6.13지방선거, 제주관광정책제안2
관광세 도입은 오버투어리즘의 대안인가?
오버투어리즘의 시대에 접어든 국제관광
2000년대의 신자본주의 바람으로 국제화와 세계화를 시대로의 본격적인 진입을 알렸다. 신자본주의로 무장한 국제화 또는 세계화가 비록 한편에서는 양극화를 극단화했다는 비판을 받고는 있지만, 한편으로는 조지프히스의 '혁명을 팝니다'에서 지적하듯이 세계는 보다 이전보다 경제적으로 발전했다는 것은 의심의 여지가 없어 보인다.
경제적 여유, 즉 소득과 밀접한 관계에 있는 관광객수 증가와 관련하여 발표한 유엔세계관광기구(UNWTO) 의 자료를 봐도 이러한 주장은 어느 정도 설득력이 있어 보인다. 전통적인 관광객 배출국인 유럽과 미주지역에 비해 상대적으로 낮은 점유율을 갖고 있던 지역인 아시아아 아프리카 그리고 중동지역의 관광객수가 2000년대를 지나고 2010년대 접어들면서 뚜렸한 점유율 증가를 보여주고 있기 때문이다. 특히 관광객수는 2009년 8,800만명에서 2020년 1억6000만명으로 약 10여년 사이 2배이상 폭발적으로 증가할 것으로 보고 되고 있다. 2010년대 이후 세계적으로 발생하는 폭발적인 관광객수의 증가 원인은 LCC의 등장으로 인한 여행이동비용감소, 중국의 부상과 소득증대 등과 같은 여러 요인이 언급된다.
국제관광객수 변화세계 각국과 주요 도시, 특히 전통적인 제조업의 경쟁력이 약화된 지역은 이러한 추세를 반영해 관광을 활용한 일자리창출, 지역경제활성화를 도모하기 위해 최근까지 적극적인 관광객 유입정책을 펼쳤다. 하지만 10여년도 안되는 짧은 기간동안 늘어난 관광객은 지리적, 환경적, 사회적으로 수용한계가 있고 기존의 지역주민들과 사회인프라를 공유할 수 밖에 없는 이러한 관광도시와 지역에 많은 문제를 발생시키고 있는 것도 사실이다. 2015년 이후 세계주요 관광지와 관광도시에서 발생하는 관광으로 인한 환경적, 사회문화적, 경제적 갈등현상은 이른바 '오버투어리즘(overtourism: 과잉관광)'이라 불리고 있다.
오버투어리즘과 관광세 도입
오버투어리즘 시대, 특히 주목받는 지역은 전통적인 문화유산이 많은 유럽지역의 주요 도시들이다. 이는 동유럽국가들까지 포함된 EU라는 단일경제권 등장으로 인한 관광시장의 확대에 더해 신흥관광시장으로 등장한 아시아태평양지역 관광객들에게 전통적으로 인기 있는 관광지이기 때문이다. 이로 인해 오버투어리즘으로 가장 먼저 고통받고 있고 이에 대한 대응방안에 대해서도 일찍부터 논의되어 왔다.
오버투어리즘에 대한 대응은 대체로 관광객 증가에 대한 관광지의 인프라의 부족과 공유에 의한 지역주민의 삶의 질 악화를 경감시키는데 있다. 이러한 측면에서 오버투어리즘 문제를 겪고 있는 관광지마다 지역 현실을 고려한 다양한 방안이 강구되고 있는 가운데, 가장 보편적으로 도입되고 있는 대책은 수요억제 정책이다. 경쟁력을 잃어가는 이들 관광지에서 관광객 유입으로 인해 창출되는 경제적, 사회문화적 이득도 무시할 수 없다는 점에서 타협한 지점은 바로 '관광세(tourism tax)'의 도입은 이들 지역에서 가장 선호되는 수요억제 정책이다.
물론, 이러한 관광세의 도입이 관광수요억제에 실질적으로 기여하는가?에 대한 근본적인 의문은 있다. 반대하는 측면에서는 실질적인 관광수요 억제의 기능보다는 지역재정 확충을 쉽게 하기 위해 비교적 조세저항이 덜한 관광객에게 전가시키고 있다는 비판이 그것이다. 그럼에도 불구하고 관광인프라의 개선과 환경정비 및 확충에 드는 재정에 대한 수요자부담원칙에 따라 오버투어리즘에 고통받는 유럽의 주요도시는 하나 둘씩 관광세를 도입하고 있다.
관광세 도입은 입출국시에 부과하기 보다는 대체로 주요 도시에 대한 체류, 즉 숙박시에 부과된다는 점에서 숙박세 개념이다. 파리와 바르셀로나 로마와 베를린 등 전통적인 유럽의 주요도시 뿐만 아니라 최근 떠오르고 있는 옛 동유럽의 부다페스트와 같은 주요도시들도 숙박세 형태의 관광세를 부과하고 있다. 관광세 부과는 국가와 도시의 사정과 사용하는 호텔유형에 따라 다르기는 하지만 파리의 20센트에서 로마의 7유로까지 다양하다. 특이 점은 영국 런던이나 마드리드는 관광세를 부과하고 있지 않고 있다는 정도이다. 하지만 영국의 Bath나 Oxford, Hull 등의 도시들에서는 영국최초로 관광세를 부과하려는 움직임을 보이고 있어, 관광세 부과는 이제 하나의 주요 정책적 수단으로 유럽지역 도시에서 인식되고 있다.
관광세를 부과 중인 유럽의 주요도시 매핑제주의 관광세 도입 논의
제주도의 경우, 입도관광객 외형적으로 1,500만명 메가투어리즘 시대를 맞이하고 있지만, 체류일수나 1인당 평균지출액 등은 하와이 등에 비해 낮은 형편이다. 이에 비해 제주도민이 실질적인 관광에 대한 체감율은 관광으로 인한 경제적 혜택은 패키지관광의 폐쇄적 구조, 관광자체가 갖는 역외누출 등의 특성으로 인해 높지 않다. 그에 반해 제주도를 제주답게 만드는 자연환경, 사회문화적 전통의 악화와 교통체증, 지가상승 등의 자연 및 사회적비용은 증대되어 삶의 질 악화를 체감하고 있는 상태이다. 이러한 상황에서 세계, 특히 유럽의 여러 관광도시와 마찬가지로 관광세 도입에 대한 논의는 자연스럽게 지역사회에서 언급되어 왔다.
국내에서 관광세 도입에 대한 본격적인 논의는 2004년 5월 국회에서 관광세 신설과 관련한 지방세법 개정안이 발의이다. 하지만 관광업계 등의 조세저항에 부딛혀 진척은 되지 못했다. 제주도내에서도 환경보전과 관광진흥을 위해 1991년 제2차 제주도종합개발계획에 관광세 신설이 논의되었다. 하지만 제주도개발특별법 제정으로 골프장, 관광호텔, 카지노 등에 부과하는 관광진흥기여금이 도입되었다가 2002년 제주국제자유도시특별법에 의해 페지되었다. 2012년에는 세계자연유산 보전을 위한 '환경자산보전협력금'의 부과를 추진하였지만 같은 이유로 백지화되었고, 2013년에는 (가칭)제주세계환경수도조성ㄴ지원특별법 연구에서 환경기여금의 징수를 검토하였고, 2016년 제주미래미전 용역에서 관광세 형태의 입도세 부과가 고려되었지만 역시 여러 이유로 추진되지 못했다.
지금까지 제주지역에서 관광세를 도입하지 못한 원인은 다양하다. 하지만 이를 크게 구분해보면 먼저 관광사업자 입장에서는 이를 추가세금으로 인식하거나 가격에 반영됨으로써 가격상승에 대한 부담을 들 수 있다. 그리고 수요자인 관광객 입장에서는 관광비용 상승에 대한 조세저항의 두 가지 측면으로 구분할 수 있다.
그럼에도 불구하고 오버투어리즘과 관련한 도민의 인식증대와 이에 대응한 관광의 질적변화 요구는 지금가지 추춤했던 관광세 도입과 관련한 의구심이나 저항에 대해 강한 지지역할을 할 수 있을 것으로 본다. 이웃 일본은 도쿄 등 일부지역에서 숙박세 형태로 부과했던 관광세를 2019년 내년부터는 외국방문객을 대상으로 입국세 형태로 1,000엔을 부과키로 하는 등 관광세 부과에 대한 주변 상황은 호의적인 편이다. 이런 여러 가지 상황을 고려한다면, 내국인까지 대상으로 하는 전면적인 관광세 도입이 부담된다면, 일본처럼 입도세 형태로 먼저 제주방문 외국관광객 대상으로 실시하고 차차 내국인으로 확대하는 방안과 국내외 관광객의 구분없이 가장 많은 관광도시에서 도입되고 있는 숙박세의 도입을 고민해야 한다.
오버투어리즘 시대 관광분야의 화두는 '성장'이 아닌 '관리', '홍보/판촉'이 아닌 '관리'에 초점을 두어야 지속가능한 관광성장, 즉 관광의 질적발전을 도모할 수 있다. 2018년 6.13 지방선거는 이를 위한 기존 패키지관광에 익숙한 제주도내 관광산업의 저항, 도내방문 관광객의 우려에도 불구하고 사회 및 환경인프라 확충과 정비, 그리고 미래를 위해 관광세 도입에 대한 의견을 묻고 확인해야 할 좋은 시기라고 본다. 전문가와 행정관료 몇몇에 의한 도구적 추진이 아니라 도민의 의지라는 것을 확인한다면 법과 제도화하는 실질적인 작업에서도 실질적으로 기여하지 않을까 싶다.
#제주도여행 #제주관광 #관광세 #숙박세 #오버투어리즘
* 이글에서 관광세란 용어는 오버투어리즘 현상과 관련한 수요억제란 측면의 매우 협의의 의미에서 사용하고 있다. 전통적으로 골프장이용세와 같은 관광시설에 붙은 세금, 환경보전과 관련한 세금 등도 넓은 의미에서 관광세라 볼 수 있다.
** 관광세를 부과중인 유럽 주요도시 매핑 링크 주소 : https://drive.google.com/open?id=1XWl0dUArX8oWJ0eIH6XhCBbuaCOb102U&usp=sharing
*** 참고자료
