교육자치! 교육행정과 일반행정의 분리인가? 통합인가?

-건국대학교 교수 양성관(교육행정 전공)

우리는 지방교육자치와 관련하여 중요한 일정을 앞두고 있다. 첫째, 6.13 지방선거 때에 17개 시‧도의 교육행정 책임자인 교육감을 선출할 예정이다. 둘째, 지난 3월에 대통령이 발의한 대한민국 헌법 개정안에서 지방자치의 강화를 위해 지방정부에 자주조직권을 부여하고, 자치행정권, 자치입법권, 자치재정권 등을 강화했다. 개헌을 위한 국민투표 일정이 불투명한 가운데 있지만, 지방분권 강화라는 대전제는 헌법 개정안의 주체에 상관없이 수용될 것으로 예상된다.

'교육부는 교육 권한을 시‧도에 이양하고자 조직을 개편하고 단계별로 선별하여 실행 중'

현재의 지방교육자치제도는 중앙으로부터의 분리 독립과 일반 행정으로부터의 분리 독립을 원칙으로 하고 있다. 새 정부의 교육부는 유‧초‧중등과 관련된 교육 권한을 시‧도에 이양 또는 배분하고자 교육부의 조직을 개편하고 단계별로 권한 이양 또는 배분 과제를 선별하여 실행 중이다. 17개 시‧도는 교육 권한 이양과 관련하여 교육자치를 강화할 목적으로 TF를 꾸려서 이에 대응하고 있기도 하다.

현재의 지방교육자치제도는 중앙으로부터의 분리, 일반행정으로부터의 분리가 원칙이나 많은 도전을 받고 있다.

일반행정으로부터의 분리 독립의 원칙은 이미 많은 도전을 받고 있다. 헌법 제31조 4항에 나타난 ‘교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성’의 원리는 교육행정과 일반행정의 분리를 주장하는 학자와 통합을 주장하는 학자들 사이에서 서로 달리 해석되고 있다.

전반적으로 교육행정과 일반행정 분리를 주장하는 학자들은 교육의 자주성, 전문성을 교육자 및 교육행정기관도 포함하여 자주성과 전문성 확보를 강조하는 반면, 교육행정과 일반행정 통합을 주장하는 학자들은 교원의 자주성, 전문성을 인정하는 대신, 교육행정기관(교육감, 교육위원회)은 제외함으로써 통합을 강조한다.

두 달 후면 17개 시‧도에 새로운 교육감이 들어선다. 지난 선거에서 ‘진보교육감’이 대거 선출됨으로써 중앙과 지방의 정치‧행정 권력의 불일치를 경험하였다. 이 불일치의 문제를 교육감 주민직선제의 제도 개선의 필요성으로 삼는 경우가 있다.

그러나 자치제도는 원래 중앙과 지방의 권력 불일치를 당연하다고 보는 제도로 인식해야 한다는 시각이 있다(김흥주, 2017). 따라서 교육부 장관과 교육감 간의 갈등은 교육감 주민직선제에서 기인하기보다는, 중앙과 지방 간의 교육 권한 배분에 있어서 그 경계가 모호한데서 원인을 찾아야 한다고 볼 수 있다. 그 갈등은 교육 관련 법률 개정으로 그 교육부 장관과 교육감의 권한 경계를 분명히 하는 작업에서 시작될 필요가 있다(김용일, 2017). 현재의 법률로는 중앙과 지방정부 간의 잠깐 동안의 정치-행정 권력의 일치에서 오는 밀월관계를 보장할 수 없다.

'최근의 지방교육자치제도의 변천은 통합의 단계로 나아가고 있는 듯'

최근의 지방교육자치제도의 변천은 통합의 단계로 나아가고 있는 듯하다. 2014년에 교육의원제가 폐지되고 시‧도의회의 교육상임위원회가 교육위원회를 대신하고 있다. 교육행정 집행기관이라 할 수 있는 교육감 직선제는 시‧도지사 선거와 연계, 통합하는 방안이 계속해서 제기되고 있다. ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제1조에서 교육의 자주성, 전문성, 지방교육의 특수성을 위해 지방교육행정기관이 필요하다고 명시되어 있지만, 다른 한편에는 ‘지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’ 제12조 2항에서는 국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력해야 한다고 규정하여 교육자치의 제도보장의 근본정신을 훼손하고 있다(고전, 2017). 법 개정이 필요한 부분이다.

헌법 개정안에서 강조하고 있는... ‘지방자치의 일환으로서의 교육자치를 상정’하여 교육행정과 일반행정의 통합을 강조... 예상

이번 헌법 개정안에서 강조하고 있는 ‘지방자치의 보장’은 일반행정학 또는 지방자치 학계가 전부터 강조해 온 ‘지방자치의 일환으로서의 교육자치를 상정’하여 교육행정과 일반행정의 통합을 강조 또는 당연시할 것으로 예상된다.

효율성의 원리가 교육행정과 일반 행정의 통합의 근거로 자주 활용

일반행정에서는 민주성, 합법성, 효율성, 효과성 및 생산성 등의 원리가 중시되어왔다(박동서, 1984). 이 원리 가운데 주로 효율성의 원리가 교육행정과 일반행정의 통합의 근거로 자주 활용되었다. 문제는 경제적 측면에서의 효율성이 교육적 차원에서의 효과성을 보장하지 못한다는데 있다. 투입 대비 산출의 산술적 효율성을 ‘사회적 합목적성 및 조직 구성원의 만족도를 의미하는 사회적 능률성’에 무게를 두고 ‘교육의 목적’과 ‘교육주체의 만족도 향상’을 위한 교육적 능률성(고전, 2017)의 원리에 주목할 필요가 있다. 이 원리는 단위학교 수준에서의 학교자치 또는 학교 운영 자율화를 확인하는 기제로 발전되어야 한다.

참고문헌

고전(2017). 한국 교육행정, 교육자치제 원리에 대한 저술사적 논의. 2017년 한국교육행정학회 연차학술대회: 한국교육행정학의 과거, pp.85-127.

김용일(2017). 지방교육자치의 개혁 과제: 법령 정비를 중심으로. 지식협동 좋은 나라 제27회 월례정책포럼 자료집: 한국자치 새판짜기: 교육, 검찰, 경찰의 지방분권.

김흥주(2017). ‘지방교육자치의 개혁 과제: 법령 정비를 중심으로’에 대한 토론. 지식협동 좋은 나라 제27회 월례정책포럼 자료집: 한국자치 새판짜기: 교육, 검찰, 경찰의 지방분권.

박동서(1984). 한국행정론. 법문사.

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