일본의 플랫폼법(TFDPA) 훑어보기
얼마 전 서울에서 열린 경쟁법 워크숍에 다녀왔다. 디지털 플랫폼과 불공정한 행위 그중에서도 특히 거래상 지위 남용행위(abuse of economic dependence or superior bargaining position) 등이 주제였는데 워낙 내가 관심을 두고 있는 주제이기도 했고 또 정말 훌륭한 분들이 연사로 초대되어 발표를 해주셔서 굉장히 흥미롭고 즐겁게 많은 것들을 배울 수 있었다. 내 발표는 여기.
물론 나도 모든 세미나에서 늘 집중하는 것은 아니....정말 모든 분들의 발표가 인상적이었지만 그중에서도 특히 일본 경제산업성(経済産業省, Ministry of Economy, Trade and Industry, 'METI')의 Misaki Sumida 변호사님의 발표 내용은 개인적으로 상당히 인상적이었다. 일본의 플랫폼 규제에 대해서는 예전에 홍순강 교수님 논문을 리뷰하면서 공부한 적이 있기는 하지만 그것 외에는 달리 공부한 적이 없어서 상당한 갈증이 있기도 했고 또한 최근 한국이 자율규제 체제로의 전환을 해서(지난 내 Kluwer 포스트 참고) 상대적으로 신중한 접근을 취하고 있는 일본의 규율 방식으로부터 배울 점들이 많다고 생각했기 때문이었다.
구체적으로 Sumida 변호사님의 발표는 "특정 디지털 플랫폼의 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률(特定デジタルプラットフォームの透明性及び公正性の向上に関する法律)"의 개괄적인 내용과 운용 현황에 대한 것이었다. 사실 비공개 워크숍의 성격상 더 흥미롭고 중요한 내용은 대부분 Q&A 시간에 다뤄지기는 했지만(안타깝게도 이들은 이 글에 담기 어려울 것 같다) 그렇다고 발표의 퀄리티가 충분하지 못했던 것은 전혀 아니었다. 당연히 그 반대였고 특히 문외한이었던 내게는 개요적 설명만으로도 충분히 인상적이었다.
혹시 관심있는 분들께 도움이 되기를 바라면서 이곳에 약간의 내용을 옮겨본다.
참고로 아래에서 일본 플랫폼 법은 영문명(Act on Improving Transparency and Fairness of Digital Platforms)의 약자인 'TFDPA'로 간략하게 표기하고 일본경제산업성도 간단히 METI로 표기하도록 한다. 아직 공부를 충분히 한 상태가 아니고 본격적인 연구에 앞서 예비적으로 훑어보는 정도의 글이니 (내용상 오류 등) 읽는 분들께 주의를 당부드린다.
* Sumida 변호사님께 허락을 받아 슬라이드 파일을 공유합니다: Misaki Sumida, 'Digital Platform Regulation in Japan - Act on Improving Transparency and Fairness of Digital Platforms (TFDPA)' (Seoul Workshop - Looking at Fairness and Antitrust Through the Lens of ASBP, Dec 16, 2022)
일본 플랫폼 법 TFDPA는 어떤 법?
나는 늘 일본법을 "일본식 P2B Regulation (Reg. 2019/1150)"이라고 생각했다. 이런 생각은 이미 예전에 내가 홍순강 교수님 논문을 리뷰한 글에서 이미 쓴 적이 있는데 아래 그 내용을 짧게 가져와보면 다음과 같다.
전반적으로 일본 플랫폼 규제는 유럽 논의에서 영향을 많이 받았다는 생각이 많이 들었다. 사실 이런 인상은 이 글을 읽기 전부터 많이 받았는데, 당장 "특정 디지털 플랫폼 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률(特定デジタルプラットフォームの透明性及び公正性の向上に関する法律案)"(이하 "특정 플랫폼법")이라는 명칭만 봐도 그렇다. 유럽연합의 "온라인 중개 서비스 이용 사업자를 위한 공정성과 투명성 증진에 관한 규칙(Regulation (EU) 2019/1150 on promoting fairness and transparency for business users of online intermediation services)"과 매우 흡사하다. 시기적으로도, 유럽연합은 위 규칙을 2018년 초부터 도입을 본격화하고 2019년 6월 20일 최종 통과시켰는데, 일본의 경우 2019년 6월부터 디지털 플랫폼 사업자 거래투명화법 제정 시도를 본격화한 뒤 2020년 6월 3일 위 법을 공포하여서(홍순강, 2020:25-26) 유럽의 영향을 많이 받았다는 것을 쉽게 알 수 있다. 물론 명칭과 시기뿐만 아니라 내용 상으로도, 플랫폼 사업자와 이용 사업자 간 거래 관계에서 정보 불균형을 해소하기 위한 투명성 조치들을 중심으로 하고 있다는 점에서 둘은 매우 닮았다.
다만 한 마디 덧붙이자면. 요즘 가끔씩 일본 플랫폼 규제도 정부가 지정하는 특정 플랫폼 사업자들에게만 적용된다는 점에서 최근 시행에 들어간 "DMA" 즉 디지털 시장법(Digital Markets Act, Reg. 2022/1925)와 비교하는 기사들이 보이는데 이는 아주 잘못된 시각이다.
일단 도입 시기를 볼 때 둘을 비교하는 것은 맞지 않고, 내용적으로 개입 수준에 있어서도 차이가 크기 때문이다. 구체적으로 일본 플랫폼 법은 유럽 P2B Regulation처럼 거래의 내용적 공정성(fiarness)보다는 투명성(transparency) 또는 절차적 공정성에 기반한 의무들을 마련해둔 규정이고 사업자들에 대한 규율 방식도 직접적인 규제라기보다는 자율규제 형식에 가깝다. 일본 플랫폼 법(TFDPA)이 실질적으로는 자율규제에 가깝다는 점은 법이 곳곳에서 사업자의 자율성("自律性")을 강조하고 자주적("自主的")인 노력을 이끌어내는 데 초점을 두고 있다고 밝히고 있다는 점에서 확인할 수 있다(예컨대 제1조, 제3조, 제4조 제1항, 제8조 제6항). 반면 DMA는 경합성(contestability) 및 내용적 공정성(fairness)에 기초하여 특정 거대 플랫폼 사업자들의 거래 내용에 직접적으로 개입하고 있는 법으로서 (논박의 여지가 없는) 직접적인 사전규제다. 지향점과 내용이 전혀 다르다는 것이다.
이런 차이를 인지하지 못하면 나중에 한국이 (내 생각엔 일본처럼) 성공적인 자율규제 시스템의 안착을 위해 정작 필요최소한의 규율을 마련해야 할 때 불필요한 논쟁이나 사회적인 백래시를 마주할 가능성이 있으므로 (예컨대 K-규제에 대한 트라우마에서 오는 극렬한 반응 등...) 특히 조심할 필요가 있다고 생각한다.
METI는 법의 취지가 투명성 및 공정성 향상을 위한 대응을 자주적이고 적극적으로 실시하는 데 있으며, 국가의 관여나 규제는 필요 최소한으로 한다는 원칙을 분명히 한다.법의 적용 대상은 누구?
그렇다면 일본 법(TFDPA)과 유럽 법(DMA)를 헷갈리게 한 '지정(designation)'에 대해 간략히 살펴보자.
앞서 말했듯이 일본 플랫폼 규제법(TFDPA)은 사실상 자율규율 체계임에도 불구하고 (유럽의 P2B Regulation과 달리) 산업 전반에 걸쳐 적용되는 것이 아니라 DMA나 독일 경쟁법 제19a조처럼 사업 규모가 크고 시장 지위가 유력한 특정 사업자들에만 한정하여 적용된다.
내가 이해한 바로는 디지털 플랫폼은 크게 두 가지 종류의 플랫폼을 포함하는데(제2조 제1항) 하나는 간접적 네트워크 효과가 발생하는 중개플랫폼(제2조 제1항 제1호)이고 다른 하나는 직접적 네트워크 효과가 발생하는 이른바 "audience providing" 플랫폼(제2조 제1항 제2호)이다. 쉽게 말해서 아마존이나 라쿠텐처럼 비즈니스 이용자와 최종 소비자 이용자를 연결해주는 플랫폼과 구글이나 페이스북처럼 이용자 집적에 따라 서비스 매력도가 더욱 올라가고 이에 따라 광고 단가도 높게 붙는 그런 플랫폼들이 잠재적인 후보군에 포함된다는 것이다. 원문은 아래와 같다.
ㅤ一.ㅤ当該役務を利用して商品等を提供しようとする者（以下この号及び次号において「提供者」という。）の増加に伴い、当該商品等の提供を受けようとする者（以下この号において「被提供者」という。）の便益が著しく増進され、これにより被提供者が増加し、その増加に伴い提供者の便益が著しく増進され、これにより提供者が更に増加する関係
ㅤ二.ㅤ当該役務を利用する者（提供者を除く。以下この号において同じ。）の増加に伴い、他の当該役務を利用する者の便益が著しく増進され、これにより当該役務を利用する者が更に増加するとともに、その増加に伴い提供者の便益も著しく増進され、これにより提供者も増加する関係
내 이전 포스팅에서도 언급한 것처럼, 일본 특정 플랫폼법(TFDPA)은 위의 디지털 플랫폼 제공 사업자들(후보군) 중에서 일정 규모 이상을 가진 일부 플랫폼들만을 "시행령 및 경제산업대신의 지정"으로 특정해서 그들에게만 일정한 의무를 부담시킨다(홍순강, 2020: 26). 특정 사업자의 범위는 여러 기준으로 결정되는데, 매출액, 이용 집중도와 같은 전통적인 경쟁법적 판단 수단(제4조 제1항) 외에도 "해당 분야의 국민생활 및 경제에 미치는 영향", "거래 실태 및 동향을 감안한 상품 등 제공 이용자 보호 필요성", "다른 규제 및 시책에서의 대응 상황" 등이 고려된다(홍순강, 2020: 27) (제4조 제3항). 그리고 법은 명시적으로 필요 최소한의 범위에서만 지정이 이뤄지도록 강조한다 (제4조 제3항, "...指定が必要な最小限度の範囲...").
그런데 여기서 주의할 점이 하나 있다. 지정(指定)의 정확한 단위는 DMA나 독일 경쟁법 제19a조처럼 사업자(undertaking)가 아니라 서비스(service)라는 점이다. 원문에는 "事業の区分ごとに"라고 나오는데 사업자가 아니라 사업 부문별로 지정이 이뤄진다는 뜻이다. 즉, DMA나 독일 경쟁법 하에서는 한 유력한 사업자가 여러 서비스(시장)를 제공하는 상황에서 그 사업자에 대해 지정(designation)이 이뤄지는 반면 일본 플랫폼 규제법(TFDPA) 하에서는 한 사업자가 특정 서비스를 제공하는 상황에서 그 서비스의 제공업체로서 지정을 받게 된다. 이 역시 극약처방에 가까운 DMA와 시장 친화적인 일본 플랫폼(TFDPA)를 구별 짓는 중요한 특징 중 하나라고 생각한다.
Sumida 변호사님의 발표에 따르면 현재 온라인 쇼핑 서비스 제공업체로서 아마존, 라쿠텐, 야후재팬 등에 대한 지정이 이뤄졌고 앱 스토어 부문에서 애플과 구글에 대한 지정이 이뤄졌다고 한다. 그리고 최근 이들에 추가하여 디지털 광고 부문에서 구글, 메타(페이스북), 야후 재팬 등에 대한 지정이 이뤄진 것으로 확인된다.
특정 플랫폼으로 지정(指定)이 되면 뭐가 달라지는지?
일단 지정이 이뤄지게 되면 해당 사업자는 (제11조, 제12조 제1항 등에 따라 지정이 취소되기 전까지는) 투명하게 거래 관련 정보를 공개할 의무와 내부적으로 분쟁해결 절차를 마련할 의무 등을 부담하게 되고(제5조) 이들에 관한 준수 상황을 METI에 매년 보고할 의무를 지게 된다(제9조 제1항). METI는 이들의 보고를 받아 검토, 평가(評価)를 실시하고(제9조 제2항) 문제 사항이 있으면 소통하면서 관련 부분을 시정해가는 방식으로 해결하는 것으로 보인다. 참고로 법은 플랫폼 사업자들의 자발적인 노력 의무를 강조 또 강조한다(제3조, 제9조 제6항 등).
아직은 시행 초기이기는 하지만 기본적으로 자율적인 노력을 강조하는 시스템에도 불구하고 Sumida 변호사님 발표에 따르면 현재까지 해당 위 제도는 상당히 높은 운용 성과를 나타내는 중인 것으로 보인다(슬라이드 6면 참고). 최근에는 평가 결과 보고서 초안(일본어판)도 발표되었으며 영문판도 곧 발표될 예정이라고 하는데 이 부분은 일단 Sumida 변호사님의 관련 슬라이드를 인용하는 데 그치고 자세한 내용은 추후 보충하도록 하겠다.
구체적으로 의무를 준수하지 않으면 어떻게 되는지?
물론 (아직 눈에 띄는 사례는 없지만) 앞으로 이러한 메커니즘 내에서 문제 해결이 이뤄지지 않을 경우도 있을 수 있을 것이다. 특정 플랫폼 사업자가 의무를 준수하지 않는 경우도 있고 또 누군가 사업자의 의무 위반을 METI에 신고(제10조 제1항)했다는 이유로 보복을 가하는 경우도 있을 수 있고(제10조).
법은 이런 만약의 경우들을 상정하면서 METI에게 권고(제6조 제1항, 제10조 3항), 명령(제6조 제4항) 등의 권한을 부여하고, 사업자가 권고에 이은 명령까지 위반하는 경우에는 METI가 사업자에게 관련 자료제출을 요구하거나 사업장에 방문하여 관련 검사(検査)를 진행할 수 있도록 하고 있다(제12조 제2항). 제19조에 따르면 명령에 부수하여 합리적으로 필요하다고 판단되는 범위 내에서 벌칙을 포함한 필요한 경과조치를 정할 수 있다고 한다.
벌칙은 제23조와 제24조에 규정되어 있다. 제23조에 따르면 사업자가 METI가 제6조 제4항에 따라 부과한 명령에 따르지 않는 경우 100만엔 이하의 벌금을 받을 수 있고, 제4조 제2항에 따른 지정을 위한 신고 의무를 위반하거나(제24조 제1호) 제9조 제1항에 따른 보고서 제출 의무를 위반하는 경우(제24조 제2호) 그리고 제12조에 따른 조사 과정에서 문제를 일으키는 경우(제24조 제3호)에는 50만엔 이하의 벌금을 받을 수 있다. 벌금은 사업자 법인이나 개인에게 부과된다(제25조).
만약 플랫폼 법(TFDPA)에 위반하는 투명성 및 공정성 저해 행위가 있고 그러한 행위가 경쟁법(i.e., 사적독점금지법 제19조 "事業者は、不公正な取引方法を用いてはならない。) 위반의 소지가 있는 경우 METI는 일본 공정거래위원회(JFTC)가 나서도록 요청할 수 있다(제13조). 특히 사안이 중대할 때, 즉 해당 행위가 다수의 비즈니스 이용자들에게 행해지고 있거나 최종 이용자들이 받는 불이익 정정도가 크거나 이들에 준하는 기타 중대한 사실이 있다고 인정될 때(제13조 제1호-제3호)는 요청을 해야만 한다.
물론 일본 공정위의 법 집행 자체는 METI의 요청이 없어도 위와 같은 행위에 개입할 수 있기는 한데... 만약 두 기관의 집행이나 처분이 중첩되어도 (특히 이중처벌 금지 원칙에 비추어) 괜찮은지는 모르겠다.
구체적인 의무의 내용은?
METI의 지정을 받은 특정 플랫폼 사업자들이 부담하는 구체적인 의무들의 내용은 제5조에 규정되어 있다.
요약하면, 특정 플랫폼 사업자들은 P2B 맥락에서(제5조 제2항 제1호) 서비스 제공을 거절하는 경우 그 이유는 무엇인지(イ), 자신이 제공하는 다른 서비스와 플랫폼 서비스를 연계할 때 그 내용과 이유는 무엇인지(ロ), 검색 결과의 순위를 정하는 주요한 사항들은 무엇인지(ハ), 플랫폼 사업자가 비즈니스 이용자들의 거래 데이터를 이용할 때 그 범위와 조건은 어떻게 되는지(ニ), 비즈니스 이용자가 거래 데이터에 접근하고자 할 때 또는 해당 데이터의 제3자 제공이 이뤄질 때 그 방법이나 조건은 어떻게 되는지(ホ), 분쟁시 조정 신청은 어떻게 이뤄지는지(ヘ) 등(ト)에 관한 정보를 제공(開示)하여야 한다. 그리고 P2C 맥락에서는(제5조 제2항 제2호) 순위 정렬 요소(イ), 데이터 이용 조건(ロ) 등(ト)을 제공해야 한다.
다만 위의 내용들과는 조금 다르게, 제5조 제3항에 따르면 특정 플랫폼 사업자라고 하더라도 플랫폼 제공 조건에 따르지 않는 거래 실시 요청(제1호)이나 서비스 일부에 대한 계속적 제공의 거절(제2호)에 관련한 사항들 또는 기타 경제산업성령으로 정하는 경우(제3호) 등에 대해서는 일반 이용자들의 이익을 저해하지 않는 범위에서만 공개 의무가 부과되는 것으로 이해된다. 이어 동조 제4항에 따르면 플랫폼 서비스 제공 조건을 변경할 때(제1호)나 계속적 제공의 전부 거절의 경우(제2호)에는 일반 이용자들의 이익을 저해하지 않는 범위 또는 경제산업성령으로 정하는 예외 범위 밖에서만 관련 사항에 대한 공개 의무가 부과되는 것으로 보인다.
제5조 제3항과 제4항은 조금 이해가 어려운데 혹시 오류가 있으면 관련 내용을 수정 보충해야겠다.
구체적인 계기가 무엇이 되었든 나는 개인적으로 한국이 유럽 분위기의 강력한 플랫폼 규제에서 경쟁법 집행을 바탕에 둔 자율 규제로 돌아서게 된 것이 참 잘 된 일이라고 생각한다. 앱스토어 규율은 논외로 하더라도(사실 이것도 굳이 방송통신위원회가 나설 일인지 의문이지만) 일단 유럽과 시장의 상황이 전혀 다르고 당국이 이미 갖고 있는 법적인 대응 수단도 전혀 불충분하지 않으며 무엇보다 무엇보다 규범을 만드는 과정에 있어서 사회 구성원의 참여를 충분히 보장하지 않아 제도에 대한 이해도와 순응도를 전혀 확보하지 못한 상태였었기 때문이다. 사실 한국의 제도와 규제가 대부분 (공청회 몇 번 개최 따위에 가려져서) 그렇게 날림으로 만들어져 오기는 했지만... 아무튼.
이번 일본의 플랫폼 법의 내용과 운용 현황을 훑어보면서 개인적으로 이들의 차분한 대응에 깊은 인상을 받았다. 물론 일본 역시 제도를 만들고 운용해가는 과정에서 나름의 문제가 많이 있겠지만 적어도 플랫폼 산업에 관해서는 한국이 배울 점이 상당히 많아 보였다. 한국도 이제는 예전처럼 빨리 빨리 힙한 규제를 마구잡이식으로 도입하는 데서 벗어나 증거에 기반해서 그리고 사회 구성원들의 참여와 합의에 기반해서 차분하게 상황을 파악하고 이에 맞추어 제도를 만들어가는 문화가 자리잡았으면 한다.
이번에는 일본 플랫폼 법의 내용을 간략하게 훑어보는 데 그쳤지만 한국이 자율 규제를 선택한 만큼 일본의 제도 운용 현황을 앞으로도 계속해서 모니터링 할 필요가 있을 것 같다. 끝!
