 도심복합개발사업에 적용 가능한지 아직 불분명하고, 주주 수 제한(49인 이하) 등 실무적으로 해결해야 하는 과제도 있다.

신탁방식 정비사업(KB부동산신탁)

[건설 · 부동산] 도심복합개발사업의 주요 쟁점(법무법인 지평, 2026.3.31)