정책의 배달부, Kommun
우리 딸아이가 좋아하는 영화 중에 '마녀 배달부 키키'라는 애니메이션이 있다. 꼬마 마녀가 마녀 수업을 받기 위해 고향을 떠나 사람들이 사는 큰 도시에서 배달일을 시작하는 것이 이야기의 큰 줄기다. 물론 배달일은 여러 시행착오를 겪는다. 아무튼 이 영화의 배경이 스웨덴이라고 한다. 정말 보고 있으면, 스톡홀름이나 스웨덴 어느 작은 마을에서 봄직한 건물들과 골목길들이 나온다. 특히 배경에서 나오는 황토색 벽돌에 주황색 지붕의 집들은 여기 스웨덴에서 흔히 보는 전통집들이다. 딸 아이는 키키의 좌충우돌 배달 이야기에 몰입해 보는 반면 나는 과연 저 배경이 어디일까 궁금해하며 영화를 보곤한다.
아무튼 오늘은 하늘을 나는 빗자루를 타지는 않지만, 동네 주민에게 정책을 전달하는 배달부 '쿄뮨'에 대해 이야기를 하고자 한다.
스웨덴에 와서 살다보면 '쿄뮨(Kommun)'이라는 단어를 많이 듣게 된다.
한 동네에 정착해 살려면, 아이 유치원 등록 할때도, 학교를 보낼 때도..... 주변에서 나에게 가장 많이 해줬던 말이 바로 "쿄뮨에 물어봐" 였다.
' 도대체 쿄뮨이 뭐야'
쿄뮨은 무엇일까?
규모의 차이는 지역마다 있겠지만, 쿄뮨은 우리로 차지면 시 단위의 지방자치 정부에 해당이 된다.
스웨덴 사회에서 시민들의 복지와 일생생활을 유지하는데, 쿄뮨의 역할은 아주 중요하다.
스웨덴은 현재 20개의 광역자치단체와 290개의 기초자치단체로 나뉘어져 있으며, 광역자치단체와 기초자치단체의 업무는 분리되어 있다. 의료와 대중교통과 같은 복지 업무는 광역자치단체가 주로 담당하며, 기초자치단체의 경우 시민들의 일상생활과 밀접한 관련이 있는 복지서비스 제공에 대한 업무를 주로 담당한다. 노인복지서비스와 아동보육서비스 전적으로 기초자치단체의 책임이다. 스웨덴에서 기초자치단체(기초기방자치단체)가 해당 지역 시민들에게 복지서비스를 제공하는 것은 역사적으로 오래된 일이며, 지자체가 지역 주민들의 사회복지서비스 욕구에 즉각적으로 대응하고 적절한 서비스를 제공하는 것을 법률과 제도로 정해져 있다. 스웨덴 사회복지서비스 역사 안에서 그리고 공급 체계 안에서 지자체의 역할은 아주 중요하며, 공공성 확대와 유지에 중요한 축을 담당하고 있다.
스웨덴 사회복지서비스에서 중앙정부는 사회복지서비스의 큰 틀을 제시하는 역할을 한다. 물론 지자체가 제공하는 서비스의 질의 관리 감독 역시 중앙정부의 몫이다. 하지만 중앙정부는 지방정부에게 큰 틀을 제시하고 그 틀안에서 지방정부의 자율성을 최대한 존중한다. 지방정부인 쿄뮨은 지역의 특징과 주민들의 욕구에 적합한 서비스를 제공하기 위한 계획과 운영을 직접적으로 한다.
우리는 지금가지 정책의 중요성, 좋은 정책(제도)가 왜 필요한지 이야기를 했다.
그렇다면 그 좋은 정책은 어떻게 우리에게 전달이 될까?
실제로 정책은 시민들에게 다양한 방식으로 전달이 된다.
그 다양한 방식을 우리는 크게 세 가지를 구분하곤 한다. 바로 현금, 현물 그리고 서비스이다.
우선 현금은 아동 수당처럼 현금(수당)이 시민들에게 지급되는 것을 의미한다. 다음으로 현물의 경우 현금을 대체할 수 있는 현물로 지급되는 것을 의미한다. 대표적인 것이 바우처이다. 보육바우처, 문화 바우처 등이 대표적인 예이다. 마지막으로 서비스의 형태로 제공되는 정책이 있다. 서비스는 대인 서비스가 주를 이루고 있는 각종 돌봄 서비스가 이에 해당된다. 즉, 특정 수준의 교육을 받은 간병인 혹은 돌봄 노동자들을 통해 제공되는 노인 돌봄 서비스, 아동 보육 서비스등이 이에 해당될 것이다. 특히 우리가 흔히 일컫는 사회복지서비스(사회돌봄서비스, 사회서비스)의 경우 주로 직접 사람에 의해 그 서비스가 제공되는 대인 서비스가 중심이다. 정책 대상자들에게 현금이나 현물을 지급하는 것과 달리 사회 돌봄 서비스는 직접적인 서비스가 제공된다는 측면에서 서비스의 전달 구조와 방식에 따라 큰 영향을 받는다.
정책이 만들어질 당시 어떠한 전달 방식을 선택하는 것 역시 아주 중요한데, 바로 정책의 효과성과 직결되기 때문이다.
아무리 좋은 가치와 목표를 갖고 있는 정책이 만들어졌다 할지라도 그 정책이 시민에게 직접 전달되는 구조의 비효율성, 복잡한 행정적 절차, 전달할 인프라의 부족 등으로 정책의 전달이 제대로 이루어 지지 않는다면, 그 정책은 성공적이라 할 수 없다. 시민들이 체험 할 수 없는 정책이 제 아무리 좋다 한들 무슨 소용이 있겠는가?
그래서 국가마다 정책을 효과적으로 전달하기 위해 다양한 전달체계를 갖고 있다. 특히 돌봄 서비스(노인, 장애인, 아동)의 경우 국가의 차이는 다양하다. 해당 국가들은 본인들이 처한 상황에 맞게 복지 서비스 정책의 전달체계를 구성한다. 민간 시장을 중심으로 서비스의 수요과 구매가 조절되는 국가들도 있고, 국가의 주도하에 서비스가 제공되는 국가들도 있다. 스웨덴의 경우 국가가 복지서비스의 제공을 주도하는 대표적인 국가이다.
그리고 스웨덴에서 복지서비스의 주된 전달자는 바로 쿄뮨(지방정부, 지방자치단체)이다.
쿄뮨마다 약간의 차이는 있지만, 보통 해당 지역의 쿄뮨건물을 방문하며 그 구조가 유사하다는 것을 알 수 있다. 보통 쿄뮨 건물 안에는 주민들의 민원을 받는 민원창구가 있으며, 쿄뮨 공무원들이 근무를 하고 있다. 규모에 따라서는 유치원이나 노인 시설이 근처 혹은 같은 건물 안에 있는 곳도 있다. 작은 쿄뮨의 경우 쿄뮨 건물에 수영장과 같은 체육 시설과 도서관 심지어는 극장과 컬쳐 스쿨도 다 한 건물에 있는 경우도 보았다. 말 그래도 주민들의 일상생활과 밀접한 시설 혹은 서비스를 제공하는 것이 쿄뮨(지방정부)의 역할이다.
그렇다면 어떻게 스웨덴의 지방정부인 쿄뮨은 사회복지 서비스 운영에서 중추적인 역할을 하게 되었을까?
1910년대 이후 사회복지에 대한 형성이 시작되었던 스웨덴은 1950년대 이후 사회서비스에 대한 폭발적인 인식 전환과 제도의 발전이 이루어지게 된다. 특히 1960년대 스웨덴은 안정적인 경제성장과 여성과 좌파를 대신하는 새로운 정치 세대들의 대거 등장 그리고 보편적이고 포괄적인 공공정책을 적극적으로 지지했던 사민당의 장기집권(1932~1976)등으로 국가와 공공의 역할에 대한 기대가 최고조에 이르던 시기였다(Anttone & Sipilä, 1996). 1970년대 그 동안 있었던 공공서비스의 치료와 돌봄이라는 용어가 사회서비스로 통합되어 사용되어졌으며, 이 과정에서 사회서비스는 시민이라는 누구나 당연히 받아야 할 권리로 인식됨과 동시에 정부는 사회서비스를 제공해야 할 의무를 가진 것으로 사회적 합의가 이루어지게 된다. 특히 이 시기에 노인과 아동을 대상으로 하는 사회서비스가 확대되는데, 이는 여성의 돌봄의 부담이라는 이슈와 연결되어 여성들의 탈가족화에 대한 인식 전환에 영향을 주게 된다. 여성에게 탈가족화와 노동권에 대한 강력한 권한부여는 사회서비스 확충으로 뒷받침 되었으며, 이러한 사회서비스 확대는 양성평등에 중요한 역할을 하는 것으로 평가된다.
1982년 스웨덴 사회서비스의 법적 근거인 사회서비스법(Socialtjänstlagen, SoL)이 제정되는데, 이 법의 도입으로 인해 1950년대 이후 증가한 사회서비스에 대한 정비와 관리 및 규제의 체계가 확립되는 계기가 된다. 또한 이 서비스법은 다시 한번 사회서비스의 성격을 누구나 필요에 의해 제공받을 수 있는 보편적 권리로 규정했으며, 사회서비스 제동의 책임이 각 지방정부에 있음을 명확히 하게 된다(socialstyrelsen,2015).
이후 스웨덴의 사회서비스는 1990년에 들어서 변화된 모습을 보이는데 바로 사회서비스에서의 민영화의 도입이다. 이러한 변화의 대표적인 모습이라 할 수 있는 것이 바로 1992년 1월 1l일 발효된 에델 (ӒDEL) 개혁이다. 이 개혁법안은 노인과 장애인의 보건 및 복지서비스에 있어서 선택의 자유를 확대하고 지방정부가 책임지고 공급하는 사회서비스를 강화한다. 이 개혁은 주로 노인복지를 대상으로 한 개혁으로 볼 수 있는데, 통합된 제도를 통해 재가 급여와 시설 급여에 대한 욕구 충족의 가능성을 향상시킬 수 있는 제도적 개혁에 초점을 맞추게 된다. 에델 개혁의 효력 발생과 동시에 그 동안 광역자치단체가 담당했던 노인복지에 관한 업무 및 인력이 상응하는 재정과 함께 기초자치단체로 이관되는데, 개혁 당시 55,000명에 달하는 광역(county councils)단위 공무원들이 기초단위 지방정부(municipalities)의 공무원으로 전환되었다(SFI, 2011). 이 개혁으로 인해 스웨덴 정부가 사회보장제도를 시행한 이래 가장 큰 규모의 행정 및 조직 개편이 이루어졌으며, 노인을 대상으로 한 사회서비스 및 의료 서비스 분야의 향후 발전 과정에 큰 영향을 미치게 된다. 아델 개혁은 사회서비스의 지방화 전략을 보여주는 대표적인 변화로 지적되는데, 이 개혁법은 노인과 장애인의 보건 및 복지서비스에 있어서 선택의 자유를 확대하고, 의료 중심의 패러다임에서 독립적인 삶의 질 중심의 패러다임으로 변화되었다. 하지만 일각에서는 이러한 아델 개혁이 실제로는 중앙정부 및 광역 정부가 책임지는 병원 서비스를 상대적으로 비용이 적게 들어가는 재가 돌봄서비스로 전환한 것이라 보는 시각도 있다. 전혀 틀린 주장이 아니다. 실제로 스웨덴 사회복지 역시 특히 의료와 노인돌봄 서비스 분야에서 정부의 재정적 부담은 매년 증가되고 있으며, 이러한 재정 부담의 해결책으로 민영화 도입은 꾸준히 추진되고 있다. 특히 우파 정부는 서비스 영역에서 민영화 추진을 강하게 지지하고 있다.
스웨덴 사회복지서비스에 있어 가장 중요한 정책적 목표는 모든 시민들에게 거주지, 연령, 인종, 직업, 교육 수준 등에 상관없이 균등한 복지서비스를 제공하는데 있다. 하지만 사실상 이러한 정책적 목표를 달성하는 것은 말처럼 쉬운 일은 아니다. 인구학적 구성요소와 지역 그리고 욕구도가 차이가 있는 모든 시민들에게 질 좋은 서비스를 제공하는 것은 쉬운 일이 아니며, 1990년대 이후 모든 복지국가들의 고민이 되어버린 증가되는 서비스 비용에 대한 재정적 압박으로부터 스웨덴 정부 역시 자유로울 수 없기 때문이다. 다른 유럽 국가들과 마찬가지로 스웨덴 정부 역시 서비스 사용자의 급증으로 인한 정부의 재정적 부담감은 사용자 부담의 증가와 시장지향성을 강화로 설명되는 민영화의 여러 제도를 도입하고 있다. 어쩌면 모든 시민에게 균등한 서비스의 제공이라는 정책적 목표는 스웨덴 정부에게 커다란 짐이 되고 있으며, 이러한 정책적 목표는 더더욱 달성하기 어려운 정책적 목표가 되어가고 있는지도 모른다.
복지 서비스에서 늘어나는 재정부담과 민영화의 확대는 많은 국가들에서 나타나고 있는 현상들이다. 하지만 스웨덴는 다른 유럽 그리고 한국과 다른 모습을 보인다. 서비스 시장의 민영화를 독려하는 일련의 여러 가지 제도의 도입에도 불구하고 스웨덴 사회서비스 시장에서 민영화는 상당히 더디게 일어나고 있으며, 다른 유럽 국가들에 비해 스웨덴 국민들의 공공사회서비스에 대한 만족도와 신뢰도는 상당히 높다.
스웨덴의 공공서비스 혹은 공공 기관에 대한 신뢰도는 상당히 높은데, Medieakademins förtroendebarometer가 1997년 이후 매년 정부기관과 사기업에 대한 신뢰도 조사를 결과를 보면 항상 공공기관과 사회서비스에 대한 만족도와 신뢰도가 높다는 것을 알 수 있다(http://medieakademien.se/wp-content/uploads/2014/02/Fo%CC%88rtroendebarometern_2016.pdf).
그렇다면 스웨덴에서 이처럼 사회서비스에 대한 공공성에 대한 신뢰가 높고, 유지되는 이유는 무엇인가? 공적 사회서비스에 대한 스웨덴 시민들의 강한 신뢰는 이들이 오랜 기간 동안 경험한 스웨덴 사회복지서비스에 대한 높은 서비스 질로 설명 될 수 있을 것이다. 그리고 이 점이 현재 스웨덴 사회복지서비스가 여러 가지 시장화의 압박에도 불구하고 공공성을 강하게 지킬 수 있는 근거라 설명한다.
특히 스웨덴의 복지기관을 방문하면서 가장 인상 깊었던 것은 서비스 기관(노인 요양시설이든 보육시설이든)이 소규모로 운영된다는 것이다.
서비스 시설들의 규모가 작아 질 수 있었던 것에는 바로 돌봄과 교육 서비스가 지방자치단체의 책임으로 이관되었기 때문이다. 실제로 내가 방문한 기관들 혹은 지방자치단체 노인 혹은 교육 서비스 담당자들에게 이렇게 소규모로 서비스 기관들이 운영되는 이유를 물었을 때, 이들의 대답은 한결 같이 중앙정부가 아니라 지방정부에 의해 서비스가 제공되기 때문이라 이야기 했다. 노인의 경우 특히 중앙정부에 의해 서비스가 제공되고 관리되던 시설 한 기관에 300여명이 수용되는 경우도 많았다고 했다.
서비스의 책임과 전달의 단위가 지방자치단체로 내려가고 그 범위가 작아지다 보니, 서비스의 규모와 운영이 작아지고, 그 질은 더 높아졌다는 것이다.
설득력이 있는 대답들이다.
실제로 우리가 이용하는 모든 복지 서비스는 지역에서 이루어진다.
아이들의 보육은 물론 교육도 마찬가지다. 특히 노인들의 요양시설이 우리가 사는 지역 안에서 이루어 진다면, 정말 요양원을 찾아 도시외곽으로 나가야 하는 일은 그래서 부모님을 만나기 위해서는 시간을 어렵게 만들어 내야하는 상황은 없을 것이다. 가족들이 요양원에 계시는 부모님을 만나기 위해 출퇴근 시간에 혹은 장을 보기 위해 나서다가 들른다는 이야기는 이 역시 모든 서비스가 지역 사회 안에서 이루어지기 때문에 (거리상, 지리적으로)가능한 것이다.
스웨덴의 보육시설은 차량을 운영하지 않는다.
출퇴근 시간에 비번하게 보이는 노란 어린이집 차량을 여기서는 볼 수 없다.
부모들은 유모차에 혹은 자전거 뒤에 아이를 태우고 어린이집(유치원)에 아이들에 데려다 주고 데리고 온다.
이 역시 보육시설들이 본인들 집 근처에 있기 때문일 것이다(물론 차를 이용해 아이들을 데려다 주는 부모들이 있는데, 이 경우는 주로 직장 어린이 시설이나, 부모의 선택에 의해 특정 종교 혹은 특정 사립 유치원에 보내는 경우에 해당 된다. 하지만 이러한 사례는 소수에 불과하다).
물론 지자체에서 이렇게 서비스를 책임지고 운영하기 위해서는 법률적 지원과 더불어 재정적인 자율성이 필요하다. 스웨덴에서 지방정부는 거주민에게 세금을 징수할 수 있으며, 지방정부가 징수하는 세금은 지방정수 수입의 약 70%를 차지한다. 물론 이 이에도 중앙정부의 특별 교부금 그리고 각종 서비스 이용료 등 역시 지방자차단체 재정 수입이다. 각 지방정부는 지방 의회를 통해 필요한 세율을 정하고 거두어들인 세금을 어떻게 사용할 것인지 정한다. 물론 세율은 지역에 따라 약간의 차이가 있다.
물론 지방정부의 재정적 차이는 지역의 차이로 인해 발생할 수 있다. 인구가 많고 큰 지자체와 작은 자자체의 재정 수입은 차이가 날 수 있다. 그렇기 때문에 스웨덴 중앙정부는 지자체 간의 재정의 차이를 조정하기 위해 세율이 낮은 지자체게에 정부 교부금을 지원해주기도 한다. 정부의 교부금은 인구가 극감하는 지역 혹은 작은 규모의 지역의 낮은 세율을 보전해준다.
어느 순간 부터 자주 들었던 말 중 하나가 작은 정부였다.
관료화의 비대화를 우려하는 목소리고 나오는 대안 중에 하나가 작은 정부를 지향하자는 것이다.
이 말에 나는 이견이 없다.
스웨덴 역시 작은 정부를 지향하고 그렇게 유지된다.
복지체제만 보더라도 중앙정부의 역할은 큰 틀의 제공자이며, 지자체간의 형평성을 조율하고 서비스 질을 관리 감독하는 역할만 하기 때문이다.
하지만 문제는 정부가 작아지는 그 공간을 누가 채울 것이가 하는 것이다.
흔히들 작은 정부와 합리적 시장을 이야기 한다. 이 둘이 짝인 것처럼 이야기 하기도 한다. 즉, 정부가 작아지는 대신 정부의 역할을 민간(시장)이 효율적으로 대신한단는 것이다. 서비스 영역에서는 서비스 전달에서 민간의 영역이 두드러진다. 서비스의 민영화가 이런 측면에서 나온 말이기도 하다.
민영화가 덮어 놓고 다 나쁘다고 이야기 하는 것은 아니다.
하지만 문제가 많은 것이 사실이다. 특히 규제되지 않고 질 관리가 되지 않는 민영화는 엄청난 문제를 수반한다.
하지만 작은 정부의 짝이 꼭 민영화만은 아니다.
바로 그 예가 스웨덴이다.
작은 정부와 효율적이고 독립적이며 자율적인 지방정부가 짝이 될 수 있다.
물론 중앙 정부이든 지방정부이든 다 정부인거 아니냐며, 어떻게 이것이 작은 정부라 할 수 있냐고 반문을 할 수 있다.
그렇다면 나는 왜 모든 것을 정부 vs 민간으로만 나누어야 하는지 질문하고 싶다.
서비스 효과적인 전달과 좋은 질의 서비스를 전달하는 것이 목적이라면 그 방법도 좀 다양하게 생각하여야 하지 않을까?
보통 작은 정부가 선호되는 이유는 재정적 압박에서 시작된다. 스웨덴 역시 이렇게 지방정부의 역할이 커진 이유는 바로 재정의 압박이었다. 재정의 압박을 이유로 민영화를 대안으로 내놓을 수도 있지만, 이렇게 스웨덴과 같은 방식도 존재한다.
물론 지방정부는 서비스 전달을 하는데 있어 직접 전달자가 되기도 하고 민간인에게 위탁을 하기도 한다.
하지만 모든 기관의 관리와 규제는 지자체의 책임 하에 철저하게 이루어진다.
또한 서비스 질에 대한 만족도도 높다. 1년에 한번씩 이용자 그리고 근무자들에게 만족도 조사를 하고 이러한 조사 결과는 지자체가 운영하는 홈페이지에 열람이 된다.
그래서 지역 주민들이 보육시설 혹은 노인시설을 선택할때 판단의 기준이 된다.
<나카 시에게 제공하는 지역 보육시설 현황이다. 각 시설을 선택하면 해당 기관의 만족도와 기관 운영 내용등을 자세하게 알 수 있다. 부모들은 아이들의 보육시설을 선택할 때 위치, 선생님의 수, 학부모들의 만족도 등을 살펴보고 선택할 수 있다.>
우리가 아무리 좋은 정책을 갖고 있다고 하더라도 그 전달체계가 미흡하거나 혹은 문제가 있다면, 우리는 그 정책을 제대로 이용할 수 없을 것이다. 이용하더라도 그 효과성에 의문을 제기 할 수 있다.
정책의 전달자는 그렇기 때문에 중요하다.
지자체의 교육 담당자(스웨덴에서 아이들 보육과 교육은 다 교육부 담당이다), 노인 서비스 담당자 그리고 실제 각 기관을 방문하면서 내가 들었던 생각은,
지자체를 중심으로 그 지역의 각종 서비스 기관이 자율적 그리고 효율적으로 움직인다는 사실이다.
큰 정부를 비판하는 주장 중 대표적인것 정부의 비대화가 행정절차가 많아지고 그래서 비효율적이라는 것인데,
지자체가 중심이 되는 서비스 전달 체계 구조 안에서 행정적 절차가 상당히 간소했다.
기관에 대한 수시 감사가 이루어짐에도 불구하고 해당 기관과 지자체에서 서류 작업과 행정 업무의 양은 우리의 것보다 훨씬 간소해 보였다.
기관 측에서도 수시 감사에 대한 부담감은 거의 없어 보였다.
한 기관장은 감사 당시 본인이 외출을 했을 당시였는데, 감사가 나왔다고 연락이 왔길래 지금 일이 있어 기관관에 없지만 잘 보시고 가라고 이야기 했다는 말을 했다.
워낙 수시로 그리고 예고 없이 진행되는 감사이기 때문에 이런 일도 비일비재한 듯 했다.
'공개(OPENNESS) 와 다양성(DIVERSITY)'
이것은 스웨덴 사회복지 서비스에서 내걸고 있는 목표이다.
서비스의 운영과 정보에 대한 공개 그리고 서비스 대상자에 대한 다양한 욕구에 대한 적절한 대응.
이것을 위해 스웨덴은 본인들의 몸집을 작게 나누었다.
작지만 강한 지자체,
스웨덴 주민들이 서비스 질에 대해 높은 만족도를 보이는 이유 안에는 바로
그 중심에 작지만 강한 쿄뮨이 자기 역할을 제대로 하고 있기 때문이다.
