문화재단 예산은
어디에서 와서 어디로 가는가(2)
너무 기본이라 아무도 알려주지 않는 행정
예산의 집행은 매년 1월 1일에 시작하여 그 해 12월 31일에 끝난다.
예산을 운영하는 데에는 기본 원칙이 있다.
첫째, 예산총계주의 원칙은 모든 수입은 세입예산에 모든 지출은 세출예산에 편성 운영하여 총괄적으로 관리되도록 하기 위한 원칙으로 가장 기본원칙이라 할 수 있다. 즉, 세입과 세출이 누락되지 않고 예산을 효율적으로 집행하고 관리하여야 한다는 것이다.
둘째, 단일예산주의 원칙은 말 그대로 세입과 세출을 단일한 예산에 편성시키고 예산의 편성도 회계연도 중 1회에 한하여 운영하도록 하는 원칙이다. 단일한 예산서 내에 포괄적으로 표시하여 중복거래 등을 막고 예산 통제를 효과적으로 하고자 하는 것이다. 단 회계연도 중 여러 여건 변화에 따라 1회에 한하여 예산편성을 하는 것은 현실적으로 불가능하다. 그래서 흔히 듣는 추경(추가경정예산) 예산을 편성하여 이미 성립된 예산을 변경하는 것이다. 대게 지방자치단체는 1~2회, 사업을 직접 집행하는 문화재단의 경우 3~4회 정도 추경예산을 편성해 집행한다.
셋째, 예산 통일의 원칙은 말 그대로 전국 243개 지자체가 지방재정법에 예산과목의 구분과 설정 내용을 통일 적용하는 것이다.
넷째 회계연도 독립의 원칙은 세입과 세출을 기간적으로 명백히 관리하기 위한 것으로 매년 1월 1일에 시작하여 그 해 12월 31일에 끝난다. 이 또한 예외가 있는데 회계연도에 지출을 마치지 못할 것으로 예상되어 다음 회계연도에 이월하여 사용하는 명시/사고 이월을 통해 집행한다. 명시이월은 쉽게 말해서 연도 내에 지출을 집행하지 못할 것 같은 예산의 사용 내용을 명확히 명시하여 사전에 문화재단의 경우 이사회, 지자체의 경우 의회의 승인을 얻어 다음연도에 사용하는 것을 말한다. 반면 사고이월은 연도 내에 계약 등의 지출원인행위를 완료했으나 여러 사고로 연도 내에 완료되지 않아 지출을 하지 못했을 경우를 말한다. 명시 이월은 재차 사고이월이 가능하다.
예산은 단일 예산주의의 원칙에 따라 단일의 예산서 작성이 바람직하나, 능률성, 대응성 등을 높이기 위해 여러 종류로 구분 운영된다. 먼저 일반회계는 재정운영의 가장 기본이 되는 회계로 고유 목적을 수행하기 위해 일반적인 재정활동에 대한 총 세입과 세출을 열거하여 편성한 것이다. 두 번째로 많이 듣는 회계가 바로 특별회계 예산이다. 특별회계는 말 그대로 특정 사업 등을 운영하기 위해 일반회계와 구분하여 법률이나 조례로 설치한다. 특별회계의 목적은 일반회계와 독립적으로 처리함으로써 사업의 성과와 책임을 명확히 하고, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 수지와 손실을 명확히 하고자 하는 것이다. 문화재단의 경우 기부금 등 특정 목적사업을 위해 별도의 수입을 지출을 특별회계 등으로 운영한다. 다음으로 기금회계가 있다. 특정 목적이나 시책 추진을 위해 법령이나 조례에 의해 설치 운용하는 재원이다. 문화재단의 경우 적게는 50억에서 많게는 1000억의 규모의 문화예술진흥기금 등의 기금회계를 운영하며 적립기금의 이자수입 등을 통해 재단 운영 및 목적사업 등을 수행하고 있다.
예산은 성립 시기에 따라 본예산, 수정예산, 추가경정예산 등으로 나뉜다.
본예산은 회계연도 시작 전에 의회를 통해 성립된 예산을 말한다. 수정예산은 예산안이 의회에 제출된 후 부득이한 사유로 수정할 필요가 있을 때 제출하는 예산이며 추가경정예산(추경)은 이미 편성된 예산을 부득이한 사유로 중간에 추가하거나 변경할 필요가 있는 경우를 말한다.
예산의 편제 중에 알아두어야 할 목은 예비비다. 예비비는 말 그대로 예측할 수 없는 예산 외에 지출 등을 충당하기 위한 예산이다. 보통 일반회계 예산총액의 1% 이내로 편성하도록 되어 있다. 문화재단의 경우 예비비 자체가 많지 않은 경우가 대부분이지만, 보통 신규채용, 승진, 성과급 등의 인건비성 경비로 활용하는 경우가 많다. 사업 보조금이나 업무추진비 등으로는 지출할 수 없기 때문이다.
지방예산은 예산의 편성 - 심의 의결 - 집행 - 결산의 과정으로 운영된다. 이러한 예산과정은 통상 3년의 기간이 소요된다. 예산의 편성은 전년도에 결산은 다음 해에 이루어지기 때문이다. 문화재단의 경우도 마찬가지다. 문화재단의 경우 보통 회계 편의상 12월 중순까지 집행을 마감하고 2월 말까지 결산을 완료한다. 그래서 12월에서 1월이 문화재단 행정이 가장 많은 시기다. 각 사업부서에서는 민간예술단체에서 제출한 정산서류를 검토하여 결산에 반영하여야 하기 때문이다.
지자체와 지방의회가 실질적으로 지역문화재단의 운영과 사업을 모두 통제
문화재단과 같은 출자출연기관의 출연금과 보조금이 이 같은 지자체 예산편성의 과정을 통해 수립되기 때문에 지자체와 지방의회가 실질적으로 지역문화재단의 운영과 사업을 모두 통제하고 있는 것과 같다. 또한 지자체는 관리감독 권한을 이용해 수시로 문화재단의 운영 및 사업에 관여하고 있으며, 지방의회는 행정사무감사, 업무보고 등의 절차 등을 통해 주기적으로 관여가 가능하다. 무엇보다 가장 중요한 예산의 편성과 의결이라는 문화재단 운영의 핵심 권한을 모두 지자체와 지방의회가 갖고 있기 때문에 문화재단 직원들이 지자체 담당공무원과 지방 의회 상임위원회 의원들의 눈치를 보고 그들의 요구에 응할 수밖에 없는 구조인 것이다. 그 과정에서 출자출연기관의 이사회의 무용성(문화재단의 최고 의사결정구조인 이사회의 이사들은 결국 거수기에 불과하다는 자조가 매년 반복되고 있다.)과 독립성과 자율성이라는 커다란 화두가 늘 등장하고 있지만, 현재 예산의 편성과 의결 구조상 이를 개선하기는 어려운 실정이다. 특히 지자체의 경우 문화재단의 이사회에 이사(국장급), 감사(과장급) 등으로 참여하고 있으며, 사전에 이사회에 상정될 안건(제규정, 예산 전용 등)을 사전에 심사하거나 사후 승인 등의 절차를 거치게 되어 있어 지자체 문화재단 담당부서(팀장, 담당자)에 의해 이사회의 모든 사항이 사전에 조율되는 경우가 많다. 그렇다 보니 실제 이사회에서 논의돼서 가결 부결되어야 할 안건이 사전에 지자체 소관부서에 의해 모두 정리되는 모순이 발생하기도 하고, 이사회에 의결된 사항을 지자체가 승인을 해주지 않아 갈등을 빚는 사례가 왕왕 발생하고 있는 것이다. 이토록 반복되고 있는 문화재단의 독립성과 자율성 확보를 위해서는 무엇보다도 이와 같은 제도적 장치를 개선하는 것부터 시작되어야 한다.
문화재단은 문화예술이라는 전문영역을 다루는 특수한 행정기관이기 때문에 무엇보다 운영의 자율성이 가장 중요하다. 예술은 기존의 일반행정의 시각으로 접근할 수 없는 특수성이 있기 때문이다. 그 때문에 지자체가 앞다투어 문화재단을 설립하는 이유지만, 표면적인 이유만 그러할 뿐 대부분의 지역문화재단의 실상은 관행처럼 이어져온 일반행정의 틀에 갖춰 기존 업무만 반복하고 있을 뿐이다. <예산 3부에서 계속>
<참고 공통교재 지방예산실무 지방자치인재개발원 2019>
